日本“指導(dǎo)不適切教師”政策存在的問題及對策分析

周舒玲

摘 要：日本教育界致力于提高教師素質(zhì)，多次出臺相關(guān)政策以加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)?！爸笇?dǎo)不適切教師”政策作為其中重要的一環(huán)，在提升教師素質(zhì)方面取得了一定效果，但是也存在一些阻滯因素。文章基于史密斯政策執(zhí)行過程模型對“指導(dǎo)不適切教師”政策進(jìn)行研究，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境的角度，對該政策執(zhí)行過程中的阻滯因素進(jìn)行了具體剖析。

關(guān)鍵詞：日本；指導(dǎo)不適切教師；教育政策；過程模型

“指導(dǎo)不適切教師”是指在知識、技術(shù)、指導(dǎo)方法、其他能力等方面有所欠缺的教師，這些教師在研修之后能夠改善、提高自己，與因教學(xué)成績較差、不適合繼續(xù)擔(dān)任教師一職的教師有本質(zhì)區(qū)別?！爸笇?dǎo)不適切教師”原稱“指導(dǎo)力不足教師”，在2007年《教育職員許可證法》及《教育公務(wù)員特例法》修訂后正式更名。雖然名稱發(fā)生變化，但當(dāng)時的文部科學(xué)省初等與中等教育局明確指出，這兩個概念含義基本一致[1]?！爸笇?dǎo)不適切教師”政策，就是針對這些教師實行的一系列認(rèn)定、研修以及促使其重返講壇的政策[2]。該政策自實施以來，被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”的教師數(shù)量逐年減少；復(fù)職的“指導(dǎo)不適切教師”占教師總?cè)藬?shù)的比例也有所上升。例如，2008年被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”的總?cè)藬?shù)為306人，復(fù)職人數(shù)有78人；2016年“指導(dǎo)不適切教師”數(shù)量已經(jīng)下降到108人，復(fù)職人數(shù)為33人。[3]

在“指導(dǎo)不適切教師”研究領(lǐng)域，日本多從某個縣的實施情況以及實際調(diào)查的角度對這一政策進(jìn)行分析[4][5][6][7]，我國學(xué)者的研究多集中在對“指導(dǎo)不適切教師”定義的界定、“指導(dǎo)不適切教師”政策的演變過程、運作流程等層面[8][9][10][11]。中日兩國相關(guān)研究都較少關(guān)注政策執(zhí)行層面的問題。本文從政策執(zhí)行角度探索“指導(dǎo)不適切教師”政策的實施存在哪些問題以及如何進(jìn)一步提升該政策的執(zhí)行力度。

美國學(xué)者托馬斯·史密斯（T.B. Smith）對影響政策執(zhí)行的因素進(jìn)行了系統(tǒng)歸納，首次提出了“過程模型”，即政策的理想程度、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境4個因素在政策執(zhí)行的過程中會形成一定的張力，導(dǎo)致政策的執(zhí)行過程并沒有完全按照決策者的預(yù)設(shè)展開，政策制定者會從中得到相應(yīng)的反饋，進(jìn)而不斷調(diào)整政策[12][13]。本文采用史密斯的政策執(zhí)行過程模型，對“指導(dǎo)不適切教師”政策進(jìn)行分析，以期為優(yōu)化“指導(dǎo)不適切教師”政策的研究和實踐提供思路。

一、史密斯政策執(zhí)行過程模型下“指導(dǎo)不適切教師”政策分析

（一）政策本身不夠完善

在史密斯政策執(zhí)行框架中，理想化政策是合法、合理、可執(zhí)行的。本文分析的政策屬于日本文部科學(xué)省公示的法律法規(guī)，合法、合理，因此本文主要分析政策的可執(zhí)行性。

政策的可執(zhí)行性體現(xiàn)為政策是否具有完整的操作方案，政策資源是否充分等。筆者認(rèn)為，“指導(dǎo)不適切教師”政策缺乏完整的操作方案。從日本文部科學(xué)省出臺的相關(guān)政策來看，“指導(dǎo)不適切教師”政策缺少的操作步驟主要是指監(jiān)督機(jī)制。在教師被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”且接受研修并重返講壇之后，教師是否真的在指導(dǎo)力方面有了質(zhì)的提升，需要進(jìn)一步的考查?！爸胤抵v壇”與“指導(dǎo)力提高”之間是否有直接關(guān)系？重返講壇是否意味著教師的指導(dǎo)力真正達(dá)到合格教師的標(biāo)準(zhǔn)？這是短期研修取得的效果，還是從本質(zhì)上提高了教師質(zhì)量？這些問題無法準(zhǔn)確衡量。因此，有必要對重返講壇的教師進(jìn)行追蹤觀察。

（二）認(rèn)定委員會缺乏公正性

史密斯認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵性因素，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)制及人員安排、執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理方式都會影響政策的執(zhí)行效果。在日本“指導(dǎo)不適切教師”政策中，涉及的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括文部科學(xué)省，中央教育審議會，由校長、副校長、指導(dǎo)教師等組成的校內(nèi)人員團(tuán)體，都道府縣教育委員會以及認(rèn)定委員會等。筆者通過對日本“指導(dǎo)不適切教師”政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)認(rèn)定委員會的透明性不夠，且缺少一線教師的聲音，影響了該政策的執(zhí)行效果。

認(rèn)定委員會主要由具有兒童指導(dǎo)相關(guān)知識的人員、具有教師健康管理及服務(wù)等相關(guān)知識的醫(yī)生和律師、教育學(xué)家和臨床心理學(xué)專家等群體組成[14]。根據(jù)文部科學(xué)省發(fā)布的《針對“指導(dǎo)不適切教師”人事管理系統(tǒng)指南》，當(dāng)都道府縣教育委員會收到學(xué)校提交的“指導(dǎo)不適切教師”申請書之后，需要聽取專家意見，判定這些教師是否真的存在指導(dǎo)不適切問題。由專家組成的認(rèn)定委員會判定的指導(dǎo)不適切教師，才是真正意義上的“指導(dǎo)不適切教師”。

1.認(rèn)定委員會缺乏透明性，認(rèn)定結(jié)果不夠公正

認(rèn)定委員會缺乏透明性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，部分地區(qū)的認(rèn)定委員會成員名單未公開。國際勞工組織（International Labor Organization，ILO）和聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）相關(guān)人員組成的共同專家委員會在對“指導(dǎo)不適切教師”政策進(jìn)行調(diào)研之后發(fā)布的相關(guān)報告也明確指出：指導(dǎo)不適切教師認(rèn)定委員會的人員組成名單并未公開，導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果的透明性不足[15]。例如，長崎縣并未公開認(rèn)定委員會的人員名單，工作人員的職業(yè)性質(zhì)也無從確認(rèn)。[16]

其二，認(rèn)定理由未告知教師。根據(jù)“指導(dǎo)不適切教師”的定義，是否會被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”主要從作為教師必備的知識能力、對學(xué)生的指導(dǎo)方法、與學(xué)生的相處方式三個方面來考量。但是教師究竟是基于何種理由被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”，從“指導(dǎo)不適切教師”相關(guān)政策的文本來看，教師本人并不知情。認(rèn)定理由的不透明性，不僅會影響認(rèn)定結(jié)果的公正公平性，也會影響后續(xù)“指導(dǎo)不適切教師”研修內(nèi)容的針對性。

2.認(rèn)定委員會排除在職教師，成員構(gòu)成不夠合理

縱觀日本所有都道府縣，除京都府認(rèn)定委員會的成員包括教師代表外，其他都道府縣的認(rèn)定委員會都將在職教師排除在外。除醫(yī)生、律師等固定職業(yè)外，多數(shù)都道府縣的成員都由專家、校長、大學(xué)教授等構(gòu)成。一方面，由醫(yī)生、律師、心理學(xué)家等各行各業(yè)的人員組成的認(rèn)定委員會，匯集了社會各界的力量，能夠?qū)崿F(xiàn)社會對該政策的有效監(jiān)督；另一方面，多數(shù)認(rèn)定委員會一直把在職教師排除在外，使得認(rèn)定委員會缺乏一線教師的聲音。在職教師作為教學(xué)一線的實踐者，對教師工作能力有著較為深切和直觀的體會。但認(rèn)定委員會一直忽視在職教師的聲音，不僅造成認(rèn)定委員會的成員構(gòu)成不夠合理，而且會對認(rèn)定結(jié)果造成一些負(fù)面影響，使得認(rèn)定結(jié)果不夠公正。

（三）目標(biāo)群體定位模糊

史密斯認(rèn)為，目標(biāo)群體即政策對象，是指由于某個具體的政策決策而必須調(diào)整其行為的群體。根據(jù)這一定義，在日本“指導(dǎo)不適切教師”政策中的目標(biāo)群體是指受到該政策影響而必須采取相應(yīng)反應(yīng)的教師。筆者認(rèn)為，目標(biāo)群體的定義較為模糊、配合程度也不夠高，這在一定程度上阻礙了該政策的執(zhí)行效果。

1.各地目標(biāo)群體定義模糊，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

雖然文部科學(xué)省對“指導(dǎo)不適切教師”有著相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是指在知識、技術(shù)、指導(dǎo)方法等方面不適切的教師[17]。但這一標(biāo)準(zhǔn)的定義有些模糊，致使對該標(biāo)準(zhǔn)的解讀十分廣泛，各地區(qū)教育委員會的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。例如，多數(shù)縣教委認(rèn)為，認(rèn)定教師指導(dǎo)不適切的依據(jù)不包括疾病、心理等健康原因；但是，大阪府、島根縣等教委卻明確指出，“指導(dǎo)不適切”包括由于疾病、心理等原因造成教師無法恰當(dāng)指導(dǎo)學(xué)生的情況[18]。這種嚴(yán)松不一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致每個縣被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”的人數(shù)差異很大。例如，2015年認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛的大阪府被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切”的教師有13人，但是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的群馬縣沒有一位“指導(dǎo)不適切教師”。[19]

此外，由于日本實行教師定期流動制，即每位中小學(xué)教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過6年。教師在不同地區(qū)之間流動，就會接受不同的評判標(biāo)準(zhǔn)。因此，一名中小學(xué)教師在A地區(qū)被認(rèn)為是合格的教師，流動到類似于大阪府認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛的B地區(qū)，可能就會被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”。

2.目標(biāo)群體配合不足，部分教師自愿退休

根據(jù)日本文部科學(xué)省的規(guī)定，在被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”并進(jìn)行研修之后，合格者可以重返講壇，有望改進(jìn)者需要繼續(xù)研修，不合格者需接受包括調(diào)職、懲罰、免職等處分[20]。在研修過程中，教師可以選擇自愿退休。如圖1所示，2008-2016年，被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”中，選擇自愿退休的人在20%上下浮動。對于在職教師來說，自愿退休是一種體面且負(fù)面作用較小的方式，但是這也成為了該政策在執(zhí)行過程中的負(fù)面結(jié)果。該政策的最終目標(biāo)是提升教師的教學(xué)能力，而在該政策的執(zhí)行過程中，部分教師采取“自愿退休”這種方式消極應(yīng)對，導(dǎo)致該政策的實際效果偏離最初預(yù)設(shè)，效果不盡人意。

（四）政策執(zhí)行缺乏良好的實施環(huán)境

史密斯認(rèn)為，政策環(huán)境是指影響政策實施或受其影響的環(huán)境因素。本文分析的主要是阻滯“指導(dǎo)不適切教師”政策的因素，因此本文主要分析影響該政策實施的環(huán)境因素。日本“指導(dǎo)不適切教師”政策的執(zhí)行效果與所處外界環(huán)境息息相關(guān)，其缺乏良好的實施環(huán)境主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.集團(tuán)意識根深蒂固

日本一直以來都是“無差別主義”的國家，人們都不希望自己成為“例外”，或被區(qū)別開來。另外，日本也十分強(qiáng)調(diào)個人歸屬群體的“集團(tuán)意識”，使得他們不愿意被貼上和別人不同的標(biāo)簽。因此，教師很難真正直面“指導(dǎo)不適切教師”政策，甚至部分教師寧愿選擇提前退休或者托病辭職，也不愿意被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”。這樣的社會環(huán)境成為了阻滯“指導(dǎo)不適切教師”政策順利執(zhí)行的因素之一。

2.家長對教師工作干涉過多，教師壓力過大

家長們干涉學(xué)校管理和教師指導(dǎo)工作的情況日益增多，這是目前日本教育管理面臨的一大問題。在這種關(guān)系下，教師與家長及社區(qū)的關(guān)系比較緊張，家長的干涉和介入在一定程度上會影響教師對學(xué)生的判斷，打亂教師的指導(dǎo)方式，增加教師壓力，進(jìn)而產(chǎn)生指導(dǎo)不適切問題。此外，有些家長將教師的指導(dǎo)問題延伸至教師的人格層面，可能會導(dǎo)致教師一旦被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”，會失去家長們的信任，這種標(biāo)簽也難以從家長的心里根除，不利于教師的專業(yè)發(fā)展。因此，部分教師無法直面“指導(dǎo)不適切教師”政策，也懼于接受這個標(biāo)簽。這樣的心理狀態(tài)，難以使“指導(dǎo)不適切教師”政策充分發(fā)揮作用。

二、提升“指導(dǎo)不適切教師”政策執(zhí)行力的建議

（一）設(shè)置教師研修后的監(jiān)察方案

“指導(dǎo)不適切教師”政策缺乏完整的操作方案，在教師完成研修、重返講壇之后，應(yīng)該設(shè)置配套的監(jiān)察方案。該方案應(yīng)該包括對恢復(fù)原職后的教師的追蹤措施、追蹤時長、合格標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。此外，該政策的最終目的是提高教師的質(zhì)量，因此在監(jiān)察過程中，校長、副校長在內(nèi)的學(xué)校管理人員作為經(jīng)常接觸教師、與教師有實際交流的人，除了觀察教師的教學(xué)行為及心理狀態(tài)，還要幫助教師重新建立起對教學(xué)的自信，重新熟悉校園環(huán)境。

（二）加強(qiáng)認(rèn)定委員會的公正性

1.保證認(rèn)定委員會信息公開透明

保證認(rèn)定委員會的信息公開透明，不但體現(xiàn)在公開認(rèn)定委員會成員的職業(yè)上，而且體現(xiàn)在適度公開教師的認(rèn)定理由上。各都道府縣教委應(yīng)該督促認(rèn)定委員會的信息公開透明，及時在縣教委官方網(wǎng)站發(fā)布認(rèn)定委員會相關(guān)人員的職業(yè)、程序及變動消息。此外，被認(rèn)定為“指導(dǎo)不適切教師”的教師及相關(guān)工作人員，應(yīng)該知曉被認(rèn)定的理由，以督促教師提高自身專業(yè)素質(zhì)，并設(shè)置后續(xù)配套的研修課程幫助教師重返講壇。但是，該認(rèn)定理由不適合發(fā)布在官網(wǎng)，以免給教師造成一定的心理負(fù)擔(dān)。

2.合理配置認(rèn)定委員會成員，增加在職教師人數(shù)

認(rèn)定委員會在“指導(dǎo)不適切教師”中起到關(guān)鍵作用，不僅參與“指導(dǎo)不適切教師”的認(rèn)定環(huán)節(jié)，還對研修之后的教師作出相應(yīng)評價。因此，認(rèn)定委員會合理配置成員能夠更加有力地促進(jìn)該政策的順利執(zhí)行。認(rèn)定委員會的成員應(yīng)來自各行各業(yè)，同時也應(yīng)增加在職教師。在職教師的選擇必須具有代表性，且熟悉近年來教師的工作經(jīng)驗，對教師應(yīng)該具備的知識、技術(shù)、能力等有獨到的見解，同時能夠公平公正地評價“指導(dǎo)不適切教師”。

（三）精確政策目標(biāo)群體定位

1.明確政策覆蓋目標(biāo)群體，制定合理標(biāo)準(zhǔn)

針對“指導(dǎo)不適切教師”政策存在的目標(biāo)群體定位模糊的問題，筆者認(rèn)為目標(biāo)群體應(yīng)該更為細(xì)化且給出明確定義。首先，對于心理、身體疾病等因素是否列入判定“指導(dǎo)不適切教師”的硬性指標(biāo)，文部科學(xué)省出臺的相關(guān)文件應(yīng)該給出明確規(guī)定。其次，各地也需要制定更詳細(xì)的目標(biāo)群體標(biāo)準(zhǔn)。雖然判斷教師是否不適切的知識、技術(shù)、指導(dǎo)方法等具體標(biāo)準(zhǔn)難以量化，但如果不將之細(xì)化，則可能會出現(xiàn)目標(biāo)群體針對性不足等問題，影響政策的執(zhí)行效果。