論高校教育智庫的善治與監(jiān)管

摘 要：善治是高校教育智庫治理的最終目標(biāo)，而有效的監(jiān)管則是實(shí)現(xiàn)其善治的重要保障。高校教育智庫的善治就是通過有效內(nèi)外部治理，發(fā)揮出自己的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，能夠“靠得住、用得上、用得好”。其內(nèi)涵可歸納為五個(gè)方面：能夠不受干擾地開展研究，能夠針對(duì)性提出管用的方略，能夠建立符合自身活動(dòng)特點(diǎn)的組織設(shè)計(jì)，能夠在政策共同體內(nèi)擁有廣泛的知名度以及能夠積極搭建交流平臺(tái)有序促進(jìn)教育政策協(xié)商等。高校教育智庫的監(jiān)管則是監(jiān)管主體為督促高校教育智庫接受和遵從活動(dòng)規(guī)則而對(duì)其采取措施，使其致力于追求教育公共利益最大化，促進(jìn)高校教育智庫的善治。

關(guān)鍵詞：高校教育智庫;善治;監(jiān)管

高校教育智庫是智庫的一個(gè)類別，是專注研究教育政策的新型智庫，具有智庫的一般特征。所謂的智庫在著名智庫研究專家麥根和理查德·薩巴蒂尼看來，就是公共政策的研究、分析和參與機(jī)構(gòu)，目的在于使決策者在信息充分的情況下作出有依據(jù)的決策。[1]公允地說，目前高校多學(xué)科交叉的平臺(tái)或多或少地具有上述智庫內(nèi)涵的一般特征，因此在某種程度上也可以稱之為智庫。但高校教育智庫不同于以往的教育研究中心，主要在于其要探索智庫運(yùn)作的新體制和新機(jī)制，充分發(fā)揮智庫的應(yīng)有功能和作用，使得重大教育決策建基在更為科學(xué)的充分的證據(jù)之上，即實(shí)現(xiàn)高校教育智庫的善治。

一、高校教育智庫善治的內(nèi)涵

高校教育智庫的善治就是指通過有效內(nèi)外部治理，發(fā)揮出自己的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，能夠“靠得住、用得上、用得好”。那么高校教育智庫的善治有哪些內(nèi)涵呢？著名智庫研究專家戴安娜·斯通把世界頂級(jí)智庫之一的布魯金斯學(xué)會(huì)的“獨(dú)立性、高質(zhì)量和影響力”座右銘視為教育智庫善治的基本內(nèi)涵。所謂獨(dú)立性指研究不受狹隘利益集團(tuán)的束縛，保持相對(duì)而非絕對(duì)的獨(dú)立和自主。高質(zhì)量指能夠進(jìn)行思想生產(chǎn)，提出一流的政策建言。影響力指關(guān)注市場(chǎng)和推廣，能夠?qū)φ哐兄剖┘佑绊?。[2]曾在華盛頓五個(gè)最大的智庫任職近半個(gè)世紀(jì)的專家默里·韋登鮑姆，從自身豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)對(duì)戴安娜·斯通的觀點(diǎn)進(jìn)一步補(bǔ)充，他認(rèn)為鑒于公共事務(wù)的復(fù)雜性和因果鏈條的不確定性，不管多么高端的高校教育智庫很多時(shí)候在提出解決方案時(shí)也會(huì)力所不逮，與其閉門造車不如把問題公開提交全國范圍內(nèi)討論，經(jīng)過協(xié)商達(dá)成共識(shí)。在他看來，善治的高校教育智庫要能夠促進(jìn)政策協(xié)商。[3]默里·韋登鮑姆注意到了離開公眾的廣泛參與會(huì)導(dǎo)致教育政策“未充分代表”，難以達(dá)成“納什均衡”。在筆者看來，他顯然忽視了這種可能性，即由于既得利益集團(tuán)的不懈誤導(dǎo)而導(dǎo)致的廣泛協(xié)商又會(huì)演變成“群體性迷思”。因此善治的高校教育智庫還必須發(fā)揮引導(dǎo)和啟蒙作用，體現(xiàn)出有序推進(jìn)教育政策協(xié)商的特征。上述特點(diǎn)主要是以西方教育智庫為樣本對(duì)高校教育智庫善治特征進(jìn)行的歸納和描述，雖然很大程度上反映出教育智庫善治的一般規(guī)律，但考慮到高校教育智庫誕生于不同西方的文化和制度環(huán)境，因此必須結(jié)合中國高校教育智庫實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新性的借鑒和轉(zhuǎn)化。在筆者看來，上述僅四個(gè)善治特征的概括還不能充分解釋和引導(dǎo)中國高校教育智庫走向善治。筆者曾通過比較研究發(fā)現(xiàn)西方教育智庫發(fā)展較早，內(nèi)部治理較成熟，普遍采用適合智庫活動(dòng)特點(diǎn)的扁平制組織制度，而我國目前高校教育智庫去行政化不力，大多保持了科層化組織設(shè)計(jì)，并不能很好地適應(yīng)高校教育智庫運(yùn)作機(jī)制特點(diǎn)。[4]因此描述和理解中國高校教育智庫善治的內(nèi)涵必須再補(bǔ)充一條，即從科層化走向扁平制。據(jù)此高校教育智庫的善治內(nèi)涵可歸納為如下五個(gè)方面：能夠不受干擾地開展研究（相對(duì)獨(dú)立性），能夠針對(duì)性提出因應(yīng)之策（方略要管用），能夠建立符合自身活動(dòng)特點(diǎn)的組織設(shè)計(jì)（保證運(yùn)轉(zhuǎn)的持續(xù)性和適應(yīng)性），能夠在政策共同體內(nèi)擁有廣泛的知名度（塑造影響力）以及能夠積極搭建交流平臺(tái)有序促進(jìn)政策協(xié)商等。

（一）高校教育智庫的獨(dú)立性

高校教育智庫善治的首要特征是能夠不受不良干擾地開展研究，保持相對(duì)的獨(dú)立性。目前高校教育智庫普遍具有半官方性質(zhì)。人們通常偏向認(rèn)為半官方的性質(zhì)會(huì)影響其功能客觀公正的發(fā)揮，因?yàn)榘牍俜降男再|(zhì)使其依附于行政意志，而喪失了獨(dú)立自主的能力和不偏不倚的學(xué)術(shù)立場(chǎng)。除此之外，人們還認(rèn)為高校教育智庫是宏觀治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)具有自主性，并期望其獨(dú)立于行政權(quán)力的場(chǎng)域之外。從西方經(jīng)驗(yàn)來看，高校教育智庫通過教育規(guī)劃方案及大型政策調(diào)研方案等為行政部門提供決策服務(wù)，屬于在管辦評(píng)之外獨(dú)立的“第四方”機(jī)構(gòu)。從中國實(shí)際來看，高校教育智庫可能是另外一種樣態(tài)。高校的首要任務(wù)是知識(shí)生產(chǎn)與傳承，為教育行政部門提供決策服務(wù)只是附加職能，因而存在針對(duì)性不強(qiáng)的問題。決策咨詢有不同于學(xué)術(shù)研究的自身“套路”。尤其是決策方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和規(guī)制的力度拿捏，離開了實(shí)踐智慧決策方案就成為了“不接地氣”的理論花瓶。從實(shí)踐來看，大學(xué)教授更注重決策方案的完善和理論論證，缺乏決策方案在政治議程的妥協(xié)、博弈以尋求決策者支持的技巧。因此就提供決策方案研制乃至有技巧地進(jìn)入政治議程而言，政府內(nèi)設(shè)的教育研究機(jī)構(gòu)由于有專門的業(yè)務(wù)部門和專業(yè)的人才其實(shí)更為專業(yè)。當(dāng)然這并不是說政府內(nèi)設(shè)智庫就可以暢通無阻地影響議程結(jié)果。即使是內(nèi)設(shè)智庫也如韋斯指出的那樣，智庫不是通過得出具體成果或具體建議而滲入到政策制定過程中，而是通過其與決策者反復(fù)互動(dòng)以便影響決策者思考政策問題的方式，從而間接滲入政策制定過程實(shí)現(xiàn)的。[5]

因此高校教育智庫完全獨(dú)立于權(quán)力之外，既不現(xiàn)實(shí)也不可能，因?yàn)橹菐炫c政府保持密切聯(lián)系是其功能得以發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，而且智庫研究就是為政府決策服務(wù)，依賴政府收購服務(wù)。[6]那么高校教育智庫如何保持其相對(duì)獨(dú)立性呢？高校教育智庫可以立足于高校但要相對(duì)獨(dú)立于高校，尤其在人、財(cái)、物方面具有相對(duì)自主權(quán)，成為高校直接領(lǐng)導(dǎo)下的智庫，地位要比二級(jí)學(xué)院高一些，與其它部門之間只是業(yè)務(wù)關(guān)系，避免了受碎片化的高校內(nèi)部各部門利益掣肘的問題，使得高校教育智庫靠自己的信息資源、業(yè)務(wù)準(zhǔn)則和實(shí)踐智慧獨(dú)立地進(jìn)行客觀無偏的判斷，最大程度地保證研究成果的公益性和公正性。這種改革模式仍然保留其半官方的性質(zhì)，以便使其能夠在體制內(nèi)最大程度上獨(dú)立運(yùn)行，避免了受權(quán)力部門的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了科爾曼所倡導(dǎo)的對(duì)教育智庫研究的“保護(hù)”。[7]這種改革安排既保障高校教育智庫追求公益的非營利性品格，又加強(qiáng)政府政策研究能力。[8]

（二）高校教育智庫的實(shí)用性

高校教育智庫善治的第二個(gè)內(nèi)涵就是能夠提出管用的方略，具有實(shí)用性。高校教育智庫建設(shè)重點(diǎn)是專注高端課題和在高端期刊發(fā)表論文（頂天）還是聚焦撰寫能被政府部門采納的政策報(bào)告（立地）？為了深入闡述這個(gè)有爭(zhēng)議的問題，舉一個(gè)眾所周知的例子。中國古代文獻(xiàn)有兩部杰出的軍事經(jīng)典，分別是《孫臏兵法》和《孫子兵法》，二者在西漢初期同時(shí)流行，但二者的命運(yùn)卻相差懸殊。為什么在后世《孫臏兵法》淪為佚書，而《孫子兵法》卻名盛千古？問題就在于前者多談的是當(dāng)時(shí)歷史條件下的具體的戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法，從實(shí)用性角度來看其比后者更“立地”，但隨著時(shí)代變遷和科技的進(jìn)步，當(dāng)時(shí)的實(shí)用功能逐漸消退，以至于湮沒在歷史煙塵中。相比之下，《孫子兵法》并不著重具體的戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法，而是把軍事理論的探索上升到哲學(xué)高度，也就是“頂天”。其高度概括的抽象性被遷移到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，甚至成為現(xiàn)代管理創(chuàng)新思想的重要來源。孫臏雖是不遜于孫武的偉大軍事家，但必須承認(rèn)其“立地”的《孫臏兵法》沒有“頂天”的《孫子兵法》影響之巨。不可否認(rèn)，承擔(dān)高端課題和在高端期刊發(fā)表論文對(duì)高校教育智庫提升權(quán)威確有很大幫助，如果論文和觀點(diǎn)被證實(shí)增進(jìn)了知識(shí)創(chuàng)新或積累還能名垂青史。而決策方案則是針對(duì)性地指向行動(dòng)或?qū)嵺`的改進(jìn)，時(shí)過境遷之后往往像《孫臏兵法》那樣被掩埋在歷史深處。參與決策方案研制的專家往往難以青史留名。可見，做一個(gè)聚焦撰寫能被政府部門采納的政策方案的“立地”專家，除了需要具備嫻熟的政策理論儲(chǔ)備和應(yīng)用開發(fā)的能力，更要有甘于平凡、淡泊名利的高尚情操。

高端課題或者高端論文對(duì)決策方案的貢獻(xiàn)也沒有人們通常認(rèn)為的那么大。一般而言，一項(xiàng)高端課題或者一篇高端論文通常只提出和驗(yàn)證一個(gè)假設(shè)，而不能面面俱到，這是學(xué)術(shù)研究的常規(guī)套路[9]，其目的是為了用嚴(yán)謹(jǐn)而便于控制的手段取得研究數(shù)據(jù)的科學(xué)性、可靠性和可重復(fù)性。基于一個(gè)假設(shè)取得的結(jié)論盡管嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，但其所能提供的政策含義通常十分有限。盡管如此，高校教育智庫仍然不能輕視理論創(chuàng)新，同時(shí)也要注重應(yīng)用開發(fā)——提供決策咨詢和專業(yè)服務(wù)。如美國蘭德公司就提出過博弈論和理性選擇理論等獲得諾貝爾獎(jiǎng)的重大理論創(chuàng)新成果，但蘭德公司同時(shí)注重政策分析和應(yīng)用開發(fā)研究。蘭德公司是把理論創(chuàng)新與應(yīng)用開發(fā)成功結(jié)合的一個(gè)光輝范例。不僅頂天，高校教育智庫也要立地，也就是說把“孫臏”和“孫武”結(jié)合起來。有人認(rèn)為評(píng)價(jià)智庫不能按照高校的體系，只看發(fā)表論文數(shù)，智庫評(píng)價(jià)要看咨詢建言的質(zhì)量。[10]在筆者看來，“頂天”的工作當(dāng)然需要去做，否則就可能造成政策導(dǎo)向嚴(yán)重脫離研究的前沿，可能造成理論貧困。同時(shí)做好“立地”，做好政府委托的重大政策項(xiàng)目調(diào)研，利用云計(jì)算等手段，把研究成果不斷轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成自身獨(dú)特的數(shù)據(jù)鏈和專門的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，可在重大教育決策領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的影響力和權(quán)威性。

“頂天”與“立地”并不矛盾，二者的結(jié)合是善治的高校教育智庫實(shí)用性的呈現(xiàn)，也是培育核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。二者成功結(jié)合的基礎(chǔ)在于進(jìn)行團(tuán)隊(duì)建設(shè)，這是提高咨詢建言的質(zhì)量的關(guān)鍵。智庫要培養(yǎng)和吸收高學(xué)歷人才，以韓國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策研究院（KIEP）為例。2013年其總?cè)藬?shù)為187人，其中59人為外國學(xué)位，其中美國大學(xué)學(xué)位占70%，博士學(xué)位有42人。[11]一定比例的高學(xué)歷人才是高校教育智庫團(tuán)隊(duì)建設(shè)不可或缺的組成要素。團(tuán)隊(duì)建設(shè)中引進(jìn)人才要多元化，遵循才能互補(bǔ)、氣質(zhì)相容的原則，保障協(xié)同創(chuàng)新。高校教育智庫有了人才做依托，就可為教育行政部門決策者提供準(zhǔn)確的教育信息、專業(yè)的知識(shí)、熱點(diǎn)觀察結(jié)論、區(qū)域戰(zhàn)略思路及政策建言，“快速地為政治事件提供創(chuàng)新性的反應(yīng)，為志趣相投者提供創(chuàng)新策略訓(xùn)練”[12]。

（三）高校教育智庫的扁平制

高校教育智庫的善治就是要建立符合自身活動(dòng)特點(diǎn)的扁平機(jī)制。雖然高校教育智庫具有官方或半官方的性質(zhì)，但并不意味著其組織設(shè)計(jì)一定要因循科層制?？茖又瓢l(fā)軔于19世紀(jì)初期。正如奧斯本和蓋布勒所指出的那樣，這種在工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來的具有遲緩、集權(quán)的科層體制，專注于各種規(guī)章制度和指揮鏈，日益呈現(xiàn)出封閉、僵化、效率低下等弊端，已經(jīng)不能再有效運(yùn)轉(zhuǎn)了。[13]因而科層制也不能適應(yīng)高校教育智庫善治的需求。高校教育智庫屬于學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，是精英專業(yè)人員的集中地。如果強(qiáng)制施行科層制度，勢(shì)必會(huì)激起“專業(yè)-科層”的沖突。[14]高校教育智庫為了保障其生機(jī)和活力，必須鼓勵(lì)其成員的“專業(yè)自治”。國外研究表明，發(fā)展最為興旺的智庫都有激烈的觀念交鋒和競(jìng)爭(zhēng)[15]，“專業(yè)自治”可以從管理的角度保障成員思想的異質(zhì)化和競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)也有效化解與“科層控制”的沖突。因此善治的高校教育智庫應(yīng)從科層制轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)的扁平制。

所謂扁平制，就是對(duì)傳統(tǒng)科層制的突破與創(chuàng)新發(fā)展，即減少組織層級(jí)和管理環(huán)節(jié)，實(shí)施任務(wù)和目標(biāo)分解，采取分權(quán)式管理，各分權(quán)部門人員一般不固定，依據(jù)項(xiàng)目需求流動(dòng)輪崗，實(shí)現(xiàn)人盡其才、才盡其用，提高管理效率和效能。扁平制通過管理重心下移，賦權(quán)專業(yè)人員發(fā)揮潛能，有利于應(yīng)對(duì)快速變化的環(huán)境挑戰(zhàn)，提高組織的適應(yīng)性。高校教育智庫可借鑒韓國政府研究機(jī)構(gòu)的扁平制模式。韓國政府研究機(jī)構(gòu)一般設(shè)有院長(zhǎng)1人，副院長(zhǎng)1人，審計(jì)員1人，副院長(zhǎng)和審計(jì)員直接對(duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)。一般情況下，由副院長(zhǎng)直接管理各研究部門和研究支持部門。[16]特色高校教育智庫可以考慮設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等組成管理層，其下管理各研究部門和研究支持部門。

（四）高校教育智庫的影響力

高校教育智庫的善治意味著其能夠在政策共同體內(nèi)擁有廣泛的美譽(yù)度，努力在政策制定中彰顯作用。[17]國際上高端教育智庫普遍注重宣傳，利用期刊、叢書、簡(jiǎn)報(bào)、講座、網(wǎng)絡(luò)等媒介來提升影響力。有的提出“不僅是思想的庫、更是行動(dòng)的庫”的口號(hào)，積極在國外設(shè)立辦事處，擴(kuò)大國際影響力和爭(zhēng)奪國際教育事務(wù)的話語權(quán)。以美國教育政策中心為例，在1996-1998兩年間，其與美國家長(zhǎng)-教師協(xié)會(huì)合作舉辦了80多場(chǎng)社區(qū)論壇，討論實(shí)施其所參與研制的《不讓一個(gè)孩子落后》法案的情況，向美國民眾宣講政策，擴(kuò)大學(xué)術(shù)影響力。美國教育政策中心非常注重與傳統(tǒng)媒體合作，截止2010年6月，在它發(fā)布的63份研究報(bào)告中，有38份是以新聞稿的形式傳播給公眾。[18]據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001 年到 2006 年，美國教育政策中心創(chuàng)始人詹寧斯的言論被媒體引用的次數(shù)在全國排在第四位，體現(xiàn)出作為教育政策意見領(lǐng)袖應(yīng)有的話語權(quán)和影響力。[19]

二戰(zhàn)之后至今，美國一直把教育與綜合國力的提高和未來緊密聯(lián)系在一起[20]，“保持美國領(lǐng)先地位，教育改革勢(shì)在必行”成為超越黨派、階層和朝野的共識(shí)。[21]教育決策越來越倚重高校教育智庫，由此激發(fā)了高校教育智庫的蓬勃發(fā)展。為了獲得更多的政府購買服務(wù)，高校教育智庫之間日益展開了激烈的形象推廣的競(jìng)爭(zhēng)。反觀我國高校教育智庫，長(zhǎng)期普遍不受重視，所處的壟斷地位使其幾乎“豁免”了競(jìng)爭(zhēng)的威脅，喪失了塑造自身形象的意識(shí)，造成其輕視宣傳和不看重影響力問題。這顯然不利于其專業(yè)能力建設(shè)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的提高。隨著社會(huì)理性表達(dá)意見渠道的拓展，政府教育智庫的崛起和社會(huì)教育智庫的涌現(xiàn)，各類高校教育智庫之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。各類高校教育智庫對(duì)此宜未雨綢繆，立足于提供基于充分證據(jù)的咨政產(chǎn)品，吸收國外高端教育智庫發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，積極宣傳和推廣品牌形象，擴(kuò)大業(yè)內(nèi)影響力。除了與傳統(tǒng)媒體展開合作，向民眾宣講政策建議和主張，引領(lǐng)教育輿論潮流外，更要積極與數(shù)字化互動(dòng)式新媒體合作，利用新媒體的即時(shí)性、全面性、互動(dòng)性等傳播學(xué)特征，成為新媒體中的意見領(lǐng)袖。意見領(lǐng)袖對(duì)左右輿論的教育價(jià)值判斷和教育觀點(diǎn)的潮流走向舉足輕重，爭(zhēng)當(dāng)意見領(lǐng)袖就是搶占輿論制高點(diǎn)。此外，與新聞客戶端等新媒體合作，還可以發(fā)揮“議程設(shè)置”的功能。高校教育智庫由此建立學(xué)術(shù)權(quán)威，推廣品牌形象，塑造影響力。

影響力決定了話語權(quán)。有了話語權(quán)，高校教育智庫就能順利進(jìn)入世界“教育政策市場(chǎng)”，引領(lǐng)世界范圍的教育政策輿論生態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，為國家利益服務(wù)。事實(shí)上任何智庫都是為國家戰(zhàn)略服務(wù)的。Alex Abella研究在世界舞臺(tái)上具有“非凡的、廣泛的影響力”的蘭德公司歷史時(shí)發(fā)現(xiàn)，“它自成立以來一直是美國理念不斷傳播的倡導(dǎo)者、規(guī)劃師和侍奉人”[22]。高校教育智庫理應(yīng)自覺擔(dān)當(dāng)國家教育理念軟實(shí)力輸出的“倡導(dǎo)者、規(guī)劃師、侍奉人”責(zé)任，尤其要配合“一帶一路”國家戰(zhàn)略進(jìn)行謀劃，赴沿線國家開展實(shí)地調(diào)查和對(duì)策性研究，開辟外交接觸的“第二管道”，與沿線國家共商、共建教育市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為中國教育優(yōu)質(zhì)教育資源參與當(dāng)?shù)亟逃卜?wù)供給出謀劃策，為中國教育跨境服務(wù)的國際合作規(guī)劃或協(xié)議進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)。

（五）高校教育智庫的協(xié)商性

高校教育智庫的善治是通過積極搭建交流平臺(tái)，有序促進(jìn)教育政策協(xié)商來實(shí)現(xiàn)其使命。目前教育智庫對(duì)其機(jī)構(gòu)使命普遍有比較狹隘的理解，即僅僅把為政府教育決策服務(wù)視為己命。為政府教育決策服務(wù)是高校教育智庫存在的根基，高校教育智庫的使命就是要影響政府的教育決策，并向決策者推銷教育思想和教育政策分析，這樣就促使高校教育智庫通常去與權(quán)力更大的政府精英交往。為追求最大影響力，并在研究議程上力爭(zhēng)迎合少數(shù)政府精英的偏好，這就是所謂的高校教育智庫向上追求。向上追求可以使得高校教育智庫專家在大學(xué)和政府之間流動(dòng)，提升人力資本，使得高校教育智庫成為行業(yè)領(lǐng)袖的集聚地和名人庫，保持高校教育智庫實(shí)時(shí)更新思想，不致變得落伍。這是值得肯定的。然而，斯通指出：“如果智庫只與精英群體過從太密，其公正客觀的聲譽(yù)也會(huì)受到不良影響。”[23]因此，高校教育智庫同時(shí)還必須承擔(dān)一項(xiàng)重大的使命，就是為公眾參與咨政方案的研討“鋪路架橋”，在這個(gè)過程中啟蒙公眾并使其提高覺悟，實(shí)現(xiàn)理性對(duì)教育壓力的疏導(dǎo)。這就是高校教育智庫的向下追求。遺憾的是，這一向下追求的使命目前卻有意或無意被高校教育智庫輕視了，即使一些標(biāo)榜為高端的高校教育智庫亦是如此。

目前高校教育智庫非常注重人才的精英化，誤以為擁有了所謂的精英團(tuán)隊(duì)就有了學(xué)術(shù)公信力和知識(shí)權(quán)威性，就有解決一切重大教育難題的“通用模板”。眼睛只盯著高層官員的偏好，輕視教育政策話語的公共參與性和公共協(xié)商性。有些高校教育智庫有意或無意地在專家議程中使用高深的行業(yè)術(shù)語把普羅大眾拒之政策協(xié)商的門外。其實(shí)很多時(shí)候，高校教育智庫對(duì)社會(huì)面臨的重大教育問題進(jìn)行公開性討論比“閉門造車”式的研究更有價(jià)值。Glenn C.Savage通過研究美國CCSS（共同核心）政策研制過程發(fā)現(xiàn)，該政策是經(jīng)濟(jì)精英通過資助智庫來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)精英的訴求，與教育改革利益相關(guān)的其他公民則被邊緣化，CCSS就成了少數(shù)精英壟斷決策的結(jié)果，導(dǎo)致了此起彼伏的抗議。[24]美國教育智庫向上追求的不良后果可為我國高校教育智庫建設(shè)提供鏡鑒。因而高校教育智庫必須成為教育政策有序協(xié)商的平臺(tái)，才能有效防范被狹隘的既得利益集團(tuán)“俘虜”的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，高校教育智庫有必要把其擬制的咨政建言方案由“學(xué)術(shù)體”轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄋ滓锥摹按蟊婓w”，采取在線討論、興趣小組、系列會(huì)議等方式與公眾建立反饋機(jī)制，有序提升教育議題的協(xié)商效果，使得咨政建言方案聚合多方智慧和表達(dá)多數(shù)人的利益訴求，形成“納什均衡”，走出政策草案停留紙面而不能有效落地和實(shí)施的困境。總之，高校教育智庫向上和向下追求都是必要的，不可偏廢其一，在操作中要把握平衡。

二、高校教育智庫的監(jiān)管

如上所述，高校教育智庫的善治是高校教育智庫建設(shè)的最終目標(biāo)。但高校教育智庫的善治目標(biāo)是自發(fā)秩序的“無意為之”還是監(jiān)管主體“有意為之”的結(jié)果？筆者看來這并不矛盾。從宏觀角度來看，任何治理機(jī)制都是自然演化的結(jié)果，所謂“天下大勢(shì)，浩浩湯湯，不可阻擋”。從微觀層面來看，則是監(jiān)管主體與各類型教育智庫“合力”作用的結(jié)果。監(jiān)管者發(fā)布引導(dǎo)和獎(jiǎng)罰規(guī)則，破壞規(guī)則的高校教育智庫，必將接受懲處;如果它們服從規(guī)則，將會(huì)得到肯定和鼓勵(lì)。其它高校教育智庫將會(huì)模仿接受和遵從規(guī)則的行為，如果有足夠多的高校教育智庫爭(zhēng)相仿效遵守和接受規(guī)則，就會(huì)在共同體內(nèi)形成一個(gè)“臨界多數(shù)”，逐漸地新的制度就會(huì)生成出來[25]，就能在微觀層面達(dá)成高校教育智庫的善治目的。因此所謂高校教育智庫的監(jiān)管就是監(jiān)管主體（政府、非政府組織等）為督促高校教育智庫接受和遵從活動(dòng)的規(guī)則而對(duì)其采取措施，使其致力于追求教育公共利益最大化，促進(jìn)高校教育智庫的善治。就監(jiān)管內(nèi)容來說，主要監(jiān)管高校教育智庫的政策研制是否受到不當(dāng)干擾（包括來自政府官員的偏好干擾和利益集團(tuán)的俘虜），高校教育智庫所生產(chǎn)的方略是否實(shí)用和真正解決問題，高校教育智庫是否引領(lǐng)輿論潮流和是否具有影響議程設(shè)置能力，高校教育智庫是否促進(jìn)了教育政策協(xié)商等。高校教育智庫的監(jiān)管，主要圍繞上述監(jiān)管內(nèi)容展開設(shè)計(jì)。

（一）完善法治

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，一般有健全的與決策咨詢相關(guān)的法律做依托，為各類智庫的咨政活動(dòng)提供明晰的規(guī)則和指引。以美國為例，“智庫”一詞沒有出現(xiàn)在法律里面，而是以法人的形式寫進(jìn)法規(guī)中，并受到法律的約束和規(guī)范。申請(qǐng)成為免稅的非營利的智庫組織，作為法人就要履行相關(guān)的法律責(zé)任，承擔(dān)相關(guān)的法律義務(wù)，在法律框架下循規(guī)蹈矩，依法運(yùn)作，一旦違法就要受到有關(guān)法律的制裁。具體的法律文件有《聯(lián)邦政策咨詢委員會(huì)法》、《美國聯(lián)邦所得稅法》、《從政道德法》等。這些法律明晰規(guī)定了智庫的權(quán)利和義務(wù)，明令禁止智庫從事實(shí)質(zhì)性的宣傳活動(dòng)或其他影響立法的活動(dòng)，明令禁止在智庫就職的前政府官員利用原來關(guān)系對(duì)在現(xiàn)政府里面工作的老同事進(jìn)行游說，嚴(yán)格限定他們解密期限，“具體期限根據(jù)職務(wù)的高低而定，從一年至五年，甚至終身”。[26]政府官員或者社會(huì)組織一般不直接干預(yù)高校教育智庫的政策研制工作。目前高校教育智庫的治理缺乏清晰的相關(guān)法律依托，對(duì)政府官員的偏好干擾和利益集團(tuán)的侵害防范不足，因此建議借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，及早研制并出臺(tái)具有我國社會(huì)主義特色的《智庫法》，為高校教育智庫的運(yùn)作塑造良好的法治生態(tài)。

（二）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)下社會(huì)教育智庫的發(fā)育很不成熟，為了促其成為思想市場(chǎng)上的高校教育智庫的有力挑戰(zhàn)者和競(jìng)爭(zhēng)者，提高高校教育智庫政策影響力和促進(jìn)教育決策民主化的能力，政府監(jiān)管要能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。所謂促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)就是為了打破高校教育智庫因在思想市場(chǎng)上的壟斷地位造成的咨政失靈，對(duì)弱小的社會(huì)教育智庫進(jìn)行政策扶持和傾斜，大力培育和支持社會(huì)教育智庫發(fā)展，動(dòng)員更多的資源和“社會(huì)資本”進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。如通過整筆撥款、分類資助、整筆資助、稅收優(yōu)惠、合同等外包手段[27]，加強(qiáng)社會(huì)教育智庫的公信力建設(shè)和基本能力建設(shè)，提高其影響議程設(shè)置的能力，使之成為供給教育政策和教育戰(zhàn)略研究的重要平臺(tái)和重要載體。這個(gè)扶持政策和監(jiān)管者俘虜不同。促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)不是出于尋租目的，而是為了培育思想市場(chǎng)的良好競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)，政府主動(dòng)作為和調(diào)節(jié)。實(shí)施的目的在于通過傾斜資助社會(huì)教育智庫的發(fā)展從而破解高校教育智庫的壟斷地位的問題，激發(fā)教育思想市場(chǎng)的繁榮。

（三）實(shí)施監(jiān)察

國家的監(jiān)察制度改革為高校教育智庫的監(jiān)管制裁提供一柄利劍。監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)與政府、司法機(jī)關(guān)平行的國家機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)力，以此解決行政監(jiān)察覆蓋范圍過窄、反腐力量薄弱分散等問題，強(qiáng)調(diào)了對(duì)侵害公共利益行為的制裁和問責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員的全覆蓋。這輪國家檢查制度改革試點(diǎn)方案明確把公辦的科教文衛(wèi)體等事業(yè)單位的管理人員和群眾自治組織中的管理人員列入監(jiān)察對(duì)象范圍，這等于對(duì)半官方性質(zhì)的高校教育智庫構(gòu)筑一道法治思維的“防火墻”，對(duì)于提高高校教育智庫自覺抗拒利益集團(tuán)的“誘惑”能力和推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的咨詢業(yè)生態(tài)意義重大。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）