農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題及其對(duì)策研究

穆鵬云

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，在日益城市化的過(guò)程中，農(nóng)村宅基地閑置凋敝的問(wèn)題日益凸顯。由于制度、政策、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的原因形成了農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題，這一問(wèn)題極大地影響著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)也造成了資源的極大浪費(fèi)。因此，要重視農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題，從各個(gè)方面努力去盤(pán)活這些被閑置的隱形資產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;宅基地;閑置凋敝;現(xiàn)狀;原因;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F323.211? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）02-0016-02

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為重要，因此我國(guó)土地制度的發(fā)展受到了各方的關(guān)注。近年來(lái)，連續(xù)幾年的中央一號(hào)文件都提及了關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的改革，從2015年以來(lái)“三塊地”改革試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，到2018年國(guó)家最新發(fā)布的中央一號(hào)文件中明確提出要深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，都使人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到農(nóng)村宅基地的閑置凋敝問(wèn)題的嚴(yán)重性和盤(pán)活利用的重要性。

一、農(nóng)村宅基地閑置凋敝現(xiàn)狀及問(wèn)題

農(nóng)村宅基地在《土地管理法》中是指農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地，許多學(xué)者都曾對(duì)其進(jìn)行了深入的探討，但是并無(wú)統(tǒng)一的概念界定。農(nóng)村閑置凋敝宅基地一般是指由于多種原因造成農(nóng)村宅基地及宅基地上所建房屋在長(zhǎng)期或一定時(shí)期內(nèi)處于閑置未利用的狀態(tài)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村閑置凋敝的宅基地已經(jīng)成為了一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置凋敝的數(shù)量很大。許多學(xué)者都對(duì)農(nóng)村宅基地的閑置率進(jìn)行過(guò)調(diào)查，其中，李劍閣在對(duì)全國(guó)2 749個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為，宅基地閑置率為10.4%;苗清在調(diào)查研究后提出閑置荒廢宅基地比率為20%;2004年中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心在對(duì)四川省雙流縣中和鎮(zhèn)新民、朝陽(yáng)、化龍三個(gè)村進(jìn)行調(diào)研后得出宅基地閑置率為14%。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村閑置凋敝宅基地在農(nóng)村宅基地總數(shù)中所占比率較大，閑置凋敝現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，農(nóng)村宅基地閑置凋敝現(xiàn)象呈地區(qū)性差異。在多次調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地閑置凋敝現(xiàn)象與其所屬地區(qū)的偏遠(yuǎn)程度有著密切的聯(lián)系，農(nóng)村閑置凋敝宅基地隨著地區(qū)的偏遠(yuǎn)而不斷增加。此外，農(nóng)村宅基地的閑置凋敝率與這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著一定的關(guān)系。

一些問(wèn)題也伴隨著農(nóng)村大量閑置凋敝宅基地的存在而產(chǎn)生。首先，土地資源的浪費(fèi)是閑置凋敝宅基地的問(wèn)題之一。隨著城市化的發(fā)展，城市不斷向外擴(kuò)張，在城市化的建設(shè)中對(duì)土地的需求量不斷增加。同時(shí)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)還處于高速發(fā)展的狀態(tài)，所以在未來(lái)的幾十年中，城市建設(shè)對(duì)土地的需求將會(huì)只增不減。然而，在許多農(nóng)村出現(xiàn)大量宅基地的閑置凋敝問(wèn)題，尤其是在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，一些廢棄的宅基地幾乎不知所蹤。這些閑置凋敝的宅基地如果無(wú)法在一定時(shí)期內(nèi)得到很好的利用，就極容易造成土地資源浪費(fèi)。其次，農(nóng)村宅基地的閑置凋敝直接影響著村容村貌。由于農(nóng)村有的宅基地長(zhǎng)期無(wú)人管理，破敗不堪，有些房屋甚至已經(jīng)倒塌一半，嚴(yán)重影響村容村貌，在某種程度上影響著農(nóng)村的衛(wèi)生整潔，不利于給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民營(yíng)造良好的人居環(huán)境。此外，閑置凋敝宅基地的增加也給農(nóng)村的安全形成隱患。同時(shí)，一些農(nóng)民有可能會(huì)因?yàn)殚e置凋敝的宅基地產(chǎn)生糾紛。

二、農(nóng)村宅基地閑置凋敝的原因

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置凋敝的問(wèn)題越來(lái)越突出，而形成農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題的原因有許多，主要體現(xiàn)在制度、政策、經(jīng)濟(jì)、文化等方面。

第一，宅基地制度方面。農(nóng)村宅基地制度包括農(nóng)村宅基地所有制、農(nóng)村宅基地使用制度、農(nóng)村宅基地管理制度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有宅基地制度與現(xiàn)實(shí)發(fā)展存在一些不相適應(yīng)的地方。首先，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)難。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度建立之初是為了保障農(nóng)民的住房，所以農(nóng)村宅基地農(nóng)民只有使用權(quán)，同時(shí)在現(xiàn)有宅基地制度下，禁止農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，因此一些閑置凋敝宅基地很難進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最終造成資源的浪費(fèi)。其次，宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，所有權(quán)歸村集體擁有。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民一旦申請(qǐng)獲得宅基地，就幾乎沒(méi)有在其本人遷出或離開(kāi)后將宅基地歸還給村集體的行為。此外，農(nóng)村宅基地閑置凋敝現(xiàn)象嚴(yán)重的原因還在于宅基地的管理制度不完善。在大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民擁有宅基地以后，宅基地的具體使用卻無(wú)人監(jiān)管，這就造成許多宅基地在閑置以后也沒(méi)有依法收回，只是一直處于閑置凋敝的狀態(tài)。同時(shí)，宅基地審批過(guò)程不嚴(yán)格，形成“一戶多宅”的現(xiàn)象。

第二，經(jīng)濟(jì)方面。農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題在一定程度上與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切聯(lián)系。首先，人口的城市化。改革開(kāi)放后，我國(guó)城市化不斷發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)入城市成為農(nóng)民工。一些農(nóng)民為了更好的生活條件、教育資源、衛(wèi)生保障而選擇將農(nóng)村的家遷入城市，在城市定居，不再回農(nóng)村，這就導(dǎo)致農(nóng)村的房屋長(zhǎng)期閑置直至倒塌凋敝;而另一些農(nóng)民則是在農(nóng)忙的時(shí)候回村務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑的時(shí)候進(jìn)城打工，這就造成了宅基地上的房屋在一定時(shí)間內(nèi)的閑置，即季節(jié)性的閑置。其次，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增多，開(kāi)始建房興業(yè)。改革開(kāi)放后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入得到提高，許多農(nóng)民開(kāi)始新建房屋，他們往往在交通便利的地方重新建房，而建房后仍保留原來(lái)的老房，這就造成了老房的閑置凋敝。

第三，政策方面。三農(nóng)問(wèn)題一直是國(guó)家最為重視的問(wèn)題之一，所以多年來(lái)國(guó)家實(shí)施了生態(tài)移民搬遷、采煤沉陷區(qū)搬遷、新農(nóng)村建設(shè)、合村并居等多項(xiàng)惠農(nóng)政策，這些政策使許多居住在危險(xiǎn)和條件較差地區(qū)的農(nóng)民搬遷到交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地方定居，改善了他們的居住環(huán)境，使其能安居樂(lè)業(yè)。但是，在此之后地方政府卻沒(méi)有對(duì)原有宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃利用，導(dǎo)致這些宅基地常年無(wú)人管理，最終房屋倒塌，造成凋敝現(xiàn)象。

第四，文化方面。中國(guó)獨(dú)特的傳統(tǒng)文化是農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一。首先，長(zhǎng)子繼承觀念。在中國(guó)的傳統(tǒng)觀念中，父輩的財(cái)產(chǎn)在老人們逝去之后由長(zhǎng)子繼承，而當(dāng)他們?nèi)ナ罆r(shí)大多子女都已經(jīng)結(jié)婚并擁有新的宅基地，其子女并不會(huì)將從父輩那里繼承的宅基地歸還村集體，所以就產(chǎn)生了“一戶多宅”。其次，我國(guó)傳統(tǒng)上兒子多的家庭，在兒子成年結(jié)婚時(shí)要重新建房，這就導(dǎo)致同在一個(gè)戶口上的一家人擁有多處宅基地。

三、對(duì)策建議

農(nóng)村閑置凋敝宅基地的盤(pán)活利用不僅有利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于對(duì)土地資源的優(yōu)化整合利用，要使農(nóng)村閑置凋敝宅基地得到有效合理的利用，需從以下幾方面入手：

第一，深化農(nóng)村宅基地制度改革。解決農(nóng)村宅基地閑置凋敝問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)村宅基地制度本身。從2015年開(kāi)始的“三塊地”改革試點(diǎn)，到2018年提出的關(guān)于探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這些都是關(guān)于宅基地制度改革不斷深化的表現(xiàn)。推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革，首先，要明確產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地只擁有使用權(quán)，村集體擁有所有權(quán)。其次，應(yīng)該逐步建立合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有的前提下，國(guó)家應(yīng)該對(duì)原有的限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律進(jìn)行修訂，適當(dāng)允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。最后，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的管理機(jī)制建設(shè)。應(yīng)明確在農(nóng)村宅基地審批、利用、退出等過(guò)程中政府和村集體的作用，使各主體單位在各環(huán)節(jié)都對(duì)宅基地起到監(jiān)管作用。

第二，建立有效的資金保障機(jī)制。農(nóng)村閑置凋敝宅基地的盤(pán)活利用工作將需要大量的資金支持，如果沒(méi)有有效的資金保障，這項(xiàng)工作將難以進(jìn)行。首先，通過(guò)“增減掛”來(lái)解決資金問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)指標(biāo)交易來(lái)獲取進(jìn)行宅基地盤(pán)活利用的資金，這樣不僅可以增加農(nóng)民的收益，也可以使宅基地用起來(lái)。其次，通過(guò)捆綁涉農(nóng)政策來(lái)解決資金問(wèn)題。可以將國(guó)家當(dāng)前正在進(jìn)行的精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)移民搬遷等多項(xiàng)涉農(nóng)政策與農(nóng)村閑置凋敝宅基地盤(pán)活利用結(jié)合起來(lái)，這樣有利于資金的有效利用，也有利于閑置凋敝宅基地問(wèn)題的解決。最后，政府財(cái)政支持。閑置凋敝宅基地問(wèn)題的解決不僅有利于農(nóng)民，同時(shí)對(duì)國(guó)家農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。所以，要想有效解決農(nóng)村閑置凋敝宅基地問(wèn)題，就要努力從各方面籌措資金。

第三，建立合理的閑置凋敝宅基地盤(pán)活利用機(jī)制。解決農(nóng)村閑置凋敝宅基地問(wèn)題首先要對(duì)現(xiàn)有閑置凋敝宅基地進(jìn)行盤(pán)活利用。盤(pán)活利用閑置凋敝宅基地，就是要使這些閑置土地資源利用起來(lái)。農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用要始終堅(jiān)持宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜建則建的原則，堅(jiān)持維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益的原則。在農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的過(guò)程中，首先要對(duì)凋敝閑置的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)，在確權(quán)之后要對(duì)凋敝閑置宅基地進(jìn)行重新的規(guī)劃設(shè)計(jì)，根據(jù)宅基地的實(shí)際情況選擇適合的盤(pán)活方式。

第四，調(diào)動(dòng)多主體積極性。在使這些農(nóng)村閑置凋敝宅基地利用起來(lái)的過(guò)程中，一定要調(diào)動(dòng)發(fā)揮多主體的作用。首先，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于農(nóng)村閑置凋敝宅基地的盤(pán)活利用是一項(xiàng)重大的工程，關(guān)系著我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革，而且在許多方面都涉及到國(guó)家政策問(wèn)題，因此政府在此過(guò)程中必須要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，積極地協(xié)調(diào)農(nóng)民、市場(chǎng)與土地的關(guān)系。其次，要積極引導(dǎo)農(nóng)民參與其中。農(nóng)民作為農(nóng)村宅基地的使用者，他們?cè)谵r(nóng)村閑置宅基地的盤(pán)活利用過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。要讓農(nóng)民在思想上認(rèn)識(shí)到閑置凋敝宅基地問(wèn)題的嚴(yán)重性，增強(qiáng)宅基地的權(quán)利與權(quán)力意識(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)一些獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)民積極自愿地將閑置宅基地退出，可以積極引導(dǎo)農(nóng)民自愿、自發(fā)地將自家的已閑置凋敝的宅基地合理利用起來(lái)。此外，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，要引導(dǎo)市場(chǎng)在農(nóng)村閑置凋敝宅基地盤(pán)活利用中發(fā)揮其積極的作用。只有各主體積極配合，才有利于宅基地閑置凋敝問(wèn)題的解決。

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