我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題探究

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西 南昌 330000；2.河南華凱會(huì)計(jì)師事務(wù)所 河南 鄭州 450000)

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)概述

“績(jī)效”，從字面很容易理解，“績(jī)”和“效”兩個(gè)字的組合?！翱?jī)”指成績(jī)、業(yè)績(jī)等。而“效”則指效果、效益等?！翱?jī)效”一詞最早用于工商管理，主要應(yīng)用于企業(yè)管理。在七十年代，美國(guó)的管理學(xué)者首次使用績(jī)效一詞，如今在管理學(xué)界，績(jī)效被使用的次數(shù)也越來(lái)越多。簡(jiǎn)而言之，績(jī)效指的就是在一定期間內(nèi)，在特定的條件下，對(duì)某種目標(biāo)的完成程度。財(cái)政分為財(cái)政支出與財(cái)政收入兩部分，這里主要強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出是財(cái)政收入的最終結(jié)果。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)則是指政府的財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)根據(jù)最初設(shè)定的目標(biāo)，運(yùn)用準(zhǔn)確、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

目前，我國(guó)依然處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與改革不斷深化的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革正遭遇瓶頸與機(jī)遇。因此，如何做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革顯得尤為重要。制約績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展的問(wèn)題也依然存在，只有研究與解決當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，才能改進(jìn)和完善我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

二、我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的現(xiàn)狀

21世紀(jì)初，在財(cái)政部的主導(dǎo)推行下，我國(guó)出現(xiàn)了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的雛形。之后的十幾年時(shí)間里，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作得到了很快的進(jìn)步與發(fā)展。我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展總體來(lái)看可以分為兩個(gè)階段，首先是各地政府推行的，在地方建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，率先做出試點(diǎn)工作。第二階段是中央在各地基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)制定一系列的條例、辦法，并推向全國(guó)各地。我國(guó)在2003 年十六屆三中全會(huì)上首次提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的設(shè)想，從此開(kāi)啟了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展。廣東省最先開(kāi)始了試點(diǎn)工作，成立了有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)，并且出臺(tái)了有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。2011年，財(cái)政部總結(jié)地方探索經(jīng)驗(yàn)，制定了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了績(jī)效評(píng)價(jià)工作。之后，陸續(xù)發(fā)布了一系列實(shí)施方案來(lái)指導(dǎo)具體的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2014年，修訂的《預(yù)算法》將績(jī)效評(píng)價(jià)納入法治化軌道，要求各級(jí)政府要對(duì)預(yù)算支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，在編制預(yù)算時(shí)要參考上一年有關(guān)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，2015年至今，在吸收了全國(guó)以及世界各地的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)逐漸形成了與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)提升財(cái)政資金使用效益，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政預(yù)算制度起到了積極的促進(jìn)作用。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理體系在形式上已經(jīng)擁有了較為完整的規(guī)章制度和相對(duì)完備的運(yùn)行體系，但在具體實(shí)踐中還仍存在著諸多亟待改進(jìn)之處。

三、我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)尚未形成完整的理論依據(jù)

績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，其涉及的范圍廣，領(lǐng)域多。建立一個(gè)完整的理論體系是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程。雖然我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的探索、實(shí)踐，取得了一些成就。但目前，仍然沒(méi)有形成一套完整的理論體系。目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系并沒(méi)有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府、高校各自為政，理論與實(shí)踐難以統(tǒng)一，也就造成了至今并沒(méi)有形成一套完整的理論體系。

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

首先，法律體系不健全。我國(guó)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的相關(guān)工作正處于發(fā)展階段，法律體系并不健全，這對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展產(chǎn)生直接影響。存在法律空白，自然會(huì)影響財(cái)政資金的有效使用。其次，制度體系不健全。財(cái)務(wù)部門(mén)自定自評(píng)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)政策缺少應(yīng)有的強(qiáng)制性，沒(méi)有具體流程的組織管理制度，沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果匯報(bào)制度，也沒(méi)有績(jī)效結(jié)果應(yīng)用制度。這些制度體系缺失如何能保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作有序進(jìn)行。最后就是缺乏績(jī)效監(jiān)督體系。改革日益深化，任何工作都需要監(jiān)督機(jī)制，政府部門(mén)也不例外?？?jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏完整的監(jiān)督體系，僅僅是將考核的結(jié)果建檔保存，沒(méi)有達(dá)到財(cái)政支出績(jī)效工作應(yīng)有的效果，所以，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作也就需要完善監(jiān)督體系。

(三)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

我國(guó)普遍實(shí)行預(yù)算單位各自進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，績(jī)效結(jié)果的測(cè)評(píng)，上級(jí)單位僅進(jìn)行抽查評(píng)價(jià)。這些工作都是由單位內(nèi)部開(kāi)展的，財(cái)政部門(mén)既是制定者，也是裁定者，往往很難做到真正的公正、客觀。因此，有越來(lái)越多的部門(mén)將財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托給第三方機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所，這在一定程度上可以使評(píng)價(jià)的結(jié)果相對(duì)客觀和公正。但實(shí)際工作中的第三方機(jī)構(gòu)也并非完美無(wú)缺。由第三方來(lái)對(duì)財(cái)政支出做績(jī)效評(píng)價(jià)，也無(wú)法從根本上做到獨(dú)立。就目前情況來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作依然很容易受到委托單位的影響，尤其對(duì)方是政府單位。另外，第三方機(jī)構(gòu)也沒(méi)有約束手段，甚至?xí)鲃?dòng)配合財(cái)務(wù)部門(mén)完成此次的績(jī)效評(píng)價(jià)，也就沒(méi)有從根本上解決既是制定者也是裁定者的本質(zhì)。最后，由于第三方并不能完全了解財(cái)務(wù)部門(mén)的需求以及真實(shí)情況，評(píng)價(jià)報(bào)告也許不能滿足財(cái)政部門(mén)的實(shí)際要求，導(dǎo)致第三方參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，影響財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量從而影響第三方評(píng)價(jià)效果。

(四)評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束性

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的問(wèn)題是：“政府的錢(qián)怎么花的?效果如何?”最主要的目的就是要指導(dǎo)財(cái)政部門(mén)合理運(yùn)用資金，這反映的其實(shí)是社會(huì)大眾反對(duì)浪費(fèi)，提倡科學(xué)利用的的精神。政府開(kāi)展這樣工作，就是向大眾展現(xiàn)這樣的觀念。各級(jí)財(cái)政部門(mén)雖然對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作做了具體的規(guī)定，但是如何利用并未做出系統(tǒng)的設(shè)定，對(duì)評(píng)價(jià)成果的好壞和效果也沒(méi)有明確的約束辦法。財(cái)政部門(mén)最后雖然得出了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，但是對(duì)于實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任，以及過(guò)程中存在的問(wèn)題，并沒(méi)有具體的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于后續(xù)的整改工作缺少?gòu)?qiáng)制性的措施。測(cè)評(píng)結(jié)果的參考作用無(wú)法在下一年的績(jī)效目標(biāo)制定中得到體現(xiàn)，也沒(méi)有辦法對(duì)財(cái)政部門(mén)項(xiàng)目投資起到制約作用?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一旦失去了約束性，那么評(píng)價(jià)也就變得形式化，失去了應(yīng)有的意義。

四、改善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

(一)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)完整的理論依據(jù)

目前我國(guó)已有許多專家致力于研究績(jī)效評(píng)價(jià)工作，為我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的完善提供了不竭動(dòng)力，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)給予更大的支持。同時(shí)，政府可以利用現(xiàn)有的優(yōu)秀理論，在各地成立試點(diǎn)，推行使用后擇其善而從，不善而改，盡早建立一套完善的理論體系。國(guó)家、地方政府、專家學(xué)者的聯(lián)合，能共同促進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論的研究和推進(jìn)。只有構(gòu)建完整的理論，才能使得績(jī)效評(píng)價(jià)的工作有理可循，才能使得績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐的過(guò)程中有理論的指導(dǎo)。所以政府應(yīng)與專家學(xué)者加強(qiáng)合作加快研究，形成完整的理論體系，促進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)穩(wěn)步快速的發(fā)展。

(二)建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一個(gè)多結(jié)構(gòu)，多領(lǐng)域的體系，因此，完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系要綜合考慮各方面因素。首先，制定與完善法律體系。法律是績(jī)效評(píng)價(jià)的合法性依據(jù)。用法律的手段來(lái)確定績(jī)效評(píng)價(jià)工作的合法地位和依據(jù)，讓績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依。其次，建立與完善制度體系。這就需要相關(guān)事業(yè)單位全面提升績(jī)效責(zé)任意識(shí)，并將績(jī)效責(zé)任納入日常工作之中以對(duì)相應(yīng)的制度予以完善，其中主要涉及績(jī)效獎(jiǎng)懲，目標(biāo)審查，以及項(xiàng)目考核等相關(guān)制度。最后，建立與完善監(jiān)督體系。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，通過(guò)建立科學(xué)合理的制度來(lái)約束政府行為才能使我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加有效。監(jiān)督是當(dāng)前社會(huì)的主流，任何社會(huì)組織，社會(huì)行為都需要受到約束。因此，對(duì)于政府單位的工作人員，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使其能自覺(jué)遵守相關(guān)法律制度。對(duì)于社會(huì)公眾，可以設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督渠道，并加強(qiáng)宣傳，提高大眾監(jiān)督意識(shí)。

(三)完善第三方參與評(píng)價(jià)機(jī)制

第三方機(jī)構(gòu)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，會(huì)計(jì)師事務(wù)所本質(zhì)是企業(yè)法人，是經(jīng)濟(jì)性的，會(huì)計(jì)師事務(wù)所在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的企業(yè)文化就是保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的合理執(zhí)行，每個(gè)會(huì)計(jì)師都能夠公正的來(lái)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。所以，事務(wù)所要認(rèn)識(shí)到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，并加強(qiáng)管理。還要做到未雨綢繆，提前構(gòu)思一系列的措施來(lái)預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到，預(yù)算部門(mén)所提供的資料中，也是存在區(qū)別的，要持有懷疑的眼光，并堅(jiān)持自己的獨(dú)立性，給政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)一個(gè)可靠、合理的保障。在接受業(yè)務(wù)時(shí)，要制定詳細(xì)的規(guī)劃，在規(guī)劃工作流程時(shí)候，要依靠專家的領(lǐng)導(dǎo)，聽(tīng)取他們的經(jīng)驗(yàn)與建議。制定出一個(gè)具體有效的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)確保評(píng)價(jià)工作科學(xué)、合理、有效的展開(kāi)。防止工作過(guò)程中某些環(huán)節(jié)由于缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)而出現(xiàn)問(wèn)題。同時(shí)做好責(zé)任落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范工作，不斷加強(qiáng)會(huì)計(jì)師的業(yè)務(wù)水平及職業(yè)道德，從而發(fā)揮出第三方參與評(píng)價(jià)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)。

(四)建立研究體系與成果運(yùn)用機(jī)制

建立一套科學(xué)的成果考評(píng)體系，針對(duì)不同的單位，采用不同的評(píng)價(jià)方法，并強(qiáng)制要求績(jī)效考評(píng)的成果計(jì)入各單位的業(yè)績(jī)內(nèi)，與單位下一年的績(jī)效目標(biāo)掛鉤。財(cái)政部門(mén)得出了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果之后，對(duì)于實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任，以及過(guò)程中存在的問(wèn)題，必須設(shè)置具體的獎(jiǎng)懲機(jī)制，獎(jiǎng)懲分明，從而提高評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力，既能夠有效提升財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的工作效率，又能合理利用研究和評(píng)價(jià)成果，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。其次，任何制度實(shí)施的過(guò)程中，都需要制定與之匹配的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，以此來(lái)達(dá)到較好的效果。

五、結(jié)論

本文首先簡(jiǎn)述了績(jī)效工作的概念，然后分析績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀并找出了存在的問(wèn)題，最后針對(duì)這些問(wèn)題根據(jù)自己的見(jiàn)解提出一些解決措施。首先是在績(jī)效評(píng)價(jià)目前發(fā)展中的理論進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上以看出，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，我國(guó)越來(lái)越重視通過(guò)不斷的改革來(lái)優(yōu)化財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)我國(guó)政府的影響力，績(jī)效評(píng)價(jià)工作也取得了令人矚目的成就。雖然目前的體系仍不完善，但是，政府及專家們正在不斷地努力來(lái)改變這一現(xiàn)狀。今后，通過(guò)不斷地改革、完善，一定會(huì)建立一個(gè)科學(xué)、有效的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。