“多規(guī)合一”到國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

謝順妮

【摘要】對“多規(guī)合一”視角下的國土空間規(guī)劃研究，有利于促進(jìn)其在國土空間規(guī)劃實踐總的推廣應(yīng)用，從而促進(jìn)國家國土空間規(guī)劃體系與空間治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，具有十分積極的作用和意義。本文對“多規(guī)合一”到國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】“多規(guī)合一”;國土空間規(guī)劃;體系構(gòu)建;策略

新時期國土規(guī)劃的推進(jìn)，是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。只有明確方向，正確認(rèn)識問題，才能保證國土規(guī)劃具有科學(xué)性、實用性和時效性，才能符合時代發(fā)展特征，并成為國家法制保障的政策性文件，發(fā)揮其應(yīng)有功能。

1、“多規(guī)合一"的意義及必要

一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無序發(fā)展等必須徹底革除，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現(xiàn)實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規(guī)劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒有問題，但各種備類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題司空見慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實施?！岸嘁?guī)合一”將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問題，確保規(guī)劃有效落地實施。

三是實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國土空間具有唯一眭和不可再生性，規(guī)劃無序帶來發(fā)展無耄，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序?！岸嘁?guī)合一”旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題，造成的諸多發(fā)展問題和國土空間不節(jié)約問題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，“多規(guī)合一”是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實依法治國，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全會關(guān)于依法治國決定，到“四個全面”的論述和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。

2、“多規(guī)合一”到國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的策略

2.1建立國土空間規(guī)劃法律體系，明確其法律地位

制定從頂層到基層的完善的法律法規(guī)。在憲法中加入“促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實施功能區(qū)規(guī)劃”和“調(diào)控區(qū)域差距”條款，明確國土空間規(guī)劃在法律體系中的法律地位。建立《國土空間規(guī)劃法》作為全國國土空間規(guī)劃法律體系的基本法，明確其在國土空間規(guī)劃法律體系中具有最基本、最高等級的法律地位，統(tǒng)領(lǐng)全局。省市等地方層面，要形成上下對應(yīng)的規(guī)劃體系和規(guī)劃法規(guī)體系，確?！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃”“土地規(guī)劃”“城鄉(xiāng)規(guī)劃”“林地規(guī)劃”的法律效力，強(qiáng)調(diào)其剛性地位，杜絕突破規(guī)劃，違法用地。

2.2梳理并確立頂層規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃

在國土空間規(guī)劃過程中融入“多規(guī)合一”，需要先梳理并確立頂層規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃。在現(xiàn)行的體制下，需要采取垂直管理的方式來保證各種政令的通行，在全國的空間范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升頂層規(guī)劃的指導(dǎo)性作用。如“1+X”空間規(guī)劃思路，發(fā)揮全局的“1”以及各種細(xì)化出的頂層規(guī)劃“X”，真正發(fā)揮出頂層規(guī)劃的控制性和指導(dǎo)性作用。此外，“多規(guī)合一”空間體系的構(gòu)成基本上可以由四種發(fā)展思路構(gòu)成，包括城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃體系、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展并行等，在此基礎(chǔ)上展開“多規(guī)合一”，借助“一張藍(lán)圖”實現(xiàn)國土空間全面規(guī)劃。

2.3建立并優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系

基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，需要從基層試點逐漸向上推進(jìn)，建立并優(yōu)化和完善國土空間規(guī)劃體系，從明確規(guī)劃層次、規(guī)劃從屬關(guān)系以及規(guī)劃分級管理等方向出發(fā)，對國土空間規(guī)劃的各項內(nèi)容和功能定位進(jìn)行準(zhǔn)確并合理的界定。在編制相關(guān)規(guī)劃的過程中，需要站在“多規(guī)合一”的角度，綜合考慮到土地利用情況、城市整體規(guī)劃情況、生態(tài)保護(hù)情況等方面的問題，對其內(nèi)容進(jìn)行全面且適當(dāng)?shù)男薷摹?yōu)化，使其內(nèi)容更加完善、詳盡，形成更加完善的國土空間規(guī)劃體系。如在城市空間規(guī)劃的過程中，一方面要展開詳細(xì)的專項規(guī)劃，另一方面也要對農(nóng)業(yè)、自然保護(hù)、林地等發(fā)展控制地區(qū)進(jìn)行良性規(guī)劃，不僅促進(jìn)城市空間的合理規(guī)劃，還促進(jìn)省域、全國范圍內(nèi)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4加強(qiáng)配套體系的建立

在國土空間規(guī)劃體系的過程中，由于“多規(guī)合一”的要求較高，因此，需要建立相應(yīng)的配套體系，以此來輔助國土空間規(guī)劃體系的建立，提升規(guī)劃體系的整體質(zhì)量。第一，建立法律政策配套體系，進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用的規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等方面的法律法規(guī)建設(shè)，明確空間規(guī)劃編制的主體，確定法律審批程序，并對各主體的管理責(zé)任和事權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步確定。第二，適當(dāng)對行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，將各級政府的事權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步界定，理清各個管理部門的管理責(zé)任及范圍，以此來提升國土空間規(guī)劃的條理性。如領(lǐng)導(dǎo)班子及小組的工作職責(zé)為制定工作的整體計劃，指導(dǎo)相關(guān)政策及技術(shù)規(guī)范的制定，監(jiān)督各項工作的執(zhí)行情況，組織各部門開展相關(guān)工作。專責(zé)小組的工作職責(zé)為組織日常的技術(shù)問題，進(jìn)行技術(shù)大意，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門審查與對接工作、協(xié)調(diào)會議組織工作。

2.5注重宏觀發(fā)展和空間協(xié)調(diào)管控

第一，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況，注重宏觀戰(zhàn)略性發(fā)展，不僅要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會、民生等方面的統(tǒng)領(lǐng)性作用，同時也要突出宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃對土地資源保護(hù)、管理和利用等方面的作用，提高土地利用的同時也能夠為社會、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。第二，在國土空間規(guī)劃的過程中，還要注重空間的協(xié)調(diào)管控，解決沖突性問題，特別是城市規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的矛盾、公共服務(wù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的矛盾、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與總體規(guī)劃之間的矛盾等。

總之，我國空間規(guī)劃體系改革任重道遠(yuǎn)，“多規(guī)合一”實踐為我們提供了很好的借鑒意義。因此要充分認(rèn)識“多規(guī)合一”所面臨的突出問題，在借鑒國內(nèi)外“多規(guī)合一”先進(jìn)經(jīng)驗，構(gòu)建合理統(tǒng)一的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，從而提升城市管理的水平。

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