政府工程引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制研究
——以福田“新代建制”改革引入IDI保險(xiǎn)機(jī)制為例

(深圳大學(xué)管理學(xué)院 廣東 深圳 518034)

自2004年投資體制改革提出推行代建制以來(lái)，代建制大大緩解了原來(lái)直接承建模式的管理水平低和高度集權(quán)等問(wèn)題，但代建工程的質(zhì)量監(jiān)管問(wèn)題依然存在。

一、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制介入代建制的必要性

代建過(guò)程是一個(gè)由多主體、多階段、多程序套嵌或鏈接而構(gòu)成的復(fù)雜過(guò)程，基于以下三種情景，代建工程的質(zhì)量存在諸多可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)：

第一，個(gè)體與整體的利益博弈。代建過(guò)程中涉及政府部門、施工和監(jiān)理單位等眾多參與主體，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)參與主體在代建過(guò)程都會(huì)為實(shí)現(xiàn)個(gè)體的利益最大化而行動(dòng)，降低成本。因此整體利益與個(gè)體利益存在矛盾，代建過(guò)程必然是參與項(xiàng)目建設(shè)的分立的多個(gè)利益集團(tuán)在整體利益相對(duì)固定而個(gè)體利益此消彼長(zhǎng)的前提下展開既合作又對(duì)抗的博弈。[1]第二，工程監(jiān)管存在盲區(qū)與困境。作為監(jiān)管職能的主要承擔(dān)著，政府職能部門監(jiān)管專業(yè)性不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管；另一方面，監(jiān)理單位往往為競(jìng)標(biāo)成功而壓縮監(jiān)管成本，因此也可能存在監(jiān)管不足的問(wèn)題。而且在微觀管理層面很難實(shí)現(xiàn)一對(duì)一的現(xiàn)場(chǎng)和實(shí)時(shí)的監(jiān)督，因此監(jiān)管存在盲區(qū)。第三，工程質(zhì)量責(zé)任難以劃分。由于全過(guò)程代建模式并未得到推廣，代建過(guò)程從項(xiàng)目的可行性研究到竣工交付使用參與主體眾多，加上常常存在的多頭管理、部門交叉管理等問(wèn)題，造成了代建過(guò)程中工程質(zhì)量責(zé)任難以進(jìn)行劃分。

以上的分析證明代建過(guò)程中工程質(zhì)量存在重重風(fēng)險(xiǎn)，而作為監(jiān)管主體的政府部門存在監(jiān)管失靈的問(wèn)題，因此有必要在政府和代建單位之間引入市場(chǎng)第三方——商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)解決代建的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。

二、商業(yè)保險(xiǎn)在代建制中的運(yùn)行機(jī)制及功能

工程潛在缺陷保險(xiǎn)(Inherent Defect Insurance,以下簡(jiǎn)稱IDI保險(xiǎn))起源于法國(guó)，是用以保障住宅建筑質(zhì)量的一種強(qiáng)制性保險(xiǎn)。保險(xiǎn)責(zé)任期一般為十年，對(duì)于建筑功能缺陷，先由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，再由保險(xiǎn)公司和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)缺陷原因進(jìn)行分析，找出責(zé)任方(設(shè)計(jì)、建造及檢查機(jī)構(gòu)等)，并由保險(xiǎn)公司向其追償。[2]對(duì)于大型的工程項(xiàng)目，由于使用期長(zhǎng)，其由于施工不當(dāng)?shù)葐?wèn)題導(dǎo)致的質(zhì)量問(wèn)題可能不會(huì)被立即察覺(jué)，從而導(dǎo)致后期投資成本的追加，IDI保險(xiǎn)的存在有效解決了這類問(wèn)題。

深圳市福田代建制的改革中，通過(guò)建設(shè)預(yù)選庫(kù)機(jī)制，福田政府首次將這一險(xiǎn)種引入到代建工程領(lǐng)域，使代建風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避得以常態(tài)化在預(yù)選庫(kù)機(jī)制中，福田區(qū)政府通過(guò)招標(biāo)評(píng)標(biāo)的方法將具備IDI保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力的三家公司(人保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)、太平洋產(chǎn)險(xiǎn))納入到代建項(xiàng)目保險(xiǎn)單位預(yù)選庫(kù)中，實(shí)行流動(dòng)管理，通過(guò)在保險(xiǎn)單位和委托單位之間引入保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司，形成了避免一定市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的三角關(guān)系；在IDI保險(xiǎn)機(jī)制中，IDI保險(xiǎn)單位被引入到委托單位和代建單位中，而保險(xiǎn)單位與其聘請(qǐng)的專業(yè)的工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(TIS機(jī)構(gòu))以及代建單位之間也同樣構(gòu)成監(jiān)督和制約的三角關(guān)系。由此，“新代建制”將引入的IDI保險(xiǎn)機(jī)制與創(chuàng)新的預(yù)選庫(kù)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，形成了頗為復(fù)雜但彼此制衡的多重三角關(guān)系。

在理賠流程方面，一旦政府投資建設(shè)工程投入使用后發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷，原來(lái)的委托單位只需要向承保的保險(xiǎn)公司報(bào)案，保險(xiǎn)公司按照規(guī)定在五日內(nèi)必須對(duì)此做出反應(yīng)，派出專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)缺陷做出鑒定并組織維修或作出賠償，然后保險(xiǎn)公司再根據(jù)鑒定結(jié)果分析和確定責(zé)任方為設(shè)計(jì)單位、施工單位或監(jiān)管單位等，最后再對(duì)其進(jìn)行代位追償。福田政府頒布了IDI保險(xiǎn)機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，對(duì)報(bào)案、索賠、追償以及IDI保險(xiǎn)機(jī)制中各參與主體的權(quán)利和義務(wù)都作出了明確規(guī)定。

在實(shí)踐過(guò)程中，IDI保險(xiǎn)機(jī)制的良好運(yùn)行，在代建過(guò)程中發(fā)揮了如下三種功能：首先是質(zhì)量監(jiān)督與把控功能。IDI保險(xiǎn)機(jī)制規(guī)定保險(xiǎn)單位出具保單后必須選擇并委托專業(yè)的工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(TIS機(jī)構(gòu))參與到代建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、調(diào)適和驗(yàn)收等全過(guò)程，在施工的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查和風(fēng)險(xiǎn)管理并同時(shí)向保險(xiǎn)單位和代建單位出具檢查報(bào)告，代建單位則必須對(duì)TIS指出可能存在的工程質(zhì)量缺陷作出整改。在這個(gè)過(guò)程中，為了保證自己的利益不受到損害，保險(xiǎn)單位、TIS機(jī)構(gòu)和各代建單位都必須嚴(yán)格履行合同規(guī)定的義務(wù)，從而確保了工程每一階段的質(zhì)量。其次是成本控制和質(zhì)量保障功能。由于TIS機(jī)構(gòu)參與到代建全過(guò)程中，提供專業(yè)的監(jiān)督檢查和風(fēng)險(xiǎn)管理，避免了代建過(guò)程中建工部門由于專業(yè)性不足或激勵(lì)不足等種種原因而導(dǎo)致的監(jiān)管失靈，從而避免了代建項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)、施工等過(guò)程問(wèn)題導(dǎo)致后期政府投資的成本追加。另一方面，由于監(jiān)管的技術(shù)性加強(qiáng)，為了避免竣工驗(yàn)收不通過(guò)或者使用單位的不斷保修，代建的各個(gè)單位就必須按照嚴(yán)格地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行代建，這樣代建項(xiàng)目的工程質(zhì)量就得到有效保障。最后，IDI機(jī)制的存在也在一定程度上保證了工程效率。雖然在委托單位和代建單位之間引入了第三方——保險(xiǎn)單位，但保險(xiǎn)單位的存在使得代建項(xiàng)目在出現(xiàn)工程質(zhì)量缺陷時(shí)委托單位的訴求能夠得到快速響應(yīng)，委托單位只需報(bào)案就可以在合同規(guī)定期限內(nèi)得到工程問(wèn)題的鑒定和維修，這在一定程度上避免代建項(xiàng)目的工期拖延，有利于工程效率的提高。

三、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制與代建制改革

將商業(yè)保險(xiǎn)流程運(yùn)用到政府投資建設(shè)工程中，本質(zhì)上符合市場(chǎng)化代建的改革方向，但這一“移植”是否成功，即商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制在政府投資建設(shè)過(guò)程中是否能良好運(yùn)行取決于市場(chǎng)本身的完善程度，例如確保保險(xiǎn)市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)，即有能力提供IDI保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司都公平地享有獲取信息和參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，保險(xiǎn)市場(chǎng)不能被一家或幾家保險(xiǎn)公司所壟斷；以及實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)市場(chǎng)的秩序化和規(guī)范化，即必須有法律法規(guī)嚴(yán)格引導(dǎo)和規(guī)范保險(xiǎn)公司的行為，制定一套通行的關(guān)鍵性的行業(yè)準(zhǔn)則。

在IDI保險(xiǎn)方面，我國(guó)仍然處于起步和發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)IDI保險(xiǎn)相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或操作指引，因此目前首要是修訂保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，例如借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)——通過(guò)立法的手段將IDI保險(xiǎn)強(qiáng)制推行，修訂《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，將IDI保險(xiǎn)制度加入其中，以法律法規(guī)的形式規(guī)定符合IDI保險(xiǎn)范圍的建筑工程必須強(qiáng)制購(gòu)買IDI保險(xiǎn)、確立保險(xiǎn)公司的代為追償權(quán)等。[3]另一方面，要加快培育和發(fā)展各種第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及質(zhì)量檢測(cè)鑒定機(jī)構(gòu)等，這些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以其獨(dú)立性和專業(yè)性參與到代建過(guò)程中，為代建單位和委托單位以及保險(xiǎn)單位等代建主體提供檢查和鑒定報(bào)告，起到了代建的監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)控制以及界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等功能，確保了保險(xiǎn)機(jī)制的良好運(yùn)行。最后，由于IDI保險(xiǎn)對(duì)代建過(guò)程具有監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防控功能，在代建制的改革中，可以依托IDI保險(xiǎn)機(jī)制對(duì)建設(shè)單位的施工技術(shù)水平和信譽(yù)度作出評(píng)估，建立對(duì)代建單位的評(píng)價(jià)體系，成為確定IDI的保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)之一。