設(shè)通判、監(jiān)司，構(gòu)建地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

修曉波

宋代的地方行政機構(gòu)分為州（府、軍）和縣兩級。這兩級的最高長官不允許武將擔(dān)任，也不在當(dāng)?shù)氐男姓賳T中產(chǎn)生，而是實行“差遣制”，即由朝廷派文官去擔(dān)任，并且三年一換，不得連任。而對這兩級官員的監(jiān)督，是通過通判和監(jiān)司進行的。

通判是州的最高監(jiān)察官。通判這個角色很特殊，他不是知州的副手和屬官，而是與知州一起處理政務(wù)。重大的決定必須由他們兩個人共同簽署，才算生效。這樣一來，州一級的首長實際上成了二元制，其中通判權(quán)力更大些。他可以監(jiān)督知州及屬縣的官吏，有事能直接向皇帝報告。通判的任務(wù)可以概括為兩點：一是分割知州的行政權(quán)，二是對州一級行使監(jiān)察權(quán)。通判的設(shè)置，制約了知州的行動，使中央能夠及時掌握州縣長官的動態(tài)，保證中央政令的暢通。當(dāng)時有人把通判稱為“監(jiān)州”，還是很恰當(dāng)?shù)摹?/p>

監(jiān)司是地方監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)稱。由于州縣眾多，中央感到對地方的控制鞭長莫及，光靠通判還不夠，便改唐代的道為路，宋太宗時將全國分為十五路，后來又有所增加。宋代的路不同于唐代的道，它兼有行政區(qū)劃和監(jiān)察區(qū)的性質(zhì)。路設(shè)有轉(zhuǎn)運使，一般的路設(shè)一名轉(zhuǎn)運使，在邊境重鎮(zhèn)（河北、河?xùn)|、陜西等）或重要的經(jīng)濟區(qū)域（淮南、兩浙等），設(shè)兩名或兩名以上轉(zhuǎn)運使。轉(zhuǎn)運使的官署簡稱漕司，初設(shè)時，只負責(zé)一路的賦稅征收，權(quán)力只限于財政，后來又負責(zé)巡察自己的轄境，檢舉不法官吏，成為路一級的監(jiān)察官。從職責(zé)上看，轉(zhuǎn)運使既像行政長官，又像監(jiān)察官，實際上是兩者兼而有之。對于這個特點，當(dāng)時就有人弄不清了。宋代有個史學(xué)家叫李燾，他模仿司馬光《資治通鑒》的體例，寫了一部《續(xù)資治通鑒長編》，專記北宋九朝事跡，他在書中就把轉(zhuǎn)運使簡單地比作漢代的刺史和唐代的觀察使。其實，轉(zhuǎn)運使的權(quán)力遠遠超出了單純的監(jiān)察長官。轉(zhuǎn)運使的級別各地不一，京畿路從三品以上，陜西及成都府等路一般在五品以上。

轉(zhuǎn)運使的權(quán)力大了，朝廷又不放心，擔(dān)心他們會成為唐末的節(jié)度使，所以又設(shè)置了提點刑獄司（簡稱憲司）、安撫司（簡稱帥司）和提舉常平司（簡稱倉司），以此來分割轉(zhuǎn)運使的權(quán)力。提點刑獄司的長官叫提點刑獄公事，由朝廷派文臣擔(dān)任，武官只能做他的副手。從名稱上就可以看出這個官職是和刑獄有關(guān)的，是路的司法監(jiān)察官。安撫司的長官為安撫使，北宋時只在個別地區(qū)設(shè)置，南宋時才普通設(shè)立，掌管路的軍政，兼領(lǐng)監(jiān)察。提舉常平司的長官為提舉常平，常平是古代一種調(diào)節(jié)米價的方法（筑倉儲糧，賤買貴賣），提舉常平的職責(zé)是掌管賑災(zāi)、鹽鐵專買和監(jiān)察。這三個司加上漕司，統(tǒng)稱監(jiān)司。四個司的長官都不是通常意義上的地方長官，而是中央派到地方來監(jiān)督財政、刑獄和軍事的。

此外，各路還設(shè)一名走馬承受，這是皇帝直接派到地方上的耳目，主要負責(zé)監(jiān)督轉(zhuǎn)運使。擔(dān)任走馬承受的，都是與皇帝親近、受皇帝信賴的人，如供奉官、左右班殿直（即史書上所說的“三班使臣”）以及內(nèi)侍（宦官）等。宋徽宗時，允許他們“風(fēng)聞奏事”，即根據(jù)道聽途說就可以進行舉報。官場上對這種人，是人見人怕。走馬承受一般一年向皇帝匯報一次，有事則隨時飛馬回京向皇帝面奏。由于轉(zhuǎn)運使工作的面很廣，所以走馬承受監(jiān)察的范圍也很寬，有軍事的，也有行政的，如法令的廢舉、工程的興修、官吏的貪廉等等，都包括在內(nèi)。監(jiān)司之間以及監(jiān)司和走馬承受之間還要互相監(jiān)督，彼此制約，從而形成一張交織在一起的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。在這張大網(wǎng)中，誰都是監(jiān)督人，同時誰都被人監(jiān)督。這就是大監(jiān)察的威力。

宋代監(jiān)司官對地方的監(jiān)察，主要采取出巡的方式。當(dāng)時規(guī)定，監(jiān)司官要在一年或兩年內(nèi)巡遍所轄的地區(qū)。出巡前要制定詳細的計劃，第二年正月把出巡計劃上報給尚書省，五月下旬開始出巡，七月十五巡察完畢，向尚書省遞交工作報告。

為了防止監(jiān)司官失職和自身的貪贓枉法，宋廷還制定了一系列的管理制度。比如規(guī)定監(jiān)司官如果沒有按時巡遍所轄地區(qū)，就要杖打一百;巡察之后沒有寫出工作報告，則減二等處罰;不依紀(jì)依法辦事，隨便抓人，要杖打一百;隨便雇人和役使人，也要受到處罰。此外，還規(guī)定監(jiān)司官在巡察中不能多領(lǐng)糧餉，不能收受賄賂，不能以權(quán)謀私，不能經(jīng)商做買賣，不能無故在一地長久逗留。而且這些條文還很具體，比如規(guī)定監(jiān)司官到一地巡察后，只能通過官方渠道了解情況，如未發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法現(xiàn)象，則不得滯留;在一地若沒有公事，則停留時間不能超過三天。監(jiān)司官出巡只能帶兩名助手和一名文秘工作者，護送的士卒為十五人，不能以其他借口多帶隨員，違者則要受到處罰。

北宋初年，監(jiān)司官出巡前要先將視察內(nèi)容通知地方，這樣做的目的原本是為了便于工作，但在實踐中卻出現(xiàn)了偏差。一些州縣官員據(jù)此而弄虛作假，使監(jiān)司官了解不到真實情況，所以徽宗時取消了這個制度。但是弊端仍然存在。南宋時一個叫楊民望的官吏，上書列舉了監(jiān)司官巡察中的三個弊病：一是隨意性強，對與自己有矛盾的人，盡量地挑毛病;對奉承自己的人，則遷就姑息，甚至包庇。二是趁機勒索，即利用職務(wù)之便索賄受賄，有時在一個縣中受賄的錢數(shù)就超過了一千緡（緡為穿錢的繩子，這里指成串的錢，一緡為一千文）。三是助長了公款消費之風(fēng)，監(jiān)司官所到之處，當(dāng)?shù)氐墓賳T必用公款宴請，而且送錢送物，奢靡之風(fēng)蔓延。還有一個弊端是楊民望沒有講到的，就是宋代的許多地方官是由朝廷大臣外任的，有朝一日他們可能仍回朝廷任職，監(jiān)司官對他們存有戒心，不敢放開手腳工作，有時還要巴結(jié)他們。

縱觀宋代監(jiān)察制度，在維護和加強宋朝統(tǒng)治方面還是發(fā)揮了一定作用的。兩宋從未出現(xiàn)過像唐朝中后期那樣的地方割據(jù)，這不能不說是與宋太祖時就開始構(gòu)建的大監(jiān)察體系有關(guān)。但大監(jiān)察體系的設(shè)立是以官僚機構(gòu)臃腫、辦事效率低下為代價的，其負面作用也十分明顯。此外，宋朝統(tǒng)治者對監(jiān)察的主導(dǎo)思想是防止結(jié)黨營私和地方割據(jù)，結(jié)果就導(dǎo)致了反腐不力的后果。特別是宋朝反腐敗還存在尺度不一的問題，南宋大臣楊萬里就說：“大吏不正而責(zé)小吏，法略于上而詳于下。天下之不服，固也。”宋廷對高官的腐敗往往網(wǎng)開一面，而且反腐力度也時緊時松，在反腐實踐中采取雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)，就會使既定的制度和措施顯得蒼白無力。