我國公共服務(wù)外包過程中政府失責(zé)問題研究

谷夢潔

摘 要：文章基于責(zé)任政府理論視角，對于政府責(zé)任進(jìn)行概念界定，結(jié)合我國政府公共服務(wù)合同外包過程中政府責(zé)任缺失的現(xiàn)狀，分析我國由于政府角色界定錯(cuò)位、法律法規(guī)不健全、監(jiān)管問責(zé)機(jī)制不完善以及行政人員倫理道德意識淺薄導(dǎo)致我國政府失責(zé)現(xiàn)象。文章從政府市場關(guān)系、法制建設(shè)、供給主體多元化、監(jiān)管問責(zé)機(jī)制以及職業(yè)倫理角度對政府失責(zé)現(xiàn)象進(jìn)行路徑改革。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包;政府失責(zé);監(jiān)管問責(zé)機(jī)制;職業(yè)倫理

公共服務(wù)的需求和供給一直是公共行政學(xué)關(guān)注的核心問題和現(xiàn)實(shí)問題之一。鑒于公共物品所獨(dú)有的非競爭性和非排他性，在20世紀(jì)80年代以前的傳統(tǒng)的政府管理模式中，公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給一直是由政府部門進(jìn)行輸出。然而，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給方式也隨之帶來公共產(chǎn)品供給低效等負(fù)面現(xiàn)象?，F(xiàn)代政府摒棄傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)和輸出模式，開始尋求新的制度模式，公共服務(wù)合同外包制度作為政府提供公共服務(wù)的一條全新的制度途徑而在英、美、瑞典等西方公共部門首先采用。但是，在政府實(shí)施服務(wù)外包的過程中，新問題的產(chǎn)生也不可避免。

由于對公共服務(wù)外包和公共物品的屬性的不當(dāng)理解，我國在公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐歷程中，借由公共服務(wù)外包之名逃逸政府責(zé)任以及政府監(jiān)管困境層出不窮。承包商通過與政府簽訂合同依法獲得生產(chǎn)公共服務(wù)的代理權(quán)，而政府部門則成為被代理人，退居幕后。政府部門不再直接與社會公眾面對面，而經(jīng)由承包商直接接觸需求者，由此而給人造成一種政府并非直接責(zé)任主體的假象。實(shí)則，政府在對承包商的錯(cuò)誤選擇、監(jiān)管缺失、不當(dāng)管理等都有可能影響公共服務(wù)的供給，由此引發(fā)公眾不滿和政府角色缺失，進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力下降，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。公共服務(wù)外包是政府期望通過市場化的方式更高效地滿足公眾的產(chǎn)品需求，從角色上看，政府將服務(wù)承包出去，由服務(wù)的生產(chǎn)者變成購買者和安排者，然而，這并不意味著政府片面地將公共服務(wù)的責(zé)任也一并轉(zhuǎn)移給社會組織。因而，為保證公共服務(wù)外包能夠有效發(fā)揮其在降低公共產(chǎn)品成本、改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量上的優(yōu)勢，深入分析并采取行之有效的保證政府責(zé)任發(fā)揮的路徑亟待完善。

一、政府責(zé)任的基本概念分析

英國哲學(xué)家魯卡斯在對責(zé)任進(jìn)行闡釋時(shí)，談到“責(zé)任”在諸如倫理學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用，并且各自包含的意義區(qū)別很大。在公共管理學(xué)的學(xué)科領(lǐng)域中，探討以政府為研究對象的責(zé)任概念的界定，即政府責(zé)任，諸如張成福對政府責(zé)任的界定從三個(gè)層面上，首先，從最廣義的社會回應(yīng)性出發(fā)，政府責(zé)任要求政府能夠及時(shí)、公平、有效地響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)公眾的需求;其次，從廣義的社會義務(wù)出發(fā)，政府負(fù)有法律規(guī)定和社會要求的職能，包括組織部門及公務(wù)員個(gè)體要自覺履行自身的職能和義務(wù);最后，從狹義上政府的法律責(zé)任出發(fā)，政府責(zé)任意味著對拒不履行職能和違法濫用職權(quán)的政府部門和公務(wù)員進(jìn)行法律層面上的問責(zé)及制裁。

基于以上對政府責(zé)任的界定的理解，通過結(jié)合責(zé)任政府理論，本文將從四個(gè)角度對公共服務(wù)合同外包過程中政府責(zé)任進(jìn)行界定：首先，政府強(qiáng)調(diào)民主責(zé)任，它要求政府具備能夠監(jiān)督和評估承包主體的能力和供給過程，并允許和吸收公眾參與到監(jiān)督和評估過程中;其次，政府負(fù)有法律責(zé)任，政府需要對公共服務(wù)合同外包的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行法律意義上的確認(rèn)，并且有權(quán)對于越權(quán)行為進(jìn)行懲治;再次，政府承擔(dān)公共責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、公平、高效地回應(yīng)公眾對公共服務(wù)的需求;最后，政府擁有倫理責(zé)任，組織及其行政人員在外包過程中擁有一定的權(quán)力，意味著他們也有相應(yīng)的職能與義務(wù)，在進(jìn)行公共服務(wù)外包過程中如若出現(xiàn)瀆職及違法等現(xiàn)象時(shí)，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、政府失責(zé)問題的原因分析

（一）政府自身角色界定錯(cuò)位

政府在公共服務(wù)外包中，政府無法清楚界定自身在公共服務(wù)供給過程中扮演的角色，故而難以明確政府責(zé)任。首先，政府仍保持原有的傳統(tǒng)思想，無法將自己從公共服務(wù)的壟斷者的角色中擺脫出來，過多的利用行政等手段插手市場問題，這種角色定位直接導(dǎo)致了公共服務(wù)外包成為一句空話，大大減少政府與社會組織間的合作，從而變成了單一主體經(jīng)營。其次，政府無法有效界定外包服務(wù)的范圍，這種對提供范圍的不確定性難以保證對公眾需求的有效回應(yīng)性，使得公眾對政府的公信力提出質(zhì)疑，政府責(zé)任受到?jīng)_擊。最后，在政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能移交給企業(yè)或社會組織活動中，并主觀上認(rèn)為其在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的承擔(dān)的角色任務(wù)已經(jīng)卸載，政府沒有動機(jī)對公共服務(wù)的供給進(jìn)行監(jiān)管以及制定相關(guān)規(guī)則，直接或間接地導(dǎo)致私營部門在服務(wù)過程中產(chǎn)生欺詐、腐敗和降低服務(wù)質(zhì)量等謀取自身利益的不正當(dāng)行為，無法確保合同外包的成效得到發(fā)揮。

（二）相關(guān)的法律法規(guī)不健全

為保證公共服務(wù)外包的合法順利有效進(jìn)行，我國已經(jīng)制定一系列相關(guān)的法律法規(guī)，但這些規(guī)定基本上局限于對政府以及企業(yè)組織的行為限制，而缺少對于政府責(zé)任履行與否的規(guī)定。目前，在我國法律體系中還沒有制定專門的規(guī)定公共服務(wù)外包中政府責(zé)任內(nèi)容的法律法規(guī)。一些地方政府部門也為加快地方公共服務(wù)供給發(fā)展相應(yīng)出臺一系列政策，但這些政策的內(nèi)容也僅限于政府的職能和行為，并未對政府在公共服務(wù)外包中的責(zé)任范圍進(jìn)行規(guī)定?？傊?，我國服務(wù)外包中法律法規(guī)的不健全嚴(yán)重制約了政府權(quán)力的行使，導(dǎo)致政府失責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）政府監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制不完善

近年來，我國在公共服務(wù)外包中產(chǎn)生的問題明確指向政府責(zé)任缺失，而政府這種責(zé)任缺失的原因也歸結(jié)于政府的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的不完善。第一，缺乏足夠的政府監(jiān)管力度。在政府與承包商之間的這種委托—代理的關(guān)系之中，政府作為公共服務(wù)的委托方必須對代理方進(jìn)行監(jiān)督，這種貫穿于整個(gè)外包過程中的政府有效監(jiān)督，能夠保證公共服務(wù)外包順利進(jìn)行并獲得其期望效力。但是在現(xiàn)實(shí)的承包過程中，我國政府部門的監(jiān)管存在嚴(yán)重的缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，這種錯(cuò)誤的行為和意識形態(tài)導(dǎo)致監(jiān)管失去應(yīng)有的力度，從而產(chǎn)生政府責(zé)任缺失問題。第二，政府問責(zé)機(jī)制不完善?，F(xiàn)實(shí)中，囿于政府信息公開具有的相對局限性，公民信息獲取的相對滯后性等限制因素，直接導(dǎo)致部分政府部門對于問責(zé)體制的范圍難以明確，更無法在實(shí)際外包運(yùn)行中落實(shí)問責(zé)機(jī)制，從而使得政府部門在外包中無法將公眾利益作為辦事的第一準(zhǔn)則，即此時(shí)導(dǎo)致政府失責(zé)現(xiàn)象頻發(fā)。

（四）行政人員倫理道德意識淺薄

很多進(jìn)入工作崗位的行政人員的責(zé)任意識和道德修養(yǎng)十分淡薄，并且對于公共服務(wù)外包這一領(lǐng)域的內(nèi)容缺乏深刻的理解，難以承擔(dān)外包過程中自身責(zé)任，從而導(dǎo)致政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失。第一，缺乏責(zé)任意識。在公共服務(wù)外包過程中，政府作為承擔(dān)責(zé)任的主體，其權(quán)利的行使必須維護(hù)公眾的利益，所以，行政人員作為政府權(quán)利行使的主體更應(yīng)維護(hù)公眾利益。但在公共服務(wù)外包的今天，大部分行政人員無法深刻地意識到自身承擔(dān)的責(zé)任，而是認(rèn)為既然將公共服務(wù)承包出去，政府就不再對其生產(chǎn)和供給的過程承擔(dān)責(zé)任，這直接反映在政府人員行政效率低下，工作態(tài)度消極，從而導(dǎo)致整個(gè)外包過程喪失原有的效力。第二，倫理道德觀念淡薄。在現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)外包的過程中，行政人員的倫理道德觀念淡薄已經(jīng)成為行政領(lǐng)域最顯著的問題之一，公務(wù)員對自身素質(zhì)，包括專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)以及道德素質(zhì)的要求降低直接致使政府責(zé)任缺失，甚至損害公眾的合法利益的獲取。

三、政府失責(zé)問題的解決路徑

（一）政府明確自身責(zé)任，推動市場作用

政府要轉(zhuǎn)變責(zé)任意識，做好角色定位。深刻認(rèn)識到公共服務(wù)不是一種負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)合同外包過程中政府引入市場機(jī)制，以此希望能夠充分發(fā)揮市場的靈活性和高效性，這種合同外包的引入并不意味著政府公共服務(wù)職能的弱化，政府服務(wù)責(zé)任的消失，政府仍承擔(dān)著公共產(chǎn)品供給的相應(yīng)責(zé)任，通過與私人部門配合，調(diào)整與市場的關(guān)系，利用市場的競爭機(jī)制，從而改善公眾所需要的公共服務(wù)的品質(zhì)。政府要立足于為公眾提供更優(yōu)質(zhì)和更高效的公共產(chǎn)品，以公眾的需求和利益為根本出發(fā)點(diǎn)，并在合同外包的過程中樹立起“小政府，大社會”的理念意識，逐步減少政府對于市場的直接干預(yù)，充分推動和利用社會和市場的競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化和最優(yōu)化目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，健全相關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，健全公共服務(wù)外包相關(guān)的法律法規(guī)。首先，政府可以積極梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)及相應(yīng)政策措施等，為公共服務(wù)外包過程制定統(tǒng)一的法律框架和制度規(guī)范。進(jìn)而，構(gòu)建一套能夠全面覆蓋公共服務(wù)外包全過程的法律法規(guī)，以此保證外包的每一環(huán)節(jié)每一進(jìn)程都能夠有法可依，同時(shí)政府也能夠明確的依據(jù)法律的具體要求對于外包過程進(jìn)行有效的全過程監(jiān)管。另外，在法律制定方面，針對于政府的具體責(zé)任也要進(jìn)行規(guī)范，明確政府、公共服務(wù)外包承包者，社會公眾的權(quán)利和義務(wù)，以此來保證公共服務(wù)外包過程的公平性、透明性和規(guī)范性，從而實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的有效運(yùn)作。

（三）協(xié)調(diào)主體間關(guān)系，促進(jìn)供給主體多元化

政府在公共服務(wù)提供方面之所以引進(jìn)市場在于市場競爭機(jī)制存在的合理性，只有在大量優(yōu)質(zhì)的供給主體之間形成充分的競爭，公共服務(wù)外包才能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。在多元化主體參與公共服務(wù)提供時(shí)，政府肩負(fù)著為公民提供高質(zhì)量公共服務(wù)的公共責(zé)任，保障公民具有享受公共服務(wù)的權(quán)利以及保證享受權(quán)利的平等性，并且必須滿足公民對各種公共服務(wù)提供方式的了解以及公民對公共服務(wù)的多元化需求的選擇權(quán)。依據(jù)責(zé)任政府理論來看，政府必須要協(xié)調(diào)和確保多元主體公共服務(wù)供給目標(biāo)的公共性，從而能夠與政府一同承擔(dān)公共責(zé)任，對公民利益負(fù)責(zé)。

（四）強(qiáng)化政府職能，完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制

政府部門和行政人員必須徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府觀念。在當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的視角下，立足于服務(wù)型政府的要求，不斷推進(jìn)公共服務(wù)外包改革。首先，行政人員必須從思想上認(rèn)識到公共服務(wù)外包制度的合理性，它是政府職能轉(zhuǎn)變和行政手段改革的一大措施，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)的高效率和高質(zhì)量，優(yōu)化政府的治理結(jié)構(gòu)以及維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定具有重要的意義?！叭苷边@種理念不符合當(dāng)前社會的需要，政府應(yīng)當(dāng)重新框定政府與市場、政府與社會的新型關(guān)系，減少直接干預(yù)的領(lǐng)域，以切實(shí)轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念和政府職能。在增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的同時(shí)，要更加注重對社會公眾需求的回應(yīng)性，要建立暢通的公眾利益訴求表達(dá)與反饋機(jī)制。另外，政府作為公眾的代理人，是公眾利益的代表者和維護(hù)者，有責(zé)任對公共服務(wù)外包的全過程進(jìn)行高效監(jiān)督和嚴(yán)格評估。其包含兩個(gè)層次的要求，一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，二是對外部服務(wù)承包商的評估，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的高效高質(zhì)。

（五）倡導(dǎo)職業(yè)倫理，保證組織清廉行政

行政人員必須堅(jiān)守職業(yè)道德，保證清廉行政。作為政府的代言人，其行政行為在一定程度上顯示政府部門的行政態(tài)度。行政人員擁有“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”兩面性，公共服務(wù)外包在引入市場化后，與承包商溝通過程中難免會產(chǎn)生利益博弈的過程，腐敗問題的出現(xiàn)不難理解。加強(qiáng)行政人員的職業(yè)倫理教育，促進(jìn)公務(wù)員個(gè)體明確認(rèn)識到黨紀(jì)黨規(guī)的深刻性，法規(guī)規(guī)范的嚴(yán)肅性，在思想上進(jìn)行澄清，避免公共服務(wù)外包過程中中的利益誘惑和權(quán)力尋租，保證組織清廉行政，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任。

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