集體林權(quán)制度改革林農(nóng)滿意度提升探討

陳曉燕，屈虹，郭玉東

(1.內(nèi)蒙古社會科學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

集體林權(quán)制度改革作為我國農(nóng)村改革的重要舉措，對于推動林業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收具有重要意義。隨著改革的不斷推進(jìn)，有關(guān)林改滿意度評價的研究成為備受關(guān)注的重要內(nèi)容之一。張自強等[1]從微觀農(nóng)戶視角入手，分析了農(nóng)戶對林改政策的認(rèn)知和評價，指出進(jìn)一步推進(jìn)和完善配套措施是林改工作的重點。余華等[2]對福建永安及邵武市農(nóng)村農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果表明，影響林改實施效果滿意度的主要因素是農(nóng)戶對林改的了解程度、戶主的年齡、林業(yè)收入比重、是否有林權(quán)證、在家務(wù)農(nóng)人數(shù)、山林管護(hù)方式。趙靜等[3]以林農(nóng)、村集體及政府管理者等利益相關(guān)方作為準(zhǔn)則層，制定了林改滿意度指標(biāo)體系。韓鋒等[4]對福建省三明市的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，林農(nóng)對林改的認(rèn)同受到不同經(jīng)營模式的影響。林農(nóng)是林改的實踐和受益主體，林農(nóng)對林改的評價是林改績效評價的一個重要部分，能夠更加具體地反映林改的效果。研究林農(nóng)對林改評價的相關(guān)問題，有利于提高決策的效率及效果，有利于林改進(jìn)一步深化完善，有利于促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營。

1 林農(nóng)對林改滿意度評價的影響因素分析

1.1 林權(quán)激勵作用

林權(quán)是林業(yè)經(jīng)營活動重要的激勵因素，產(chǎn)權(quán)明晰，流轉(zhuǎn)順暢是實現(xiàn)林權(quán)激勵作用的基本條件，建立和完善林權(quán)利益實現(xiàn)機制是提升林農(nóng)對林改評價滿意度的重要途徑。一方面，林權(quán)權(quán)屬清楚、權(quán)責(zé)明確是提高林農(nóng)培育和保護(hù)林木積極性的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)其制定長期穩(wěn)定的經(jīng)營目標(biāo)、持續(xù)投入發(fā)展林業(yè)的基礎(chǔ)。另一方面，建立順暢的流轉(zhuǎn)機制，可緩解林業(yè)資源采伐難、融資難等問題，可以進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，并切實解決林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長與經(jīng)營主體追求經(jīng)濟循環(huán)周期短的矛盾[5]。此外，建立和完善林權(quán)利益實現(xiàn)機制，適當(dāng)放松對林權(quán)的約束，增加林權(quán)帶來的收益，對于充分發(fā)揮林權(quán)激勵作用意義重大。

1.2 林業(yè)收入的變化

林業(yè)收入的增長是提高林農(nóng)對林改認(rèn)同感和滿意度的重要因素，也是林農(nóng)從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最根本的動力。對于林農(nóng)來說，林業(yè)收入增加是林改產(chǎn)生效益最直接、最重要、最現(xiàn)實的表現(xiàn)。林業(yè)收入提高，林農(nóng)的投入得到回報，其生產(chǎn)積極性提高，同時生產(chǎn)資金也更充裕，林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營意愿也會增強。因此，林改后應(yīng)更加重視廣大林農(nóng)的利益訴求，支持和幫助其合理利用林地、林木資源，釋放集體林業(yè)的多種功能，比如，發(fā)展林下經(jīng)濟、開展生態(tài)旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目均是林改后林農(nóng)獲得更多經(jīng)濟收益的重要途徑。

1.3 林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的支持政策

提升林農(nóng)對林改評價的滿意度，需要以林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營支持政策為保障，而且需要保持相應(yīng)政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和繼承性。一是支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政政策方面，我國林業(yè)財政政策主要包括林業(yè)稅收政策、與森林相關(guān)的政府補貼政策等[6]。比如，森林生態(tài)效益補償，它是保護(hù)森林生態(tài)的一種手段和激勵方式[7]。目前，相對于商品林的經(jīng)濟收益來講，生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大森林生態(tài)效益補償范圍，提高林農(nóng)管護(hù)積極性至關(guān)重要。二是金融支持方面，林業(yè)金融政策主要包括林業(yè)貸款貼息、森林保險補貼等政策[6]。建立暢通的林業(yè)融資渠道是解決林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營資金問題的重要路徑。政府應(yīng)鼓勵金融部門針對森林資源資產(chǎn)以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點加快開發(fā)金融產(chǎn)品，在金融產(chǎn)品的創(chuàng)新上尋求突破。

1.4 林業(yè)管理和服務(wù)水平

林改后，經(jīng)營主體分散化、林地細(xì)碎化，急需提高林業(yè)管理和服務(wù)水平，在林權(quán)管理、政策咨詢、科技服務(wù)、信息溝通、糾紛調(diào)處等方面提供良好的服務(wù)。提升林業(yè)管理和服務(wù)水平，要加強相關(guān)部門的職能轉(zhuǎn)變，激勵集體經(jīng)濟組織積極發(fā)揮作用，以及利用市場手段發(fā)展市場化的涉林服務(wù)[8]。以科技服務(wù)為例，隨著集體林權(quán)制度改革不斷深化，廣大林農(nóng)對林業(yè)科技的需求更加迫切和廣泛，一些新的經(jīng)營理念和切合生產(chǎn)經(jīng)營需要的實用技術(shù)成為他們急需獲得的。而且形成一種讓林農(nóng)根據(jù)實際需要選擇技術(shù)服務(wù)內(nèi)容的互動式、常態(tài)化的自下而上的技術(shù)供給機制成為亟待解決的重要問題。因此，應(yīng)強化并充分發(fā)揮各級林業(yè)科技推廣機構(gòu)的服務(wù)職能，培養(yǎng)更加專業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林工站科技服務(wù)隊伍，發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織技術(shù)員服務(wù)隊伍，創(chuàng)新林業(yè)科技服務(wù)的形式。

1.5 林農(nóng)自身情況及家庭林業(yè)經(jīng)營情況等因素

林農(nóng)是林業(yè)發(fā)展的利益主體，也是林業(yè)發(fā)展的根本動力源[9]。林改后，林農(nóng)是從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，林農(nóng)的年齡、受教育程度以及林農(nóng)家庭經(jīng)營林地的規(guī)模、經(jīng)營形式等因素勢必影響林農(nóng)對林改的評價。同時林農(nóng)對改革的知情度、對政策的了解程度與其對改革的滿意度評價也密切相關(guān)。

2 提升林農(nóng)對林改評價滿意度的對策建議

2.1 充分發(fā)揮林權(quán)的激勵作用

繼續(xù)落實好生產(chǎn)經(jīng)營者的林權(quán)，并恰當(dāng)處理歷史遺留問題及產(chǎn)生的新問題。建立健全林權(quán)融資、評估、流轉(zhuǎn)和收儲機制，使林權(quán)抵押更方便，林權(quán)流轉(zhuǎn)有保障。積極借鑒一些先進(jìn)的改革措施，如探索林權(quán)收儲、公益林補償收益權(quán)抵押貸款等措施，破解林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體融資難、融資貴、融資周期短的問題。隨著集體林權(quán)制度改革的深化，在集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置方面進(jìn)行創(chuàng)新和探索，充分發(fā)揮林權(quán)的激勵作用。

2.2 提高林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營效益，促進(jìn)林業(yè)收入增長

開發(fā)利用集體林的多種功能，培育帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和林農(nóng)增收的新增長點。加快推進(jìn)綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將集體林區(qū)豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，不斷延伸綠色產(chǎn)業(yè)鏈條。值得一提的是，灌木在干旱、半干旱地區(qū)具有獨特的生長優(yōu)勢，在發(fā)揮重要生態(tài)價值的同時，其經(jīng)濟價值可觀，但目前灌木潛在的經(jīng)濟價值遠(yuǎn)未開發(fā)出來。應(yīng)加強對灌木資源的認(rèn)識及關(guān)注，對于灌木資源的開發(fā)利用給予相應(yīng)的政策扶持，從而提高灌木資源的利用率。此外，近年來社會對非木質(zhì)林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需求快速上升，要鼓勵林農(nóng)發(fā)展林下種植養(yǎng)殖、木本糧油、種苗花卉、沙生植物資源利用、特種野生動物繁育、果品飲料加工、森林濕地沙漠生態(tài)旅游等一批特色產(chǎn)業(yè)，拓寬林農(nóng)林業(yè)收入渠道。同時要推進(jìn)綠色森林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展，提高產(chǎn)品的市場競爭力。積極培育和創(chuàng)建區(qū)域品牌，通過品牌效應(yīng)帶動區(qū)域特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，通過加快林產(chǎn)品電子商務(wù)平臺建設(shè)，提高林產(chǎn)品的知名度和市場占有率[10]。

2.3 創(chuàng)新和完善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的支持政策

林改后，林農(nóng)在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到落實資金難、選擇項目難、經(jīng)營管理難等問題。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營支持政策的完善對保障生產(chǎn)資金投入、提高營林水平、降低林農(nóng)經(jīng)營風(fēng)險等都具有重要意義。首先，通過政策支持多渠道解決落實資金難的問題。一是加大財政資金支持力度。加大對造林、森林撫育等方面的投入，進(jìn)一步優(yōu)化林業(yè)補貼政策，提高林農(nóng)經(jīng)營意愿，并盡量滿足其在生產(chǎn)中的資金和風(fēng)險防范基本需求。具體而言，補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步向高標(biāo)準(zhǔn)、差異化、動態(tài)化轉(zhuǎn)變，實行與林業(yè)生產(chǎn)成本掛鉤的林業(yè)補貼，補貼類型向多元化、林業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變[11]。森林生態(tài)效益補償方面，進(jìn)一步明確補償支付主體、受償主體，補償模式方面引入市場化補償模式。研究出臺公益林生態(tài)價值評估機制，實施差異化補償，同時科學(xué)確定補償標(biāo)準(zhǔn)體系，提高林農(nóng)管護(hù)活動的積極性[12]。還要繼續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施項目的供給，如林區(qū)道路、電力、水利、通信建設(shè)等。二是加大金融扶持力度。在林權(quán)抵押貸款方面，規(guī)范貸款條件，完善利率和期限的相關(guān)規(guī)定，提高林權(quán)抵押貸款的便捷性，使林農(nóng)貸款的渠道更加暢通。對林木種苗生產(chǎn)、林分更新改造、跡地更新等方面采用貸款貼息、貸款擔(dān)保等扶持政策。其次，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、林農(nóng)致富。在經(jīng)濟林果品的精深加工、灌木資源的綜合利用、花卉和林木種苗產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等方面應(yīng)給予貼息、低息貸款。此外，林木采伐管理政策的完善方面，要維護(hù)林農(nóng)利益，符合林木生長規(guī)律，遵循林木市場需求，做到木材采伐的科學(xué)合理性以及指標(biāo)分配的公平公開，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)，并且科學(xué)選擇林木采伐方式。

2.4 提升集體林業(yè)管理和服務(wù)水平，完善社會化服務(wù)體系

加強基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)。充分了解林農(nóng)的經(jīng)營狀況、需求意愿等，增強林業(yè)服務(wù)的針對性和有效性，進(jìn)一步提升科學(xué)管理與服務(wù)水平。幫助林農(nóng)確立科學(xué)的經(jīng)營方案，處理好長期利益與短期利益，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益之間的關(guān)系，從而促進(jìn)集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。逐步將一些適合市場化運作的服務(wù)交由社會化服務(wù)組織承擔(dān)，例如林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、技術(shù)培訓(xùn)等，并探索政府購買林業(yè)公益性服務(wù)的模式。健全林產(chǎn)品交易市場服務(wù)體系，鼓勵電商企業(yè)與家庭林場、合作社等林業(yè)經(jīng)營主體的對接[13]。

此外，提升集體林業(yè)管理和服務(wù)水平，除發(fā)揮林業(yè)部門及林業(yè)合作組織的重要作用外，還要充分利用村干部在基層林改中的作用。村干部是基層林改實踐的主要組織者和執(zhí)行者，林改政策的有效執(zhí)行以及配套政策的推進(jìn)都需要他們的積極參與和認(rèn)真組織[14]。

2.5 加強林農(nóng)綜合素質(zhì)培養(yǎng)

通過多樣化的途徑提高林農(nóng)對新知識、新技術(shù)的接受能力和林業(yè)經(jīng)營決策能力。通過抓好示范戶培訓(xùn)，充分發(fā)揮其帶動林農(nóng)的作用，提高林農(nóng)經(jīng)營能力。鼓勵多種形式的聯(lián)合經(jīng)營，更好地發(fā)揮資金、技術(shù)、管理的優(yōu)勢，提高林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營管理水平，提高林業(yè)經(jīng)營效率。充分發(fā)揮農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社為林農(nóng)提供科技培訓(xùn)、信息咨詢、林產(chǎn)品銷售等方面的服務(wù)作用。鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶構(gòu)建穩(wěn)定緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，例如通過“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”、“公司+農(nóng)戶+基地”等經(jīng)營形式，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用[15]。借助龍頭企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)營理念、銷售網(wǎng)絡(luò)、市場信息，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益，分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益?？傊?，要立足林農(nóng)需要，綜合考慮林農(nóng)素質(zhì)不同、接受新知識的效果不同、應(yīng)用技術(shù)的程度不同以及林農(nóng)家庭承包經(jīng)營林地的情況不同等因素，進(jìn)行分類指導(dǎo)，高效精準(zhǔn)地提供林業(yè)科技服務(wù)和加強林農(nóng)綜合素質(zhì)培養(yǎng)。