淺析行政事業(yè)單位組織層級(jí)內(nèi)部控制

尹帥

【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，業(yè)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，面對(duì)這一千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇期，作為承擔(dān)公共管理和社會(huì)職能的行政事業(yè)單位，必將承擔(dān)著重要的歷史使命，為此，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有著十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。以此為背景，本文基于內(nèi)部控制視角對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)組織層級(jí)建設(shè)存在的問(wèn)題和相應(yīng)對(duì)策進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制;行政事業(yè)單位;組織層級(jí)

2012年，財(cái)政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系的形成，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度發(fā)展的里程碑。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)安全完整和使用效率、會(huì)計(jì)資料信息真實(shí)完整、預(yù)防社會(huì)公共資源和資金分配的舞弊和腐敗、提升公共服務(wù)能力和管理國(guó)家的水平等目標(biāo)，結(jié)合單位實(shí)際情況，遵循全面性、重要性、制約性、適應(yīng)性的原則，通過(guò)建立健全管理制度、制定實(shí)施措施和執(zhí)行程序，保證包括單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的全體工作人員共同參與，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、全過(guò)程防范和管控。

一、內(nèi)控控制組織層級(jí)

單位的組織層級(jí)就是行政事業(yè)單位所處的內(nèi)部環(huán)境，其中包括組織架構(gòu)體系、監(jiān)督機(jī)制、人力資源、執(zhí)行機(jī)制等。在政治因素、社會(huì)道德水準(zhǔn)、內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系等外部環(huán)境相同的情況下，單位內(nèi)部環(huán)境建設(shè)直接決定內(nèi)部控制能否取得良好效果?，F(xiàn)階段，多數(shù)行政事業(yè)單位往往更傾向于單位預(yù)算控制、收支控制、資產(chǎn)控制等業(yè)務(wù)層面建設(shè)，忽視了至關(guān)重要的內(nèi)部控制的組織層級(jí)建設(shè)。

二 、內(nèi)控控制組織層級(jí)存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位管理制度政出多門(mén)，操作性差;小金庫(kù)、假發(fā)票現(xiàn)象層出不窮;三公經(jīng)費(fèi)問(wèn)題居高不下，這些現(xiàn)象都是內(nèi)部控制水平普遍不高的表現(xiàn)，其中組織層級(jí)不完善具體表現(xiàn)為如下方面：

（一）內(nèi)控工作人員素質(zhì)低下。建立內(nèi)部控制與組織層級(jí)工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、有效經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)技能以及職業(yè)道德密切相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中，不少行政事業(yè)單位的內(nèi)控人員職業(yè)素養(yǎng)偏低，專(zhuān)業(yè)水平參差不齊，難以勝任復(fù)雜多變的內(nèi)部控制管理，其中，會(huì)計(jì)人員職業(yè)素養(yǎng)不僅包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)、稅務(wù)等理論知識(shí)，還包括豐富的經(jīng)驗(yàn)。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的客觀條件及主觀因素的制約，會(huì)計(jì)人員側(cè)重于學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)理論知識(shí)和賬務(wù)處理，沒(méi)有從更廣泛和開(kāi)放的視角思考內(nèi)部控制體系的完善，從而在一定程度上影響了單位內(nèi)部控制體系的完善。

（二）組織架構(gòu)體系不合理。組織架構(gòu)也就是單位機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及這三者之間的權(quán)責(zé)分配，組織架構(gòu)體系不合理會(huì)導(dǎo)致單位無(wú)法識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)，降低日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的力度和效能。從內(nèi)部控制角度看，我國(guó)尚存在行政事業(yè)單位組織架構(gòu)不合理的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在權(quán)力分置上，有些單位負(fù)責(zé)人掌握著單位的人財(cái)物權(quán)，由于職責(zé)分離不夠，導(dǎo)致單位負(fù)責(zé)人凌駕于內(nèi)部控制之上，既無(wú)人牽制，也無(wú)人監(jiān)管，控制制度和設(shè)施被架空，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制更無(wú)從談起，例如，截止2012年，河南省4任交通廳長(zhǎng)前“腐”后繼就是因?yàn)闆Q策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力幾乎集中在廳長(zhǎng)一人之手，組織架構(gòu)體系極其不合理，廳長(zhǎng)利用職務(wù)之便貪腐所致。

（三）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，嚴(yán)重忽視內(nèi)部監(jiān)督工作。目前，我國(guó)部分行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置存在明顯的缺陷，具體表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)混合，難以保證內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性;內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)在單位行政層級(jí)中所處地位較低，難以保證內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性，這樣，內(nèi)部監(jiān)督就無(wú)法有效行使其職能，監(jiān)督效果也大打折扣。此外，行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督僅依賴(lài)于特定時(shí)間、特定部門(mén)、特定項(xiàng)目的監(jiān)督，沒(méi)有將監(jiān)督機(jī)制貫穿于日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，監(jiān)督職責(zé)流于表面，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，從而造成決策失誤、保障不及時(shí)、供應(yīng)不到位、開(kāi)支不合理的現(xiàn)象。

（四）單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不健全。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容就是分析控制環(huán)境和業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。現(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系存在的問(wèn)題有：一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)薄弱。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位面臨著公信力喪失、權(quán)力失控、行政行為不當(dāng)、貪污舞弊、行政效率低下等風(fēng)險(xiǎn)，但部分行政事業(yè)單位對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)并不是非常重視;另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制存在漏洞，例如：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致造成不必要的嚴(yán)重后果等。

（五）信息溝通渠道不暢。單位信息溝通包括縱向溝通渠道和橫向溝通渠道，縱向溝通是指單位上下級(jí)之間傳遞信息，橫向溝通單位平級(jí)之間傳遞信息，很多行政事業(yè)單位縱向溝通渠道不暢，例如：?jiǎn)挝回?cái)務(wù)部門(mén)每月未及時(shí)編制預(yù)算執(zhí)行情況表，忽視預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算的差異，找不到兩者差異的原因，單位領(lǐng)導(dǎo)不能及時(shí)、全面掌握有關(guān)情況，不能作出科學(xué)預(yù)算決策。此外，橫向溝通渠道也存在不暢，比如：財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算會(huì)計(jì)與經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)不能就經(jīng)費(fèi)收支情況進(jìn)行溝通，因而不能及時(shí)、有效地反映經(jīng)費(fèi)收支情況存在的風(fēng)險(xiǎn)，將有損預(yù)算的準(zhǔn)確執(zhí)行。

（六）單位內(nèi)部信息化不完善。內(nèi)部控制信息化建設(shè)的核心就是數(shù)據(jù)共享，現(xiàn)階段，我國(guó)不少行政事業(yè)單位信息化建設(shè)水平還處于單機(jī)系統(tǒng)水平，單機(jī)運(yùn)行具有獨(dú)立性，各部門(mén)只能獨(dú)立使用各自獨(dú)立的軟件和硬件資源，單位整體信息不暢通、不共享，從而影響信息的公開(kāi)透明，因此，單機(jī)化的信息技術(shù)環(huán)境會(huì)阻礙通過(guò)信息化的技術(shù)實(shí)行內(nèi)部控制。此外，沒(méi)有上級(jí)統(tǒng)一維護(hù)的數(shù)據(jù)交換、保存、備份會(huì)導(dǎo)致個(gè)人徇私舞弊，例如：私下刪除單位資產(chǎn)記錄，將資產(chǎn)據(jù)為己有。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織層級(jí)建設(shè)對(duì)策

（一）加強(qiáng)職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，構(gòu)架內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施需要單位“一把手”作為內(nèi)部控制實(shí)施責(zé)任人，全過(guò)程由單位負(fù)責(zé)人來(lái)部署和安排，如果單位負(fù)責(zé)人抵觸內(nèi)部控制建設(shè)，即使已建成的內(nèi)部控制體系在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)碰到諸多困難。有了單位負(fù)責(zé)人的支持，單位還應(yīng)當(dāng)組建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施小組，由于內(nèi)部控制系統(tǒng)涉及整合單位現(xiàn)有和將來(lái)的內(nèi)部管理系統(tǒng)，其實(shí)施需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組工作人員有全局的視野和高瞻遠(yuǎn)矚的策略。內(nèi)部控制系統(tǒng)的實(shí)施不是一次性的模型，它包括持續(xù)的發(fā)展和重新設(shè)計(jì)，每一次業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)或更新都是內(nèi)控系統(tǒng)的持續(xù)改進(jìn)和進(jìn)一步精化。因此，沒(méi)有一個(gè)理解單位全面架構(gòu)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施內(nèi)部控制系統(tǒng)將很難獲得成功。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制政策宣傳和培訓(xùn)。高質(zhì)量的內(nèi)部控制來(lái)源于高素質(zhì)的內(nèi)控建設(shè)隊(duì)伍，內(nèi)部控制建設(shè)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平、分析判斷能力、工作經(jīng)驗(yàn)都對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)有重要的影響。內(nèi)部控制建設(shè)人員不能停留在已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)而固步自封，因次，加強(qiáng)內(nèi)部控制培訓(xùn)，培養(yǎng)和保持一批高素質(zhì)的內(nèi)控人員，是建設(shè)內(nèi)部控制的有效措施。同時(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)需要爭(zhēng)取單位領(lǐng)導(dǎo)乃至單位上下的理解和支持，讓全體職工理解單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制的決心，掌握內(nèi)部控制的基本理念，并且應(yīng)當(dāng)讓他們知道內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組在哪些方面需要他們的密切配合，因此在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組工作人員培訓(xùn)的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制政策宣傳也非常必要。

（三）充分發(fā)揮內(nèi)部控制的內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部監(jiān)督機(jī)制。行政事業(yè)單位管理層應(yīng)對(duì)單位部門(mén)控制設(shè)計(jì)的有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于內(nèi)部控制的高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)有針對(duì)性地修補(bǔ)管控過(guò)程的漏洞，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的不斷完善。此外，行政事業(yè)單位具有全民所有制的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不能僅依靠?jī)?nèi)部評(píng)價(jià)和內(nèi)部完善，更需要政府有關(guān)部門(mén)構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督體系，政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)建立高效順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享制度，形成相互協(xié)調(diào)、緊密銜接的綜合監(jiān)管機(jī)制。將單位內(nèi)部控制建設(shè)作為預(yù)算安排的參考依據(jù)以及單位領(lǐng)導(dǎo)考核的內(nèi)容之一。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。內(nèi)部控制信息化可以促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)與信息化工作同步發(fā)展，將內(nèi)控理念、控制程序、控制措施等要素通過(guò)信息化的手段固化到信息系統(tǒng)中，從而實(shí)現(xiàn)單位預(yù)決算和核算一體化管理、加強(qiáng)資金和資產(chǎn)使用效率、實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)務(wù)信息并為科學(xué)決策提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位可以選取技術(shù)穩(wěn)定成熟、功能強(qiáng)大、操作簡(jiǎn)單、安全可靠的信息管理平臺(tái)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行全方位、全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化管理，降低人為因素的影響，促使內(nèi)部控制規(guī)范的落地。

（五）強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)制度?？?jī)效考評(píng)是指行政事業(yè)單位對(duì)承擔(dān)職責(zé)各級(jí)管理人員工作成績(jī)做出價(jià)值評(píng)價(jià)的過(guò)程，績(jī)效考評(píng)制度是激勵(lì)約束一個(gè)單位或一個(gè)團(tuán)隊(duì)的重要手段，能夠加強(qiáng)全體職工的管理與監(jiān)督、激勵(lì)與約束。行政事業(yè)單位應(yīng)該實(shí)施績(jī)效進(jìn)行激勵(lì)約束，尤其是內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點(diǎn)，進(jìn)行跟蹤檢査，并將考核結(jié)果與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等結(jié)合起來(lái)?？己瞬粌H要對(duì)嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)控制度的進(jìn)行表?yè)P(yáng)和鼓勵(lì)，還要對(duì)內(nèi)控制度不落實(shí)造成的決策失誤、保障不及時(shí)、供應(yīng)不到位、開(kāi)支不合理的相關(guān)人員進(jìn)行罰款或者降級(jí)。

四、結(jié)論與展望

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，需要從多方面入手，多管齊下，標(biāo)本兼治，在提高財(cái)務(wù)人員職業(yè)勝任能力、構(gòu)建單位內(nèi)部控制制度的同時(shí)，還應(yīng)建立內(nèi)部控制體系定期復(fù)核制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題加以改進(jìn)，對(duì)于內(nèi)部控制運(yùn)行流程可以由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或聘請(qǐng)第三方審計(jì)定期或不定期地予以審查，充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督作用。

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