建設(shè)廉潔政府：新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的歷史任務(wù)

彭文龍 廖曉明

摘 要：當(dāng)前學(xué)術(shù)界描述了廉潔政府的兩種形態(tài)，即沒(méi)有腐敗或低程度腐敗的形態(tài)和有廉潔行為的形態(tài)，認(rèn)為反腐敗和廉潔行為培育是廉潔政府建設(shè)的兩個(gè)主要策略?；仡櫄v史，建設(shè)廉潔政府歷來(lái)都是受到了黨的建設(shè)的推動(dòng)，意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)、懲治性反腐、制度性反腐是我們黨反腐倡廉實(shí)踐的三個(gè)主要模式，對(duì)新時(shí)代全面建設(shè)廉潔政府具有極其重要的借鑒價(jià)值。新時(shí)代建設(shè)廉潔政府，必須將全面從嚴(yán)治黨貫徹其中，在理論上將全面建設(shè)廉潔政府作為重要?dú)v史任務(wù)，在實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)反腐敗策略與廉潔建設(shè)策略的整合。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;全面建設(shè);廉潔政府;全面從嚴(yán)治黨

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2019）06-0016-08

反腐敗是黨和政府的自我凈化，是為了永葆黨和政府的清廉。十八大以來(lái)，反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，拐點(diǎn)正在出現(xiàn)，在向廉政新常態(tài)轉(zhuǎn)型的歷史當(dāng)口，更需要全面深入地貫徹全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略。黨的十九大指出：“只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期率，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。”習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中紀(jì)委二次全會(huì)上進(jìn)一步指出：“要堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查，堅(jiān)決減存量、重點(diǎn)遏增量;強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，要把掃黑除惡同反腐敗結(jié)合起來(lái);要加強(qiáng)反腐敗綜合執(zhí)法國(guó)際協(xié)作。”這就要求推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、建設(shè)廉潔政府務(wù)必全面。因而，黨中央已經(jīng)將全面建設(shè)廉潔政府作為新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的歷史任務(wù)。

一、廉潔政府的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)策略

腐敗治理是世界性難題。腐敗是當(dāng)代中國(guó)面臨的最突出問(wèn)題之一。因此，中國(guó)政府已將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提到了與黨和國(guó)家命運(yùn)生死攸關(guān)的高度。建設(shè)廉潔政府，無(wú)論是在實(shí)踐上，還是在理論上，都是黨風(fēng)廉政建設(shè)研究和腐敗治理研究的重要目標(biāo)。

（一）廉潔政府的內(nèi)涵

在廉潔政府的界定方面，學(xué)術(shù)界主要從三個(gè)方面展開(kāi)：一是從腐敗的角度進(jìn)行界定，何增科從腐敗政府的對(duì)立面出發(fā)，認(rèn)為廉潔政府是指政府官員普遍清正廉明，法律政策優(yōu)良，惠民利民，法律實(shí)施公正無(wú)私，公共權(quán)力被用來(lái)服務(wù)于公眾利益。任建明闡述廉潔城市是低水平腐敗以及腐敗治理的可持續(xù)、零容忍。當(dāng)前西方學(xué)者對(duì)國(guó)家廉政體系（National Integrity System）、廉政管理（Integrity Management）的界定也主要從這一角度出發(fā)，正如Alan Doig和Stephnie Mciovr所指出的，國(guó)家廉政體系是透明國(guó)際開(kāi)發(fā)的從整體上評(píng)估腐敗和改革的框架性方法。二是基于廉潔政治的角度，李斌雄從廉潔性程度上劃分了腐敗的政治生態(tài)和廉潔的政治生態(tài)。莊德水認(rèn)為廉潔政治是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，大致包括廉潔政治觀(guān)念、廉潔政治關(guān)系和廉潔政治行為三個(gè)部分。邵景均認(rèn)為廉潔政治的基本含義主要包含干部清正、政府清廉、政治清明三個(gè)層次。三是從主體角度，田文平認(rèn)為廉政是廉潔的政務(wù)活動(dòng)，多是作為一種理想、愿望、目標(biāo)追求。廉政行為就是由政務(wù)活動(dòng)的主體（執(zhí)政黨、政府和它的公務(wù)人員）與其主體賴(lài)以依存的外部環(huán)境刺激相互作用而產(chǎn)生的，為追求廉潔的政治所作出的種種現(xiàn)實(shí)反應(yīng)。沈其新、張?jiān)鎏锏葘W(xué)者認(rèn)為廉潔政府是主體價(jià)值觀(guān)念和行為規(guī)范的統(tǒng)一。這三個(gè)不同的角度描述出了廉潔政府的兩種形態(tài)：沒(méi)有腐敗或低程度腐敗的形態(tài)和有廉潔行為的形態(tài)。從腐敗角度描述廉潔的觀(guān)點(diǎn)往往傾向于認(rèn)為沒(méi)有腐敗或者低程度的腐敗就達(dá)到了廉潔狀態(tài)，而從廉潔政治和行為主體角度理解的廉潔狀態(tài)是指主體既有廉潔價(jià)值觀(guān)，更要外顯為廉潔行為。

上述兩種廉潔形態(tài)顯然并不是同一的，而是存在著根本性的差別。沒(méi)有腐敗或者低程度的腐敗意味著沒(méi)有或者很少的腐敗行為，這仍然是對(duì)腐敗行為狀態(tài)的描述，而不是對(duì)廉潔行為狀態(tài)的描述，即腐敗行為與廉潔行為并不是非此即彼的，沒(méi)有腐敗行為也并不意味著出現(xiàn)了廉潔行為，因?yàn)楦瘮⌒袨榕c廉潔行為在根本性質(zhì)上是善惡之間的對(duì)立，由惡到善的轉(zhuǎn)化并不是如此簡(jiǎn)單。主體不選擇腐敗的行為方式并不意味著其一定選擇了廉潔的行為方式，即主體在作出了不選擇腐敗行為的決策時(shí)，并不一定同時(shí)作出了廉潔行為的決策，這兩種決策往往是獨(dú)立的，而不是以廉潔行為決策替代腐敗行為決策。因此，反腐敗所實(shí)現(xiàn)的是沒(méi)有腐敗或低程度的腐敗，是一種消極意義上的廉潔形態(tài)。通過(guò)嚴(yán)厲懲罰治理腐敗，往往導(dǎo)致主體作出不選擇腐敗行為方式的策略性決策，所實(shí)現(xiàn)的廉潔就是這種消極性的廉潔，對(duì)于主體而言，其廉潔行為可以界定為策略性廉潔行為，這種廉潔行為是受到外界環(huán)境刺激而做出的理性規(guī)避。只有通過(guò)廉潔建設(shè)，樹(shù)立廉潔信仰，選擇廉潔行為方式，才能實(shí)現(xiàn)積極意義上的廉潔政府，對(duì)于主體而言才是實(shí)質(zhì)性的廉潔行為。綜上所述，從腐敗角度的界定，所實(shí)現(xiàn)的是消極性的廉潔政府，而通過(guò)培育廉潔價(jià)值觀(guān)和廉潔行為所實(shí)現(xiàn)的是積極的、實(shí)質(zhì)性的廉潔政府。當(dāng)前，在反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性態(tài)勢(shì)的情形下，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要堅(jiān)持使命引領(lǐng)和問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一，將共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想與中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想結(jié)合起來(lái)?！边@表明，新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨，必然要以建設(shè)積極意義的、實(shí)質(zhì)的廉潔政府為目標(biāo)。

（二）廉潔政府的兩種實(shí)現(xiàn)策略

1.國(guó)內(nèi)外學(xué)者重點(diǎn)從反腐敗的角度研究廉潔政府建設(shè)策略。學(xué)者們從對(duì)腐敗的界定與原因分析入手，探討治理策略，并且高度重視制度的治理措施。2016年，桑普福德、沙克洛克、康納斯、加爾東等學(xué)者主編的，匯集了A.J.布朗、馬克·菲利普等十余位學(xué)者研究成果的《測(cè)量腐敗》（李泉譯）一書(shū)，從公共權(quán)力、公共利益、委托代理關(guān)系等方面界定腐敗，研究了測(cè)量腐敗的指標(biāo)和方法，并分析了案例。在西方民主制度下尋找治理策略是西方學(xué)者腐敗治理研究的主要側(cè)重點(diǎn)，如D.Brinkerhoff、Samuel Siebie Ankamah和S.M.Manzoor E Khod分析了政治意愿是反腐敗的必要條件，外部因素影響著反腐敗政治意愿表達(dá)及其強(qiáng)度。Anthony Ogus從西方發(fā)達(dá)國(guó)家腐敗治理的規(guī)制路徑出發(fā)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序上提出了使得規(guī)制方法在發(fā)展中國(guó)家能夠發(fā)揮作用的策略。Stuart S.Yeh認(rèn)為法治是影響非洲反腐敗成效的主要因素。F. Schat指出選舉問(wèn)責(zé)制是關(guān)鍵，認(rèn)為對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的支持應(yīng)始終放在旨在加強(qiáng)民主治理的更廣泛的議程中。Soma Pillay、Ron Kluvers以民主發(fā)展地區(qū)為案例證實(shí)了制度視角研究腐敗及其治理的有效性。Doron Navo和Nissim Cohen研究了政策企業(yè)家在反腐敗中的作用。中國(guó)學(xué)者多從公共權(quán)力和公共利益的角度界定腐敗并探討腐敗治理的策略，倪星、過(guò)勇、袁柏順、任建明、唐鈞、江卓、季程遠(yuǎn)等學(xué)者研究了西方腐敗測(cè)量，探討了中國(guó)特色腐敗測(cè)量、公眾感知、腐敗容忍度與績(jī)效評(píng)估等。在腐敗治理策略方面，吳敬璉、金太軍、胡鞍鋼、過(guò)勇、何增科、任建明、周黎安、陶婧等學(xué)者分析了腐敗產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益因素、政治因素、道德因素等，提出堅(jiān)持“零容忍”，以制度建設(shè)作為遏制、戰(zhàn)勝腐敗的根本路徑，同時(shí)運(yùn)用廉潔文化策略、倫理道德和思想建設(shè)策略等。任建明、過(guò)勇、倪星、李景治、鐘覃琳、曾明等學(xué)者研究了十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗措施、實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)，在正確的反腐敗戰(zhàn)略下，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得了壓倒性勝利。

2.廉潔行為的培育和制度建設(shè)是學(xué)者們研究廉潔政府建設(shè)的另一視角。Jacques A.M. van Blijswijk、Richard C.J. van Breukelen、Aimee L. Frankli等學(xué)者提出把廉政管理作為組織運(yùn)作倫理的手段，培養(yǎng)共同的價(jià)值觀(guān)和行為。A. J. Brown、Brian Head研究了澳大利亞廉政體系中的廉政機(jī)構(gòu)能力與選擇。W. N. Webb提出在廉政管理中運(yùn)用以?xún)r(jià)值為基礎(chǔ)的方法推廣倫理文化。A. C.Gebe在反腐敗方案失敗的背景下，考察了透明國(guó)際的話(huà)語(yǔ)，指出透明國(guó)際過(guò)度強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)工程和加強(qiáng)監(jiān)督控制，認(rèn)為透明國(guó)際應(yīng)重新審視人性和倫理的概念，不應(yīng)僅僅局限在“控制”腐敗行為，而應(yīng)該將廉潔界定為遵守規(guī)則的道德行為。何增科、倪星、劉筱勤、陳永杰、莊德水、過(guò)勇、李景平等學(xué)者從不同側(cè)面研究了廉政體系建構(gòu)、制度創(chuàng)新和行為模式及治理現(xiàn)代化。杜治洲、劉雪明研究了廉政政策的類(lèi)型、執(zhí)行模式、行動(dòng)策略以及政策評(píng)估。H. Marquette、袁柏順、田湘波、王琛等學(xué)者研究了香港、新加坡等公民教育戰(zhàn)略、廉潔政府建設(shè)等的經(jīng)驗(yàn)和啟示。行政倫理學(xué)者如張康之、李建華、萬(wàn)俊人、郭夏娟、庫(kù)珀、James S.Bowman、Claire Connolly Kno、Lynelle Briggs、James H. Svara等學(xué)者將廉潔視為重要的倫理原則，研究了政府及公職人員行為道德規(guī)范。

以上兩種策略在中國(guó)學(xué)術(shù)界研究中的關(guān)注程度存在著較大的差異，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)廉潔政府的研究要少于對(duì)腐敗和反腐敗的研究，在知網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)1980年至2016年期刊論文中，篇名包含“腐敗”或“反腐”的論文有36884篇，論文的最高被引量為401次，被引量100次及以上的論文有22篇;而同期包含“廉潔”或“廉政”的論文有27223篇，論文的最高被引量為122次，被引量100次及以上的論文僅有3篇。張?jiān)鎏锏葘W(xué)者通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的分析發(fā)現(xiàn)，“腐敗”與“反腐敗”是其中最核心的兩個(gè)關(guān)鍵詞匯，而學(xué)界關(guān)于“廉政文化與教育”的研究主要由相關(guān)工作的需要所激發(fā)，是作為懲防體系的重要組成部分進(jìn)而展開(kāi)研究的。“‘反腐倡廉與‘反腐敗這兩個(gè)關(guān)鍵詞在內(nèi)涵上具有同一性，可以視同為一”[1]。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界實(shí)際上更加注重反腐敗的建設(shè)策略，一定程度上忽視了廉潔行為培育的建設(shè)策略。廉潔政府建設(shè)策略的研究涉及腐敗治理（政治學(xué)）、行政倫理（公共管理學(xué)）、黨建等多個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)上文的文獻(xiàn)梳理，我們發(fā)現(xiàn)，這些不同領(lǐng)域雖然都以“廉潔政府”為研究主題或目標(biāo)，但存在著一定的割裂，跨領(lǐng)域的研究不多。因而導(dǎo)致了當(dāng)前在廉潔政府建設(shè)策略的研究中出現(xiàn)“管中窺豹”的現(xiàn)象，雖然各自領(lǐng)域內(nèi)的研究都非常專(zhuān)業(yè)、精細(xì)，但是在廉潔政府建設(shè)的全面性思維上仍有所欠缺。黨的十九大指出，當(dāng)前我們已經(jīng)處于新時(shí)代，站在這個(gè)歷史方位，全面從嚴(yán)治黨必然要求要在廉潔政府建設(shè)中貫徹全面性的戰(zhàn)略思維。十九屆中紀(jì)委二中全會(huì)提出的一系列戰(zhàn)略舉措，正是全面性戰(zhàn)略思維的深入貫徹，要求必須全面建設(shè)廉潔政府。因此，全面建設(shè)廉潔政府是在新時(shí)代的歷史定位中對(duì)當(dāng)前理論研究的進(jìn)一步發(fā)展，是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨研究的新課題。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)廉潔政府的實(shí)踐模式

中國(guó)共產(chǎn)黨自中央蘇區(qū)第一次較大范圍的執(zhí)政以來(lái)，一直追求建設(shè)廉潔政府。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此有著較多的研究，表現(xiàn)在理想信念教育、民主制度建設(shè)、嚴(yán)懲貪污分子等措施經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和啟示方面。但是將局部執(zhí)政的反腐倡廉實(shí)踐放在中國(guó)特色的革命道路之中進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命和階級(jí)斗爭(zhēng)主導(dǎo)了在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的反腐倡廉實(shí)踐，即當(dāng)時(shí)的反腐倡廉實(shí)踐的核心是用馬克思主義戰(zhàn)勝一切非無(wú)產(chǎn)階級(jí)的意識(shí)形態(tài)，而且黨員干部主要從共產(chǎn)黨員的身份出發(fā)主動(dòng)要求自己的思想和行為與人民群眾的利益保持一致，并且認(rèn)為共產(chǎn)黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要做廉潔自律的模范，從而實(shí)現(xiàn)了廉潔政府的建設(shè)目標(biāo)。如石仲泉認(rèn)為毛澤東在中央蘇區(qū)時(shí)期廉政為民的思想根源于黨的宗旨。[2]延安時(shí)期的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)作為一場(chǎng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)教育，對(duì)延安時(shí)期反腐倡廉實(shí)踐發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。七屆二中全會(huì)提出的“兩個(gè)務(wù)必”也是從防范資產(chǎn)階級(jí)思想侵蝕、維護(hù)共產(chǎn)主義信仰的角度對(duì)全體黨員提出的要求。只有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)才能夠?qū)崿F(xiàn)廉潔政府，充分宣示了無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)的先進(jìn)性。因此，在局部執(zhí)政時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)是馬克思主義的意識(shí)形態(tài)教育，實(shí)踐的實(shí)質(zhì)是對(duì)共產(chǎn)主義信仰的認(rèn)同和踐行，并且彰顯出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)的優(yōu)越性。因此，當(dāng)時(shí)的廉潔政府建設(shè)依賴(lài)于中國(guó)共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)建設(shè)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)著反腐倡廉實(shí)踐，意識(shí)形態(tài)實(shí)現(xiàn)廉潔是局部執(zhí)政時(shí)期反腐倡廉建設(shè)的鮮明特色，構(gòu)成了這一歷史階段的實(shí)踐模式。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行過(guò)渡時(shí)期的全面執(zhí)政，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨依然延續(xù)了革命時(shí)期的邏輯，意識(shí)形態(tài)在執(zhí)政實(shí)踐中依然占據(jù)主導(dǎo)地位，這自然地也主導(dǎo)了這一時(shí)期的反腐倡廉實(shí)踐，如《中共中央關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)消費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》指出了“開(kāi)展‘三反運(yùn)動(dòng)的原因：反動(dòng)統(tǒng)治的殘余作風(fēng)和資產(chǎn)階級(jí)的腐化影響卻在猛力地侵蝕我們，以致我們的許多工作干部發(fā)生了貪污、盜竊和浪費(fèi)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重現(xiàn)象”?！皩V泛揭露和制裁黨內(nèi)干部中受資產(chǎn)階級(jí)侵蝕而發(fā)生的嚴(yán)重的貪污現(xiàn)象、浪費(fèi)現(xiàn)象和官僚主義現(xiàn)象”[3]。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，有新中國(guó)“反腐第一刀”之稱(chēng)的劉青山、張子善腐敗案彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)決懲治腐敗的決心，隨后又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》，從而使得通過(guò)嚴(yán)厲查處和懲罰來(lái)治理腐敗逐漸成為中國(guó)共產(chǎn)黨治理腐敗的主要路徑之一。正如毛澤東所說(shuō)的：“我們認(rèn)為需要來(lái)一次全黨的大清理……才能停止很多黨員被資產(chǎn)階級(jí)所腐蝕的極大危險(xiǎn)現(xiàn)象?！盵4]190但是，與局部執(zhí)政時(shí)期相比，懲治腐敗成為了中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后的一個(gè)緊迫問(wèn)題，被視為鞏固全面執(zhí)政的重要問(wèn)題，“必須嚴(yán)重地注意干部被資產(chǎn)階級(jí)腐蝕發(fā)生嚴(yán)重貪污行為這一事實(shí)，注意發(fā)現(xiàn)、揭露和懲處，并須當(dāng)作一場(chǎng)大斗爭(zhēng)來(lái)處理”[4]191。黨中央期望通過(guò)查處和懲罰腐敗分子，警示和挽救更多的黨員干部。帶有濃厚意識(shí)形態(tài)色彩的以懲求治成為了建國(guó)后反腐敗的主要策略和重要特色，因而可以將建國(guó)后反腐倡廉的實(shí)踐概括為懲治性反腐模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，制度建設(shè)在國(guó)家治理體系建構(gòu)中的地位越來(lái)越凸顯，制度性反腐實(shí)踐也開(kāi)始起航，其中一個(gè)重要標(biāo)志就是鄧小平在1980年9月中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中的講話(huà)。這次講話(huà)在全面分析當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度時(shí)，提出了一個(gè)著名論斷：“這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵5]，由此開(kāi)啟了我國(guó)國(guó)家制度體系現(xiàn)代化建設(shè)的歷程。理論上從制度視角研究腐敗與反腐敗，主要是從二十世紀(jì)九十年代開(kāi)始的，學(xué)者們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的知識(shí)及方法，將當(dāng)時(shí)腐敗的類(lèi)型主要界定為制度性腐敗，而造成制度性腐敗的主要原因是制度體系的不完善導(dǎo)致公權(quán)力缺乏有效的約束機(jī)制。同時(shí)，扭曲的激勵(lì)機(jī)制和較低的機(jī)會(huì)成本等原因，加劇了改革開(kāi)放以來(lái)的腐敗問(wèn)題。因此，通過(guò)不斷建立和完善制度體系以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行成為了治理腐敗的主要路徑。通過(guò)梳理近十年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨在反腐倡廉方面的制度建設(shè)文本，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨在這方面的制度建設(shè)主要目標(biāo)是針對(duì)腐敗行為，并通過(guò)制度的規(guī)范與懲罰以實(shí)現(xiàn)消除腐敗的期望。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》以及修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等，充分表明中國(guó)反腐倡廉實(shí)踐自改革開(kāi)放以來(lái)逐步邁入制度性反腐的階段。

改革開(kāi)放以來(lái)的制度性反腐在治理腐敗方面取得了矚目的成績(jī)，特別是十八大以來(lái)加大制度的執(zhí)行力度更是成效斐然。以中央八項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)和實(shí)施為例，中央八項(xiàng)規(guī)定深入貫徹落實(shí)指向明確、嚴(yán)抓不懈、懲防并舉、公開(kāi)透明的原則要求，取得了顯著成效。本文收集整理自2013年9月至2019年9月中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站上公布的每月違反中央八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題的數(shù)據(jù)，制作違紀(jì)查處問(wèn)題數(shù)的變化趨勢(shì)圖，為呈現(xiàn)出年度變化趨勢(shì)，以12個(gè)月為周期，添加移動(dòng)平均線(xiàn)（見(jiàn)圖1）。從圖1可以看出，自2013年9月份以來(lái)，違反中央八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題數(shù)隨著執(zhí)紀(jì)力量的加大而不斷增長(zhǎng)，至2014年9月達(dá)到了第一次高峰，隨后在2015年查處量大幅下降，2016年略微上升。但是到了2017年以后，呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，特別是2018年12月達(dá)到了歷史最高點(diǎn)，并在隨后的兩個(gè)月呈直線(xiàn)式下滑，緊接著又明顯反彈上升。因此，自2013年9月份以來(lái)，從查處問(wèn)題數(shù)來(lái)看，違紀(jì)行為經(jīng)歷了“上升—下降—大幅反彈”的過(guò)程，并在2018年以來(lái)表現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。這說(shuō)明，一方面黨中央全面從嚴(yán)治黨、持續(xù)推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的決心毫不動(dòng)搖，制度建設(shè)和懲罰治理腐敗取得了突出成績(jī);另一方面，查處問(wèn)題的大幅反彈是腐敗動(dòng)機(jī)仍然強(qiáng)烈的行為表征。同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，查處數(shù)量呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，即違紀(jì)的高發(fā)月份與低發(fā)月份規(guī)律性出現(xiàn)。違紀(jì)高發(fā)期為每年的12月份左右，其次是6月份左右;違紀(jì)低發(fā)期為2月份左右，其次是7月份左右。究其原因，十八大以來(lái)各級(jí)紀(jì)委在春節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)假日時(shí)都會(huì)發(fā)布禁令，起到了警告作用;而各級(jí)黨委在政治紀(jì)念日都會(huì)舉辦各種紀(jì)念和教育活動(dòng)，意識(shí)形態(tài)的思想教育對(duì)公職人員的行為起到了一定的規(guī)范作用。但是一旦禁令和意識(shí)形態(tài)教育的“風(fēng)頭”過(guò)去，公職人員的顧忌心理放松，又會(huì)再次選擇腐敗的行為方式，從而導(dǎo)致了案發(fā)數(shù)量的增長(zhǎng)。這充分表明，通過(guò)制度建設(shè)與懲罰治理腐敗等措施能夠有效減少腐敗存量，實(shí)現(xiàn)沒(méi)有腐敗的狀態(tài)，但是并不能實(shí)現(xiàn)積極的和實(shí)質(zhì)性的廉潔政府建設(shè)目標(biāo)，而且沒(méi)有腐敗的狀態(tài)是不穩(wěn)定的，極易在懲罰和制度約束壓力減少的時(shí)候出現(xiàn)腐敗行為的反彈現(xiàn)象，甚至壓力越強(qiáng)，其反彈的力度也會(huì)越大，因而需要黨中央在繼續(xù)保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)時(shí)尋求鞏固反腐敗勝利果實(shí)的有效措施。

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)實(shí)現(xiàn)廉潔、懲治性反腐和制度性反腐的實(shí)踐，反腐倡廉實(shí)踐在廉潔建設(shè)方面主要采取了意識(shí)形態(tài)建設(shè)的措施，在反腐敗斗爭(zhēng)中主要采取了懲罰和制度建設(shè)兩種措施，并且黨中央根據(jù)所承擔(dān)的歷史任務(wù)和治理實(shí)踐及時(shí)轉(zhuǎn)換，走出了一條獨(dú)具特色的反腐倡廉之路。歷史實(shí)踐表明，當(dāng)政府處在較為廉潔的狀態(tài)時(shí)，我們應(yīng)該主要以廉潔建設(shè)為主，重在建構(gòu)公職人員廉潔行為的可持續(xù)性;但是意識(shí)形態(tài)實(shí)現(xiàn)廉潔的方式不如制度建設(shè)那樣具有對(duì)行為維持的持久性，因此有必要在發(fā)揮意識(shí)形態(tài)作用的同時(shí)，建立和完善支持廉潔行為的制度。如果政府處在較為腐敗的狀態(tài)，我們應(yīng)該首先采取反腐敗策略，盡可能地減少腐敗行為，并在沒(méi)有腐敗或較少腐敗的情況下，實(shí)施廉潔建設(shè)策略，從而實(shí)現(xiàn)由腐敗到廉潔的轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)廉潔政府的建設(shè)目標(biāo)。黨的十九大明確指出，“不敢腐”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，“不能腐”的籠子越扎越牢，“不想腐”的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。這要求新時(shí)代全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨要思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，要強(qiáng)化“不敢腐”的震懾，扎牢“不能腐”的籠子，增強(qiáng)“不想腐”的自覺(jué)，表明新時(shí)代的廉潔政府建設(shè)務(wù)必全面，以實(shí)現(xiàn)政府清廉、政治清明的實(shí)質(zhì)性廉潔政府建設(shè)目標(biāo)。

三、建設(shè)廉潔政府的基本策略

當(dāng)前，我們處在新時(shí)代歷史轉(zhuǎn)折的當(dāng)口，反腐倡廉建設(shè)正在轉(zhuǎn)向積極的廉潔狀態(tài)，這就需要對(duì)當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的路徑進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，逐漸將其切換到廉潔建設(shè)的路徑上來(lái)。因此，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我們將處于由反腐敗斗爭(zhēng)到廉潔建設(shè)的過(guò)渡時(shí)期，這一過(guò)渡時(shí)期的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)積極的廉潔狀態(tài)，即在不斷減少腐敗行為的基礎(chǔ)上建構(gòu)廉潔行為習(xí)慣，其基本路徑是反腐與倡廉并重。如果說(shuō)以前反腐倡廉建設(shè)的重心是反腐，那么未來(lái)要將倡廉更加堅(jiān)實(shí)地樹(shù)立起來(lái)，正如十九屆中紀(jì)委二次全會(huì)上所指出的“堅(jiān)持使命引領(lǐng)和問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一”。這一路徑既要持續(xù)保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持反腐敗斗爭(zhēng)無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，也要著實(shí)構(gòu)建廉潔行為習(xí)慣，營(yíng)造能夠引發(fā)并保持廉潔行為的制度環(huán)境和文化環(huán)境。

1.堅(jiān)持傳統(tǒng)，發(fā)揮意識(shí)形態(tài)在廉潔建設(shè)中的應(yīng)有功能。意識(shí)形態(tài)衰落最嚴(yán)重的后果就是黨內(nèi)大規(guī)模的腐敗。黨不能引導(dǎo)黨政干部的行為，控制他們行為的能力降低，而且黨政干部失去了行動(dòng)的準(zhǔn)則和方向。[6]意識(shí)形態(tài)也是中國(guó)政府反腐倡廉建設(shè)與西方民主制度治理腐敗的根本區(qū)別，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。將共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想與中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想結(jié)合起來(lái)，是構(gòu)建反腐倡廉中國(guó)方案的必由之路，正如毛澤東在1929年所指出的：“若不給以無(wú)產(chǎn)階級(jí)的思想領(lǐng)導(dǎo)，其趨向是會(huì)要錯(cuò)誤的?！盵7]重新發(fā)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)在實(shí)現(xiàn)廉潔中的重要功能就變得刻不容緩。雖然歷史上思想建黨是黨在長(zhǎng)期的建設(shè)實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)，可以為當(dāng)前推進(jìn)意識(shí)形態(tài)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，但在當(dāng)前歷史條件下的思想建黨必然與革命年代的思想建黨存在著巨大的差異。首先是黨的地位的差異，黨已經(jīng)成為了一個(gè)在全國(guó)執(zhí)政70年的執(zhí)政黨。其次是黨承擔(dān)的歷史任務(wù)發(fā)生了變化，已經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)。最后是黨所處的國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。因此，當(dāng)前重新發(fā)揮意識(shí)形態(tài)對(duì)公職人員廉潔行為的引導(dǎo)作用，必須重構(gòu)一個(gè)全新的思想建黨的邏輯體系，將思想建黨置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域中，牢固樹(shù)立馬克思主義信仰，使全心全意為人民服務(wù)成為每一個(gè)黨員內(nèi)在的衡量標(biāo)準(zhǔn)和外在的行為規(guī)范，為廉潔建設(shè)打牢信仰的根基。

2.反腐敗的制度與廉潔的制度同步推進(jìn)。制度作為政治的上層建筑，其作用是國(guó)家治理的重要工具和手段。從倫理道德的角度，制度對(duì)于國(guó)家治理的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：抑惡與揚(yáng)善。抑惡的制度必然要以人性惡或人性利己為基本的前提假設(shè)，而揚(yáng)善的制度則必然要以人性善為基本的前提假設(shè)。在反腐倡廉的實(shí)踐中，反腐敗的制度是以抑制惡的行為為目的，因而要以人性惡或人性利己為前提性假設(shè)，而廉潔建設(shè)則以培育和弘揚(yáng)善的行為為目的，因而要以人性善作為制度設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)。這就意味著反腐敗的制度與廉潔的制度并不是同一的，二者存在著根本性的差別，不能以反腐敗的制度來(lái)替代廉潔的制度，也不能認(rèn)為反腐倡廉的制度建設(shè)就是設(shè)計(jì)并實(shí)施反腐敗的制度。改革開(kāi)放以來(lái)，反腐倡廉制度建設(shè)的實(shí)踐主要是設(shè)計(jì)并實(shí)施反腐敗的制度。其合理性在于，黨制度建設(shè)的歷史軌跡證明了它是和“人性善”假設(shè)與自律制度的相關(guān)性相吻合的，而這樣的制度設(shè)計(jì)會(huì)形成“懲罰好人，獎(jiǎng)賞壞人”的局面[8]，因此，當(dāng)時(shí)必然迫切需要加強(qiáng)抑制惡的制度建設(shè)。但是反腐倡廉的實(shí)踐將制度建設(shè)的重點(diǎn)放在反腐敗的制度建設(shè)方面，認(rèn)為廉潔建設(shè)就是思想建設(shè)，從而忽視了廉潔的制度建設(shè)。在全面從嚴(yán)治黨中推進(jìn)制度治黨，既需要反腐敗的制度建設(shè)，也需要廉潔的制度建設(shè)，二者同步推進(jìn)才能在制度上實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。2015年黨中央同時(shí)印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，充分表明中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)開(kāi)啟了反腐敗的制度與廉潔的制度同步推進(jìn)的實(shí)踐。

3.破除腐敗的行為習(xí)慣，建立廉潔的行為習(xí)慣?！度嗣袢?qǐng)?bào)》在2010年6月29日刊文《腐敗何以成習(xí)慣》指出，“習(xí)慣性腐敗”道出了一些落馬官員的共同思想歷程和人生軌跡。“就難以控制的習(xí)慣制約著我們這一點(diǎn)而論，這些習(xí)慣就逐漸演變?yōu)槊つ康?、日常生活的機(jī)械制度”[9]25。腐敗的行為習(xí)慣一旦形成，公職人員的腐敗行為就將難以控制地發(fā)展，當(dāng)遇到制度的藩籬時(shí)，往往發(fā)揮其“創(chuàng)造性想象”探究一條規(guī)避之路。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“一個(gè)人戰(zhàn)勝不了自己，制度設(shè)計(jì)得再縝密，也會(huì)‘法令滋彰，盜賊多有。”[10]“各種不相容因素之出現(xiàn)，從感情上引起我們的注意，并刺激我們將舊習(xí)慣調(diào)整為新習(xí)慣”[9]20。這是一個(gè)由情感啟動(dòng)、理智性反思發(fā)揮主導(dǎo)作用的過(guò)程。提升對(duì)廉潔的情感認(rèn)同是全體黨員建立新的思維和習(xí)慣的第一步，可以從兩個(gè)方面著手：一方面，繼續(xù)保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，及時(shí)利用身邊的反腐敗案例開(kāi)展教育，增強(qiáng)對(duì)腐敗的排斥情緒;另一方面，挖掘和展現(xiàn)廉潔典型的日常生活世界，特別是展示倫理困境中決策的過(guò)程與心理感受，提升廉潔對(duì)美好生活意義的道德慎思，通過(guò)美好的前景使其邁出自信的第一步。習(xí)慣形成于持續(xù)不斷的社會(huì)實(shí)踐及反思，因此，在情感啟動(dòng)之后，必須通過(guò)多種方式推動(dòng)全體黨員在實(shí)踐反思中不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整行為，除倡導(dǎo)對(duì)自己親身經(jīng)歷及他人的廉潔實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行道德慎思之外，可以利用戲劇排練的方式，通過(guò)想象力預(yù)演廉潔的實(shí)踐和腐敗的實(shí)踐，并進(jìn)行對(duì)比，從而引導(dǎo)黨員更好地進(jìn)行倫理決策，探尋并選擇廉潔的行為方式。經(jīng)常開(kāi)展這樣的道德慎思，特別是將其融入到黨員日常教育工作中，能夠?qū)崿F(xiàn)廉潔行為的固化，使全體黨員的廉潔行為習(xí)慣成為一種集體的自覺(jué)。廉潔行為習(xí)慣逐步建立的過(guò)程也是逐步破解腐敗行為習(xí)慣的過(guò)程，在這樣的破與立的過(guò)程中必然會(huì)使廉潔行為得以樹(shù)立并逐漸固化為集體的行為習(xí)慣與標(biāo)識(shí)。

4.界定并測(cè)量廉潔行為。界定并測(cè)量廉潔行為是十分重要的，一個(gè)重要原因是我們建設(shè)廉潔政府必須首先要知道廉潔是什么、哪些行為是廉潔行為;另外一個(gè)重要原因是如果我們能有效地將真正的廉潔行為與虛假的廉潔行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，那么就可以避免一些如將腐敗分子誤認(rèn)為廉潔官員的尷尬，從而更好地促使公眾樹(shù)立對(duì)反腐倡廉建設(shè)的信心。如果說(shuō)腐敗是一種典型的信息隱匿行為，那么廉潔就是一種典型的信息宣示行為，無(wú)論是腐敗的官員還是廉潔的官員，都表現(xiàn)出類(lèi)似的廉潔扮演行為，即他們都會(huì)在公開(kāi)場(chǎng)合以言行在某種程度上宣示廉潔。這種廉潔扮演行為使得界定和測(cè)量廉潔行為變得異常困難。尤其是一種技巧高明的廉潔扮演行為不僅會(huì)使人產(chǎn)生廉潔的錯(cuò)覺(jué)，而且還能夠遮掩其腐敗行為;而另外一種高明的廉潔扮演行為則是廉潔行為的潛在信仰者們可能會(huì)由于不想背負(fù)美德的重任或其他考慮而部分地隱藏其廉潔行為。無(wú)論是何種廉潔扮演行為，都需要我們對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真地鑒別。實(shí)用主義倫理學(xué)在廉潔行為的界定和測(cè)量方面可以為我們提供一種可行的分析視角。廉潔行為不是目的而是一種行動(dòng)過(guò)程，這一過(guò)程必然發(fā)生在一定的境遇中，是經(jīng)常變化的，其本質(zhì)是滿(mǎn)足個(gè)體善的需要。判斷一種行為是否屬于廉潔行為，必須基于其實(shí)踐過(guò)程，既要顧后，也要瞻前，以不斷生長(zhǎng)進(jìn)步的態(tài)度看待。多種廉潔行為之間并無(wú)道德上的高低之分，只有與個(gè)體和情景之間的是否合適之分。界定和測(cè)量廉潔行為的目的不是為了告訴我們廉潔程度如何，而是告訴我們?nèi)绾卧谔囟ǖ木秤鲋羞M(jìn)行道德決策，探尋多種廉潔行為的可能性，并從中選擇出一個(gè)合適的采取行動(dòng)。

與對(duì)廉潔的研究相比，當(dāng)前學(xué)術(shù)界更加注重腐敗與反腐敗的研究，并且將反腐敗與廉潔等同起來(lái)。但腐敗與廉潔并不是非此即彼的，腐敗的對(duì)立面是沒(méi)有腐敗，廉潔的對(duì)立面是沒(méi)有廉潔。廉潔存在著兩種形態(tài)：一種是沒(méi)有腐敗或低程度腐敗的消極廉潔形態(tài)，一種是有廉潔行為的積極廉潔形態(tài)。反腐敗策略至多可以實(shí)現(xiàn)消極廉潔，即沒(méi)有腐敗的狀態(tài);建構(gòu)廉潔行為的廉潔建設(shè)策略才能實(shí)現(xiàn)積極的廉潔形態(tài)，才能真正實(shí)現(xiàn)廉潔政府的建設(shè)目標(biāo)。回顧由局部執(zhí)政到全面執(zhí)政，再到建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)踐了意識(shí)形態(tài)實(shí)現(xiàn)廉潔、懲治性反腐、制度性反腐的反腐倡廉建設(shè)，在廉潔建設(shè)策略和反腐敗策略的運(yùn)用方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以為當(dāng)前全面建設(shè)廉潔政府提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。十八大以來(lái)，隨著反腐敗力度的不斷加大，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得了壓倒性勝利，這為全面建設(shè)廉潔政府提供了可能。新時(shí)代反腐倡廉的實(shí)踐需要實(shí)現(xiàn)反腐敗策略與廉潔建設(shè)策略的整合。反腐敗策略與廉潔建設(shè)策略二者本身具有實(shí)踐上的耦合性，反腐敗是為了實(shí)現(xiàn)廉潔，反腐敗策略必須從屬于廉潔建設(shè)策略;實(shí)現(xiàn)廉潔首先要根除腐敗，廉潔策略的實(shí)施必須以反腐敗策略為先導(dǎo)。因此，新時(shí)代推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，必須將全面建設(shè)廉潔政府作為全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的歷史性任務(wù)，在反腐敗策略的實(shí)施中逐漸設(shè)計(jì)和實(shí)施廉潔建設(shè)策略，把腐敗行為的根除與廉潔行為的培育結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)由反腐敗到廉潔的根本性轉(zhuǎn)變。

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責(zé)任編校 ? ?陳 瑤

Abstract： Two descriptions are given to integrity government within the academic circle： the corruption-free or low-corruption form， and the form in which integrity exists. Anti-corruption strategies and integrity-nurturing strategies are the ones to which academicians are devoting their efforts. It can be found in history that the construction of integrity government is always promoted by Party construction， guidance of ideology， anti-corruption in punishment， and systematic anti-corruption efforts being the three major modes in practice， all of vital importance for the comprehensive construction of integrity government in the new era. For the construction of integrity government in the new era， it is a must to have comprehensive and strict administration of the Party implemented in it， theoretically taking it as an important historical mission， and in practice integrate anti-corruption strategies with integrity construction strategies.

Keywords： new era; comprehensive construction; integrity government; comprehensive and strict administration of the Party