構(gòu)建更科學(xué)合理的城市人口管理模式
——國(guó)內(nèi)主要城市人口政策比較研究

□杭州市發(fā)展和改革委員會(huì)課題組

近年來(lái)，廣州、深圳、成都、武漢等國(guó)內(nèi)主要城市為擴(kuò)大人口優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)搶人才，從落戶渠道、落戶門檻、人才引進(jìn)、積分應(yīng)用等多個(gè)方面出臺(tái)政策，對(duì)杭州人口政策制定具有很強(qiáng)的借鑒意義。下一階段，杭州人口政策的著力點(diǎn)是在保持人口持續(xù)凈流入態(tài)勢(shì)的同時(shí)構(gòu)建更科學(xué)合理的人口管理模式，以實(shí)現(xiàn)人口與城市發(fā)展的良性互動(dòng)

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)人口遷移格局正發(fā)生激烈變化：一線城市和部分二線城市人口加速集聚，城市之間、地區(qū)之間的人口集聚態(tài)勢(shì)分化明顯。杭州市人口發(fā)展既有人口持續(xù)凈流入、人才加速集聚、城鎮(zhèn)化水平較高的優(yōu)勢(shì)，也有人口分布不均衡、流動(dòng)人口素質(zhì)偏低、勞動(dòng)力存在結(jié)構(gòu)性供需矛盾等問(wèn)題。因此，亟需對(duì)未來(lái)杭州人口發(fā)展戰(zhàn)略和人口政策進(jìn)行重新定位，進(jìn)一步突出其戰(zhàn)略性和可持續(xù)性。為此，杭州市發(fā)改委對(duì)國(guó)內(nèi)主要城市的人口政策開展了專題調(diào)研，實(shí)地調(diào)研了廣州、深圳、成都、武漢等國(guó)內(nèi)主要城市。通過(guò)比較研究，提出杭州應(yīng)將人口作為城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源加以引導(dǎo)和科學(xué)配置，以實(shí)現(xiàn)人口與城市發(fā)展的良性互動(dòng)。

主要城市人口政策比較分析

從人口流入維度看：各地為留住新進(jìn)入的勞動(dòng)力人口，紛紛通過(guò)常住人口戶籍化的手段來(lái)降低其流動(dòng)性。廣州、深圳、成都等城市均開辟了政策性落戶、人才落戶、積分落戶三種主要落戶渠道。其中，政策性落戶大致涵蓋投靠、安置、收養(yǎng)、恢復(fù)戶口、回國(guó)定居等類型；人才落戶主要針對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生、本科及以上學(xué)歷人才、技術(shù)技能人才、高層次引進(jìn)人才等；積分落戶作為政策性落戶和人才落戶的重要補(bǔ)充，為藍(lán)領(lǐng)工人、普通勞動(dòng)者開辟了落戶城市的新渠道。此外，部分城市對(duì)民眾納稅、購(gòu)房、投資等行為也開辟了相應(yīng)的落戶渠道。深圳、杭州對(duì)個(gè)私企業(yè)經(jīng)營(yíng)者繳滿一定稅額后可申報(bào)納稅落戶，武漢、蘇州提供購(gòu)房落戶途徑。

從人才引進(jìn)的維度看：各地人才引進(jìn)力度不斷加大，人才新政密集落地。廣州以綜合性的“1+4”人才新政為主要政策；深圳以人才新政“81條”為引才抓手；武漢充分利用市內(nèi)82 所高等院校的人才儲(chǔ)備資源，實(shí)施“四大資智聚漢”工程；杭州已陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于杭州市高層次人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及團(tuán)隊(duì)引進(jìn)培養(yǎng)工作的若干意見》（簡(jiǎn)稱“人才新政‘27條’”）、《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革完善人才新政的若干意見》（簡(jiǎn)稱“人才若干意見‘22條’”）、《關(guān)于加快推進(jìn)杭州人才國(guó)際化的實(shí)施意見》等人才政策。此外，多地人才引進(jìn)補(bǔ)貼金額較高。深圳針對(duì)新引進(jìn)的全日制本科、碩士、博士學(xué)歷應(yīng)屆畢業(yè)生分別給予15000元、25000元、30000元的一次性生活補(bǔ)貼；杭州針對(duì)新引進(jìn)的應(yīng)屆碩士和博士畢業(yè)生分別發(fā)放20000 元和30000 元的一次性生活補(bǔ)貼。多地把降低人才住房成本作為人才引進(jìn)的重要保障舉措。武漢提出“爭(zhēng)取讓更多留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生以低于市場(chǎng)價(jià)20%買到安居房、以低于市場(chǎng)價(jià)20%租到租賃房”；寧波提出當(dāng)?shù)貏?chuàng)客人才、基礎(chǔ)人才，購(gòu)買唯一住房的按規(guī)定享受購(gòu)房總額2%的購(gòu)房補(bǔ)貼，購(gòu)房補(bǔ)貼總額最高不超過(guò)8萬(wàn)元；杭州作為全國(guó)首批住房租賃試點(diǎn)城市，從2018年起至2021年底，市區(qū)將按每年出讓住宅用地面積不少于5%的比例提供用地，專門建設(shè)人才專項(xiàng)租賃住房。

表1 主要城市2017年戶籍人口及其增量結(jié)構(gòu)比較

表2 各城市已有落戶類型比較

從落戶門檻的維度看：投靠落戶條件普遍放寬。深圳配偶投靠落戶政策分居時(shí)間要求，由滿三年放寬至滿兩年，老人投靠，老人多子女投靠落戶，取消“就小不就大、就近不就遠(yuǎn)”的條件限制；寧波夫妻投靠只要確認(rèn)婚姻關(guān)系、有合法穩(wěn)定住所即可投靠，取消了原共同居住生活的要求，未成年子女投靠從“18周歲以下”放寬到“全日制在校成年子女和無(wú)獨(dú)立生活能力的子女”；杭州夫妻投靠，男女雙方婚齡要求由滿三年下降為滿兩年，80 周歲及以上老年人投靠在杭子女不受“外地身邊無(wú)子女”及“在杭申領(lǐng)的有效《浙江省居住證》”的條件限制。人才落戶門檻普遍降低。深圳具有普通高等教育專科以上學(xué)歷，且年齡在35 周歲以下的人員經(jīng)核準(zhǔn)即可辦理人才引進(jìn)落戶；武漢開放無(wú)門檻大學(xué)生落戶，畢業(yè)3年內(nèi)的普通高校大學(xué)生（學(xué)歷為全日制大專及以上），憑畢業(yè)證、創(chuàng)業(yè)就業(yè)證明即可申請(qǐng)落戶；寧波大專以上應(yīng)屆畢業(yè)生可先落戶后就業(yè)，同時(shí)取消住房和工作限制；杭州應(yīng)屆普通高等學(xué)校畢業(yè)生只需單位簽合同并繳納杭州當(dāng)?shù)厣绫＜纯陕鋺?，碩士以上學(xué)歷畢業(yè)生更可享受先落戶后就業(yè)的“零門檻”政策。積分落戶門檻全面下調(diào)。廣州2018年發(fā)布的《廣州市來(lái)穗人員積分制服務(wù)管理規(guī)定(試行)》中將納稅、公益、社保、住房、學(xué)歷等都?xì)w屬為積分落戶加分項(xiàng)，從而使得積分落戶惠及面更廣，更重視人的綜合素質(zhì)，適應(yīng)城市對(duì)各類、各層面人才和社會(huì)工種所需；青島從2018年開始，積分落戶申請(qǐng)人的基本條件由5 項(xiàng)調(diào)整為4 項(xiàng)，取消了學(xué)歷要求，居住證和社保年限由3年減為1年，進(jìn)一步擴(kuò)大了覆蓋人群。

從積分應(yīng)用的維度看：多數(shù)城市的積分應(yīng)用主要圍繞積分落戶展開，個(gè)別城市正在嘗試將積分應(yīng)用于其他領(lǐng)域。蘇州于2016年開展“積分入醫(yī)”和“積分入學(xué)”應(yīng)用，將當(dāng)年在市區(qū)參加社保的流動(dòng)人口納入積分管理，根據(jù)流動(dòng)人口參加積分管理累積的分值和當(dāng)年度公辦學(xué)校起始年級(jí)的可供學(xué)位數(shù)，按積分由高到低的順序安排流動(dòng)人口的適齡兒童進(jìn)入義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀。杭州2016年已在濱江區(qū)開展居住證“積分入學(xué)”試點(diǎn)，2018年根據(jù)積分入學(xué)指標(biāo)體系，已有663人申請(qǐng)、594人有序入學(xué)，試點(diǎn)效果良好。同時(shí)，推進(jìn)居住證積分承租公租房的有關(guān)政策正在開展前期研究工作。

杭州人口發(fā)展存在的主要問(wèn)題

人口分布地區(qū)差異較大。從各區(qū)縣（市）常住人口總量看，截至2017年底，余杭區(qū)擁有的常住人口最多，達(dá)147.6 萬(wàn)人；大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)人口最少，為20.1萬(wàn)人。從近兩年的常住人口增量看，余杭區(qū)人口增速最快，2017年凈增11.7萬(wàn)常住人口，蕭山區(qū)、江干區(qū)、下沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)較為集中的區(qū)域，也已成為支撐杭州市人口穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)的主力區(qū)塊。同時(shí)，上城區(qū)、下城區(qū)、拱墅區(qū)等中心城區(qū)的人口增長(zhǎng)非常有限，建德市甚至出現(xiàn)了人口負(fù)增長(zhǎng)。

人口素質(zhì)整體有待提高。2017年，全市新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)到13.9年，而廣州、深圳為14年，成都為14.4年，新增勞動(dòng)力平均受教育年限與國(guó)內(nèi)部分主要城市存在客觀差距。同時(shí)，全市流動(dòng)人口整體素質(zhì)仍然偏低，2017年初中文化水平及以下的流動(dòng)人口為368.88 萬(wàn)人，占流動(dòng)人口總量的59.75%。

勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性供需矛盾客觀存在。根據(jù)獵聘大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的杭州人才供需行業(yè)分布數(shù)據(jù)，杭州互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的人力資本需求占整個(gè)市場(chǎng)需求的一半以上，但相關(guān)的勞動(dòng)力供給卻只有30%，供需差距達(dá)到20 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，非學(xué)歷型勞動(dòng)力人口的市場(chǎng)需求明顯增大。杭州市人才市場(chǎng)和杭州市人才網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2017年全市各企事業(yè)單位對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生的需求總量為44.53 萬(wàn)人，較2016年減少2.3 萬(wàn)人，但大專及大專以下的非學(xué)歷人才需求量卻增加了1.86萬(wàn)人。

由杭州人口發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題可以得出，擴(kuò)大人力資源儲(chǔ)備、優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)、均衡人口區(qū)域分布、提升人口整體素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)杭州城市發(fā)展的必由之路。下一階段杭州人口政策的著力點(diǎn)是在保持人口持續(xù)凈流入態(tài)勢(shì)的同時(shí)構(gòu)建更科學(xué)合理的人口管理模式。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)主要城市為擴(kuò)大人口優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)搶人才，從落戶渠道、落戶門檻、人才引進(jìn)、積分應(yīng)用等多個(gè)方面出臺(tái)政策，對(duì)杭州人口政策制定具有很強(qiáng)的借鑒意義。

對(duì)策建議

樹立更加開放的人口理念。在新一輪人口發(fā)展戰(zhàn)略中，人口政策的制定需樹立人才“為我所用”“人盡其才”的開放型、包容型理念，制定并落實(shí)操作性更強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)更明晰、產(chǎn)業(yè)更明確的柔性引才政策。根據(jù)人口實(shí)際變化情況動(dòng)態(tài)調(diào)整施政內(nèi)容，漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)城市人口科學(xué)管理，通過(guò)實(shí)施更加開放的人口政策逐步形成人口結(jié)構(gòu)較優(yōu)、人才質(zhì)量較高的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)。

探索建立人口管理負(fù)面清單。根據(jù)杭州凈流入人口逐年增多的實(shí)際情況，結(jié)合《杭州市居住證積分管理辦法（暫行）》，對(duì)從事違法犯罪活動(dòng)、有刑事犯罪前科等人群實(shí)行嚴(yán)格的入杭落戶或購(gòu)房限制，對(duì)嚴(yán)重失信人口實(shí)行有條件的入杭落戶或購(gòu)房限制，適時(shí)設(shè)置常住人口管理負(fù)面清單內(nèi)容。循序漸進(jìn)地推進(jìn)公共財(cái)政、公共服務(wù)、行政管理、法律制度等領(lǐng)域配套改革，形成常住人口管理負(fù)面清單制度的完整體系。

推廣積分多部門多領(lǐng)域應(yīng)用。優(yōu)先在基礎(chǔ)教育（流動(dòng)人口子女入學(xué)）、社會(huì)保障（醫(yī)療救助和外來(lái)務(wù)工人員子女參加醫(yī)保）、住房保障（公共租賃房）、健康服務(wù)（職工健康體檢和療休養(yǎng)）等領(lǐng)域探索建立以積分制為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給機(jī)制，加快推行以新型居住證為基礎(chǔ)的人口量化積分管理制度，建立積分?jǐn)?shù)據(jù)多部門共享機(jī)制，優(yōu)化積分管理信息系統(tǒng)，提高積分審核信息化程度，確保積分審核公平有效。

優(yōu)先安排青壯年勞動(dòng)力人口落戶。逐步放寬外來(lái)人員落戶條件，不斷提高應(yīng)屆高校畢業(yè)生、留學(xué)回國(guó)人員、高技能人才等優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力人口落戶率?？紤]到杭州一線操作工人和普通技能人才短缺的實(shí)際情況，還需重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需人口的落戶問(wèn)題，青壯年勞動(dòng)力落戶政策逐步實(shí)現(xiàn)市區(qū)并軌、縣（市）全面放寬、存量?jī)?yōu)先、手續(xù)簡(jiǎn)化的目標(biāo)。

差別化落戶政策引導(dǎo)新區(qū)人口增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)未來(lái)5年，杭州依然會(huì)有大量新增人口涌入，合理放寬新區(qū)和郊縣落戶門檻，實(shí)行主城區(qū)、市區(qū)、三縣市差別化落戶政策，積極引導(dǎo)人口向蕭山、余杭、富陽(yáng)、臨安、大江東等新區(qū)分布。不斷優(yōu)化人口空間分布，促進(jìn)職住平衡，推進(jìn)新增人口向新城集聚，以產(chǎn)業(yè)外溢、非核心功能疏解等方式將主城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)和城市功能轉(zhuǎn)移至周邊區(qū)縣市，適時(shí)調(diào)整落戶規(guī)模和節(jié)奏，促進(jìn)存量非戶籍常住人口與新增流動(dòng)人口在全市范圍內(nèi)合理分布。