私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念解構(gòu)下土地使用權(quán)的重塑

(南京航空航天大學(xué) 江蘇 南京 211106)

2018年8月，民法典各分編草案經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議初審，審議后草案向社會(huì)公開征求公眾意見。在民法典各分編草案中，物權(quán)編草案第152條規(guī)定如同一個(gè)巨大的磁場(chǎng)，被放置在民眾對(duì)于建設(shè)用地期滿續(xù)期問(wèn)題的關(guān)切視野下，吸引了學(xué)界諸多學(xué)者對(duì)此展開熱烈討論。

一、建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的學(xué)界討論

民法典物權(quán)編草案第152條規(guī)定是對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期應(yīng)作何處理的問(wèn)題作出的原則性規(guī)定，該條款完整表述為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”但針對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”如何界定？自動(dòng)續(xù)期是否有次數(shù)及期限限制？續(xù)期是否應(yīng)再次繳納土地使用費(fèi)用此類前置問(wèn)題的釋明，目前民法典草案仍作了留白規(guī)定。

任何國(guó)家在面對(duì)與土地相關(guān)的問(wèn)題總是慎之又慎的。我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期前置問(wèn)題的處理既關(guān)乎民生的切身利益，也與社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定緊密相連，這對(duì)既有法律規(guī)范提出了更加緊迫的要求，而民法典草案第152條的留白措辭仍無(wú)法為建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期法律安排提供更為清晰明確的指向。因此，有的學(xué)者跳出了民法的范疇，將此爭(zhēng)議的焦點(diǎn)納入到憲法的框架下加以論證，試圖為建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)范的建立獲得更加有力的根本遵循及上位法支持。

向憲法范疇靠近的學(xué)者們將視線由單純對(duì)民法典草案第152條規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)構(gòu)想上升至對(duì)這一條款是否合乎憲法精神予以闡釋。以物權(quán)編草案第152條中的“自動(dòng)續(xù)期”一詞的合理解讀為基點(diǎn)，在憲法意義上進(jìn)行討論的學(xué)者形成了兩極主張。一極主張建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)展必須立足于我國(guó)土地公有制的大前提，即使公民享有土地的使用權(quán)，也是從屬于國(guó)家所有這一基礎(chǔ)的，不能無(wú)視乃至逾越土地公有制的界限和限度。[1]必要的期限限制以及繳納一定的土地使用費(fèi)是恪守我國(guó)憲法所明確的土地公有制的基本表現(xiàn)。對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行無(wú)償且無(wú)期限限制的續(xù)期規(guī)則將架空我國(guó)的土地公有制，意味著變相的土地永久私有化，這顯然是違憲行為。[2]

而另一極則對(duì)前者的觀點(diǎn)持不贊同態(tài)度。有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)土地所有權(quán)的政治基礎(chǔ)、倫理基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)均根源于社會(huì)主義的國(guó)家統(tǒng)一所有、人民均享地利的思想。憲法所確立下來(lái)的土地公有制旨在實(shí)現(xiàn)民眾共同享有土地利益的社會(huì)主義理想，而政府重復(fù)不斷地向民眾收取土地租金一類的收入有違我國(guó)土地公有制建立的本來(lái)目的。①同時(shí)，在支持無(wú)償續(xù)期主張的聲音中，有的學(xué)者將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)奉為圭臬，認(rèn)為政府再次向民眾收取高額土地出讓的方案很有可能造成對(duì)公民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)利的變相剝奪，破壞公民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)久穩(wěn)定性的社會(huì)預(yù)期。這一舉措也與我國(guó)憲法第13條②保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之精神相背離。[3]因此，民眾享有的建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)受到續(xù)期期限和再次繳納費(fèi)用的限制。

學(xué)者對(duì)于第152條“自動(dòng)續(xù)期”的不同解釋是否合乎憲法精神的焦灼和躊躇似乎表現(xiàn)出了其對(duì)于我國(guó)公有制基本經(jīng)濟(jì)制度下公民合憲的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的不安?；诖?，我們?cè)谔幚憩F(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題時(shí)首先必須要澄清其中關(guān)鍵的概念涵意，即憲法所保障的公民合法享有的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及在此概念范疇下的土地使用權(quán)。解讀這些財(cái)產(chǎn)權(quán)意涵將使我們更清楚地還原憲法保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范意旨，重塑起土地使用權(quán)的理念認(rèn)知，這也將有利于我們?cè)诿媾R土地問(wèn)題引發(fā)巨大的社會(huì)憂慮時(shí)驅(qū)散層層迷霧。

二、憲法中“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念范疇的構(gòu)成

對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的憲法明文保護(hù)可追溯至我國(guó)1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的制定，《共同綱領(lǐng)》第3條③明確表示公民的私有財(cái)產(chǎn)受國(guó)家保護(hù)，此后，在我國(guó)憲法發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，公民私有財(cái)產(chǎn)，即包括具體的物和具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，以及附著于這些私有財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利的保護(hù)條款一直延續(xù)至今。1954年、1975年、1978年憲法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款表述④展現(xiàn)出了立法者對(duì)于馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中生活資料與生產(chǎn)資料理論[4]的沿襲，在這些條文中，籠統(tǒng)的“私有財(cái)產(chǎn)”一詞得以拆分和細(xì)化，立法者使用了“生活資料”與“生產(chǎn)資料”的表述，并將憲法條款所指向的公民的“生活資料”與“生產(chǎn)資料”共同構(gòu)成了“私有財(cái)產(chǎn)”概念的范疇?；诖?，憲法文本上具有概括意味的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念實(shí)際上可拆解為公民對(duì)于生活資料及生產(chǎn)資料兩類財(cái)產(chǎn)所享有的合法權(quán)利。

至1982年憲法，憲法第13條將以往1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法相應(yīng)條文中的“生活資料”改為“合法財(cái)產(chǎn)”⑤。后經(jīng)2004年憲法修正案，對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的文本表述由1954年、1975年、1978年憲法文本的財(cái)產(chǎn)種類列舉式表達(dá)，以及廣義財(cái)產(chǎn)概念下形成“生活資料”與“生產(chǎn)資料”的二維拆解，又轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ㄊ降摹八接胸?cái)產(chǎn)權(quán)”表述⑥。這反映了我國(guó)憲法對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)展的適應(yīng)性。生產(chǎn)力的高速發(fā)展極大地拓展了“財(cái)產(chǎn)”的外延，更加多元復(fù)雜的物質(zhì)產(chǎn)品和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利被源源不絕地創(chuàng)造出來(lái)。同時(shí)，一切可作為生活資料的物質(zhì)因素或財(cái)產(chǎn)性權(quán)益都可以成為創(chuàng)造新價(jià)值的起點(diǎn)，任何用以生產(chǎn)的勞動(dòng)資料也可變通為滿足人們現(xiàn)實(shí)生活需求的條件，生活資料與生產(chǎn)資料二者之間天然的相互轉(zhuǎn)化性在生產(chǎn)力高速發(fā)展的時(shí)代被進(jìn)一步放大。這種愈來(lái)愈明顯的轉(zhuǎn)化不再滿足于枚舉式的規(guī)范，因而需要憲法條款在“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念的表述上進(jìn)行新的、更具有包容性的變革。

三、土地使用權(quán)在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念下的二重屬性矛盾

我國(guó)憲法上私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念范疇的表述變化展現(xiàn)了生活資料與生產(chǎn)資料之間這一對(duì)概念具有可轉(zhuǎn)化的同一性，在它們所涵蓋的具體要素中，土地這一要素將可轉(zhuǎn)化的性質(zhì)表現(xiàn)得比其他要素更加淋漓盡致，也更加富有爭(zhēng)議。

“大地，你是萬(wàn)物之母”，古老詩(shī)歌的吟誦里飽含人們自古以來(lái)源源不絕對(duì)土地的感恩和贊美。土地是人類生存之基，是萬(wàn)物之源。土地既是人們賴以生存的最根本生活資料，也是人民用以進(jìn)行生產(chǎn)勞作創(chuàng)造價(jià)值的重要源泉，其同時(shí)具有生活資料與生產(chǎn)資料雙重屬性。然而生活資料與生產(chǎn)資料的關(guān)系雖然存在相互轉(zhuǎn)化的同一性，但也具有難以調(diào)和的對(duì)立性，它們?nèi)缤粚?duì)矛盾。這一對(duì)矛盾對(duì)立的一面使得土地成為千萬(wàn)年來(lái)持續(xù)不斷地被人們所爭(zhēng)奪的對(duì)象，土地資源最大的特點(diǎn)在于它是有限的、稀缺的，其稀缺的特質(zhì)決定了人們?cè)趯?shí)現(xiàn)它作為生活資料的權(quán)能或作為生產(chǎn)資料的價(jià)值之間必然會(huì)出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾，即有限的土地究竟是用以生活居住還是投入生產(chǎn)的沖突。

并且這樣的矛盾隨著以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期跨入大規(guī)模的機(jī)械化工業(yè)時(shí)代的社會(huì)發(fā)展而愈發(fā)凸顯。土地本身是作為生產(chǎn)工具起作用的，社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力的快速提高、生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、產(chǎn)品消費(fèi)需求的日益上漲所要求的土地面積也不斷增加。資本生產(chǎn)價(jià)值的快速創(chuàng)造需要與人民生存用地需求二者之間不斷在抗?fàn)帯⒗?，土地使用?quán)，作為生產(chǎn)與生活二者的共同軸心，也因此成為社會(huì)不同階層爭(zhēng)議不斷的核心焦點(diǎn)。

四、土地使用權(quán)在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念下二重屬性矛盾的分界

我國(guó)憲法明文規(guī)定保障公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而在土地上進(jìn)行建設(shè)使用的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利同時(shí)發(fā)揮著生活資料與生產(chǎn)資料的權(quán)能和價(jià)值，其作為人類生存、社會(huì)發(fā)展所必須的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利落在我國(guó)憲法所保護(hù)的公民私有財(cái)產(chǎn)外延，當(dāng)然地受我國(guó)憲法法律的保護(hù)。那么，憲法保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的條款是否能夠成為圈占大量土地、囤積多套房產(chǎn)的土地建設(shè)使用者援以抗辯的理由？

土地具有生活資料與生產(chǎn)資料的二重屬性，并且有限性、稀缺性的特質(zhì)造就了土地的使用在二重屬性之間必然產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。然而“住有所居、人盡其能”的社會(huì)理想的實(shí)現(xiàn)基于生活資料與生產(chǎn)資料權(quán)能的有效發(fā)揮，這就要求二重屬性之間存在明確的界限，將二者囿于各自的限定框架之內(nèi)以使得任一重屬性的權(quán)能都能夠得到充分的實(shí)現(xiàn)。

人是社會(huì)的主體，人類社會(huì)發(fā)展的最終歸宿是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而人的生存權(quán)利是社會(huì)發(fā)展終極價(jià)值追求的前提和起點(diǎn)。因此，土地用于住宅建設(shè)以維持人的基本生存的權(quán)能首先應(yīng)得到必要的保障。這要求土地作為生活資料時(shí)必須處在足以支持社會(huì)群體對(duì)生活資料的必要需求的程度，而將土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行開發(fā)利用不得逾越社會(huì)整體生存必需的合理邊界。但這種基于社會(huì)整體生活需要的滿足程度應(yīng)控制在“必須”和“適當(dāng)”的限度，即，使人人住有所居而又不致“富者田連阡陌”。

滿足人們基本生存需要的同時(shí)，二重屬性的另一面，土地的建設(shè)使用落在生產(chǎn)資料的疆域內(nèi)時(shí)，應(yīng)立于勞動(dòng)使用的基礎(chǔ)之上。馬克思將生產(chǎn)資料界定為勞動(dòng)資料與勞動(dòng)對(duì)象二者的表現(xiàn)，揭示了生產(chǎn)資料的概念本質(zhì)在于它是勞動(dòng)使用基礎(chǔ)上的物質(zhì)因素的總和，它與勞動(dòng)者緊密結(jié)合，勞動(dòng)者通過(guò)一系列活動(dòng)將土地、廠礦、原料、器具等作用到勞動(dòng)對(duì)象中去。[5]我國(guó)憲法上的“生產(chǎn)資料”同樣可理解為與勞動(dòng)密切契合的用以生產(chǎn)的一切物質(zhì)要素。立法者以馬克思關(guān)于生產(chǎn)資料的闡釋為依歸，將生產(chǎn)資料置于公有制下并與按勞分配為主體的原則相聯(lián)系。突出了勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料在人民共同占有的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)結(jié)合，勞動(dòng)者依據(jù)向社會(huì)貢獻(xiàn)的勞動(dòng)量獲得報(bào)酬，人們之間的關(guān)系是平等的、互助合作的關(guān)系。[6]這樣的制度安排有別于土地私有制下，土地作為可任意流轉(zhuǎn)的資本化生產(chǎn)資料在勞動(dòng)者與勞動(dòng)條件相剝離的過(guò)程中，生產(chǎn)資料私有者利用所占有的生產(chǎn)資料來(lái)支配喪失生產(chǎn)資料的人的勞動(dòng)，并從中將社會(huì)的一部分剩余勞動(dòng)作為貢賦進(jìn)行占有[7]的資本主義生產(chǎn)關(guān)系；從而避免土地私有引發(fā)社會(huì)貧富走向極端，歷史上無(wú)數(shù)循環(huán)往復(fù)、血流成河的反抗圈地運(yùn)動(dòng)的人民抗?fàn)帯⑼恋馗锩僖淮沃匮荨?/p>

我國(guó)憲法保障公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，旨在最終實(shí)現(xiàn)“住有所居、人盡其能”的社會(huì)理想，既滿足人民的基本生活訴求，又促使社會(huì)財(cái)富的涌流更加活躍。因此，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念下的生活資料與生產(chǎn)資料需要各自受到“合理適當(dāng)?shù)某潭取迸c“以勞動(dòng)使用為基礎(chǔ)”的必要約束，以使得土地作為生產(chǎn)資料的建設(shè)利用不趨向于資本主義原始積累的極端，人民對(duì)于生活資料的基本訴求不遭受剝奪，這二重屬性的社會(huì)權(quán)能形成彼此平衡依存的態(tài)勢(shì)而最終整合為完整的、合乎全體國(guó)民利益的“土地使用權(quán)”。這也與習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”一言相呼應(yīng)。而掌握大量財(cái)富者圈占大量土地、囤積多套房產(chǎn)，肆意擠占、閑置浪費(fèi)社會(huì)必需資源的土地使用行為則顯然與憲法保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的本意相悖。

五、結(jié)語(yǔ)

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。人們的居所離不開對(duì)土地的依附，土地的建設(shè)使用在憲法上公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念范疇中表達(dá)出了生活資料和生產(chǎn)資料的二重屬性間無(wú)可避免的矛盾。對(duì)于人們享有土地這一共同的、永久的財(cái)產(chǎn)的建設(shè)使用權(quán)利的有效維護(hù)既關(guān)系著國(guó)民對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定性的良好預(yù)期，也關(guān)乎著社會(huì)整體財(cái)富活力的迸發(fā)。而續(xù)展制度的設(shè)計(jì)是為了能夠最大化地實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的價(jià)值。因此，無(wú)論是尚未正式確立的我國(guó)民法典物權(quán)編第152條規(guī)定，還是未來(lái)遵循上位法基本準(zhǔn)則制定的配套實(shí)施細(xì)則，都需要對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法概念意涵予以必要的考量，廓清土地使用權(quán)在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)概念范疇中二重屬性的界限恪守，重塑起與憲法目的相融合的土地使用權(quán)認(rèn)知。這將有助于確保未來(lái)的規(guī)范建構(gòu)更加契合現(xiàn)實(shí)人民需求與社會(huì)利益，更加合理且長(zhǎng)遠(yuǎn)。

【注釋】

①孫憲忠.住宅土地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)“無(wú)條件自動(dòng)順延”.http://www.legaldaily.com.cn/Lawyer/content/2016-11/30/content_6900001.htm？node=75895，2019年5月26日訪問(wèn)

②中華人民共和國(guó)憲法(1982年)，第13條：“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！?/p>

③中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)，第3條：“中華人民共和國(guó)必須取消帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民的國(guó)家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！?/p>

④中華人民共和國(guó)憲法(1954年)，第8條第1款：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”第9條第1款：“國(guó)家依照法律保護(hù)手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料所有權(quán)?！?0條第1款：“國(guó)家依照法律保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)?！钡?1條：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)?！钡?2條：“國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！敝腥A人民共和國(guó)憲法(1975年)，第9條第2款：“國(guó)家保護(hù)公民的勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”中華人民共和國(guó)憲法(1978年)，第9條：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他生活資料的所有權(quán)?！?/p>

⑤中華人民共和國(guó)憲法(1982年)，第13條：“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。”

⑥中華人民共和國(guó)憲法修正案(2004年)，第22條：“憲法第十三條‘國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！畤?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。’修改為：‘公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！畤?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！畤?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>