走向均衡：城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置論析

馬煥靈，景琛琛

(廣西師范大學(xué) 教育學(xué)部, 廣西 桂林 541004)

1 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置的現(xiàn)狀

中國基礎(chǔ)教育包括幼兒教育 (學(xué)前教育)、小學(xué)教育、普通中學(xué)教育 (初中、高中)，教育資源主要包括人力資源、物力資源和財(cái)力資源[1]。目前，由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校師資力量、教育經(jīng)費(fèi)投入以及基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件存在很大的差異。

1.1 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資力量差異明顯

優(yōu)化師資配置是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化的重要環(huán)節(jié)，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資力量差異明顯。師資力量一般包括師資規(guī)模、專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)以及專任教師的職稱。首先，師資規(guī)模主要以“生師比”這一指標(biāo)來衡量。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年，學(xué)前教育“生師比”方面，城市(16.42)，農(nóng)村(40.22)；小學(xué)“生師比”方面，城市(18.91)，農(nóng)村(14.63)；初中的生師比方面，城市(13.67)，初中(11.14)；高中的生師比方面，城市(14.4)，農(nóng)村(14.77)[2]。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，在學(xué)前教育方面，鄉(xiāng)村的“生師比”異常高，說明鄉(xiāng)村學(xué)前教育的學(xué)生數(shù)與專任教師的比例嚴(yán)重失調(diào)，目前“入園難”的現(xiàn)象并不難解釋；小學(xué)和初中方面，城市的“生師比”都高于農(nóng)村，由此也可以說明城鄉(xiāng)師資配置不均衡。

其次，在專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)層面，城鄉(xiāng)也有很大差異。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，城區(qū)幼兒園的專任教師中具有研究生學(xué)歷的為1423人，本科學(xué)歷的為134207人，?？萍耙韵聦W(xué)歷的為601659人；鄉(xiāng)村幼兒園的專任教師中研究生學(xué)歷的僅為35人，本科學(xué)歷的為14380人，專科及以下學(xué)歷的為215148人。在研究生學(xué)歷人數(shù)上，城鄉(xiāng)差距約為40.66倍，在本科學(xué)歷人數(shù)上差距為9.33倍，?？萍耙韵聦W(xué)歷人數(shù)上差距為2.80倍。2016年，城區(qū)幼兒園專任教師中具有研究生學(xué)歷的專任教師為3220人，本科學(xué)歷的具有252409人，?？萍耙韵聦W(xué)歷的有792963人；鄉(xiāng)村幼兒園專任教師中，研究生學(xué)歷的為154人，本科學(xué)歷的為41641人，?？萍耙韵聦W(xué)歷的為328722人。在研究生學(xué)歷專任教師人數(shù)層面，城鄉(xiāng)差距為20.90倍，在本科學(xué)歷層面差距為6.06倍，?？萍耙韵聦W(xué)歷層面為2.41倍?？梢钥闯?，在各個(gè)學(xué)歷層面城鄉(xiāng)差距雖然在縮小，但是在高層次學(xué)歷層面上，差距依然很大。

最后，在專任教師的職稱結(jié)構(gòu)方面，城鄉(xiāng)差異也比較明顯。表1列舉了2012年、2016年城區(qū)和鄉(xiāng)村中學(xué)及小學(xué)教師職稱數(shù)據(jù)。

表1 專任教師職稱的城鄉(xiāng)差異

數(shù)據(jù)來源：2012年、2016年中國教育年鑒

由表1可知，就城鄉(xiāng)專任教師職稱結(jié)構(gòu)而言，2016年較之2012年已經(jīng)改善了很多，尤其表現(xiàn)在鄉(xiāng)村中學(xué)擁有高級(jí)職稱教師數(shù)量大幅度增加，城鄉(xiāng)中學(xué)擁有高級(jí)職稱的教師比例由2012年的7.09倍下降2016年的4.4倍。相比2012年，2016年鄉(xiāng)村小學(xué)高級(jí)職稱教師數(shù)也有較大的提高，城鄉(xiāng)差距倍數(shù)也逐漸縮小。但是與2012年相比，2016年除了中學(xué)高級(jí)職稱和小學(xué)高級(jí)職稱方面有所縮小外，小學(xué)其他職稱方面反而在擴(kuò)大。從總體上看，雖然城鄉(xiāng)專任教師的職稱結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，但城鄉(xiāng)差距依舊明顯。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，可以從三個(gè)方面來說明。首先，從歷史進(jìn)程發(fā)展來看，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，教育預(yù)算相對不足。雖然目前農(nóng)村基礎(chǔ)教育較之前取得了重大的進(jìn)步，但是由于農(nóng)村資源有限，資源配置單一等因素，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置差距依然明顯。其次，從地理位置來看，城市學(xué)?？梢詾榻處熖峁┹^高的職業(yè)前景。城市學(xué)校福利比鄉(xiāng)村優(yōu)越，大部分教師選擇去城市學(xué)校，同時(shí)，農(nóng)村家庭條件相對好的學(xué)生都轉(zhuǎn)入城市的學(xué)校接受教育。城市中小學(xué)匯集了更多優(yōu)秀的教師和更多數(shù)量的學(xué)生，因此政府會(huì)將重心放在城市學(xué)校，減少對農(nóng)村學(xué)校以及學(xué)生的財(cái)政支持。最后，從個(gè)人發(fā)展層面來說，城市學(xué)校更有利于教師實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。教師也想通過更高的平臺(tái)實(shí)現(xiàn)自己的人生目標(biāo)，城市學(xué)校因?yàn)榈乩砦恢脙?yōu)越、環(huán)境好，對個(gè)人發(fā)展有利。在我國大部分地區(qū)，如果一個(gè)教師在一所重點(diǎn)高中任教，那么自己孩子上學(xué)的問題就很容易解決，從幼兒園一直到高中學(xué)校的選擇，都會(huì)比農(nóng)村學(xué)校的教師更有優(yōu)勢，因此吸引了大量高學(xué)歷高水平的優(yōu)秀教師。但是農(nóng)村學(xué)校因?yàn)榈乩砦恢闷?、教學(xué)質(zhì)量差，教學(xué)設(shè)施不完備等因素，年輕優(yōu)秀的教師因?yàn)閭€(gè)人前途等問題，會(huì)選擇去條件較好的城市學(xué)校。這種狀況導(dǎo)致留在農(nóng)村學(xué)校的大都是一些年紀(jì)較大的教師，雖然他們有豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但是從對學(xué)生長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，青年教師眼界開闊，意氣風(fēng)發(fā)，更有利于學(xué)生的成長。

1.2 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)分配不合理

財(cái)政方面的教育公平可以用生均公共財(cái)政預(yù)算這一指標(biāo)來衡量。表2選取了2012—2014年鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)以及初中的生均公共財(cái)政預(yù)算(因?yàn)?012—2014年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒中只涉及小學(xué)和初中的生均公共財(cái)政預(yù)算，因此該分析沒有包括學(xué)前教育以及高中教育)。

表2 基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異

數(shù)據(jù)來源：2012、2013、2014年中國教育年鑒

通過以上數(shù)據(jù)分析，我們可以看出，2013、2014年鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村在事業(yè)費(fèi)和公共部分的預(yù)算與2012年相比，要么上漲要么基本持平，鄉(xiāng)村地區(qū)增幅較快，其中公用部分的漲幅最明顯。2014年鎮(zhèn)區(qū)以及鄉(xiāng)村小學(xué)公用部分分別是2012年的1.38倍、4.55倍；而初中階段，2014年鎮(zhèn)區(qū)以及鄉(xiāng)村公用部分分別是2012年的1.61倍、3.32倍，說明近年來國家越來越重視對義務(wù)教育的公共預(yù)算的投入。從2012、2013以及2014年的這些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中可見，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育階段的財(cái)政預(yù)算方面的差異逐漸減小，但是從總值來看，鎮(zhèn)區(qū)還是高于鄉(xiāng)村地區(qū)。

出現(xiàn)這種差距的原因可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：首先，城市的地理位置為其教育發(fā)展提供了基礎(chǔ)。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，城市學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量好，距離政府部門比較近，因此，政府投資就會(huì)“近水樓臺(tái)先得月”，好的基礎(chǔ)上更好，即所謂的“錦上添花”。但是在農(nóng)村地區(qū)卻恰恰相反，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，交通不便，又因?yàn)檎块T離得較遠(yuǎn)，所以在很多時(shí)候政府部門也是力不從心，無暇顧及，因此在很多情況下，農(nóng)村學(xué)校獲得投資的機(jī)會(huì)比較少。其次，教師質(zhì)量也是獲得教育經(jīng)費(fèi)的重要指標(biāo)。近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市中小學(xué)因?yàn)樵O(shè)備齊全、能為個(gè)人發(fā)展提供廣闊的平臺(tái)，所以大部分年輕、學(xué)歷高的教師都會(huì)選擇去城市學(xué)校教書，而農(nóng)村家庭有便利條件的將學(xué)生轉(zhuǎn)入城市的學(xué)校接受教育。在這種情況下，學(xué)校人數(shù)逐年增加，因此政府會(huì)將建設(shè)的重點(diǎn)放在城市學(xué)校，加大對城市中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)撥款數(shù)額；相反，由于農(nóng)村中小學(xué)教師以及學(xué)生的不斷“流失”，政府也會(huì)減少對農(nóng)村學(xué)校以及學(xué)生的財(cái)政支持。

1.3 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育設(shè)備投入力度不均衡

教育不公平現(xiàn)象還表現(xiàn)在教育設(shè)施設(shè)備投入力度的不一上。教育設(shè)施包括多方面，這里主要對比城鄉(xiāng)設(shè)備資產(chǎn)的差異。中國教育年鑒數(shù)據(jù)顯示，2012年—2016年這五年來，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)以及鄉(xiāng)村的實(shí)驗(yàn)設(shè)備資產(chǎn)值以及教學(xué)用計(jì)算機(jī)的數(shù)量呈上升趨勢，但是就目前的數(shù)據(jù)來看，城鄉(xiāng)依舊存在差距。截至2016年，城區(qū)小學(xué)的教學(xué)用計(jì)算機(jī)數(shù)量分別已經(jīng)達(dá)到200719臺(tái)，分別是鎮(zhèn)區(qū)以及鄉(xiāng)村小學(xué)的2.13(94025臺(tái))倍和2.64(75920臺(tái))倍，而鎮(zhèn)區(qū)又是鄉(xiāng)村小學(xué)的1.24倍。2016年，鄉(xiāng)村的實(shí)驗(yàn)設(shè)備資產(chǎn)值為511678.99萬元，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別為938001.07萬元、1230173.89萬元，較之前四年，2016年城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)以及鄉(xiāng)村的實(shí)驗(yàn)設(shè)備資產(chǎn)值都呈上升趨勢，但是從這五年的整體數(shù)據(jù)來看，城鄉(xiāng)差距依舊明顯。2016年城區(qū)初中學(xué)校的實(shí)驗(yàn)設(shè)備的資產(chǎn)值為938001.07萬元、鎮(zhèn)區(qū)1230173.89萬元，是鄉(xiāng)村初中學(xué)校511678.99萬元的1.833倍、2.40倍。在高中階段，城鄉(xiāng)學(xué)校的差距更是明顯。2016年城區(qū)高中學(xué)校實(shí)驗(yàn)設(shè)備資產(chǎn)值為1447309.61萬元、鎮(zhèn)區(qū)1051251.37萬元是農(nóng)村學(xué)的校91641.64萬元15.79倍、11.47倍；高中學(xué)校教學(xué)用計(jì)算機(jī)數(shù)量城區(qū)130647臺(tái)、鎮(zhèn)區(qū)58752臺(tái)，分別是農(nóng)村高中學(xué)校10070臺(tái)的12.97倍、5.83倍。通過對以上數(shù)據(jù)的分析，可以看出城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育設(shè)備投入力度有較大差距。

另外，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年鄉(xiāng)村小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場館、體育器械、音樂器械、美術(shù)器械、教學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)率分別為71.44%、75.21%、74.33%、74.40%、75.03%，鄉(xiāng)村初中分別為82.16%、86.27%、85.59%、85.34%、87.74%，均比上年有較大幅度增長，但與城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)相比仍存在一定差距。生均計(jì)算機(jī)數(shù)持續(xù)增加，鄉(xiāng)村小學(xué)建立校園網(wǎng)、接入互聯(lián)網(wǎng)的學(xué)校比例分別為46.66%和89.45%，鄉(xiāng)村初中分別為65.55%和98.10%，較上年有大幅增長，但鄉(xiāng)村小學(xué)、初中建立校園網(wǎng)學(xué)校比例分別比城區(qū)低33.59、20.23個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)差距依然較大[3]。究其原因，主要可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：首先，國家投資結(jié)構(gòu)不科學(xué)。如果將教育分為基礎(chǔ)教育和高等教育兩類，那么以目前的狀況來看，國家財(cái)政重點(diǎn)向高等教育傾斜，將大量資金投向高等院校，尤其是向“雙一流”高校傾斜。以2015年為例，在這一年，國家向高等教育、中學(xué)教育(高中和初中)、小學(xué)教育以及學(xué)前教育的生均公共財(cái)政預(yù)算分別為26600.34、15706.87、8538.68以及367.84元，其中高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分別是中學(xué)教育、小學(xué)教育及學(xué)前教育的1.69、3.16及72.31倍。在這樣的政策傾斜下，在本就不充裕的基礎(chǔ)教育資金分配中，農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)所能分到的資金就更加少了，由于缺少必要的資金，那么基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的配備標(biāo)準(zhǔn)也趕不上城市地區(qū)。其次，新的教學(xué)方式挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的教學(xué)方式，鄉(xiāng)村學(xué)校無法滿足新時(shí)代需要。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)打破了之前傳統(tǒng)的教學(xué)方式，鄉(xiāng)村教師面對教育網(wǎng)絡(luò)化的趨勢了解不夠，對新事物的接受能力有限，無法適應(yīng)當(dāng)前教育發(fā)展的趨勢。另外，鄉(xiāng)村課堂考察學(xué)生的方式單一，鄉(xiāng)村教師更加注重學(xué)生的文化水平，掌握課本知識(shí)的水平，對外界新知識(shí)的探索及動(dòng)手能力的培養(yǎng)不足。

2 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置不均的解決路徑

十九大報(bào)告指出：“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育……”“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”[4]。因此，解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置不均問題具有深遠(yuǎn)的意義?；A(chǔ)教育對于國家來說，是振興民族教育的基石；對個(gè)人來說，是個(gè)人成長的關(guān)鍵點(diǎn)。在解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置不均問題時(shí)，加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度是前提；合理配置教師資源是關(guān)鍵；改善農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)備條件是手段。

2.1 實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源補(bǔ)償，合理配置教師資源

優(yōu)化師資配置是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育走向均衡的重要環(huán)節(jié)，因此，提高農(nóng)村學(xué)校的師資合理配置具有重要意義。(1)針對政府和學(xué)校采用傳統(tǒng)行政手段、思想教育、技能培訓(xùn)等方式配置師資這一問題，需要擴(kuò)展教師資源的來源。首先，在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)信息化教學(xué)，比如利用網(wǎng)絡(luò)課堂信息共享的方式使城市和鄉(xiāng)村學(xué)生共同享有同一的教學(xué)資源；其次，鼓勵(lì)社會(huì)力量向鄉(xiāng)村學(xué)校提供優(yōu)秀教師，政府與社會(huì)力量的合作，不僅擴(kuò)展了學(xué)校教師資源的來源，而且有促進(jìn)社會(huì)力量的組織與發(fā)展；最后，創(chuàng)建特色教師學(xué)校，根據(jù)每個(gè)學(xué)校的特色資源進(jìn)行建設(shè)，每個(gè)學(xué)校將擁有自己的特色，優(yōu)勢資源不再集中化，學(xué)校的多樣化發(fā)展，使城鄉(xiāng)學(xué)校的質(zhì)量水平更加均衡。(2)解決農(nóng)村學(xué)校的教師資源流失情況比較嚴(yán)重這一問題。首先，相關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)村學(xué)校教師的福利待遇，讓教師不會(huì)為生計(jì)發(fā)愁；其次，各學(xué)校以及政府部門定期舉辦城市學(xué)校的優(yōu)秀教師下鄉(xiāng)助教活動(dòng)，為農(nóng)村地區(qū)的教師傳授經(jīng)驗(yàn)，帶去新事物；再次，政府要與地方高校合作，鼓勵(lì)高校大學(xué)生利用寒暑假來農(nóng)村學(xué)校提供志愿服務(wù)，一方面可樹立大學(xué)生服務(wù)社會(huì)的責(zé)任感，另一方面為農(nóng)村學(xué)生帶來更多的知識(shí)和見識(shí)；最后，地方政府要積極組織培訓(xùn)等活動(dòng)，讓農(nóng)村教師和城市教師一起參加，這樣會(huì)有更多交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，在見面的過程中，也可以舉辦演講比賽等活動(dòng)，增強(qiáng)教師之間的友誼。

2.2 加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，合理配置財(cái)政資源

在推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置的過程中，足夠的經(jīng)費(fèi)投入是保障教育公平的前提。教育經(jīng)費(fèi)主要由公共資源和外部資源提供:一是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和各級(jí)政府征收用于教育的費(fèi)用；二是地方基金、社會(huì)捐贈(zèng)和贊助等外部資源。首先，政府部門要加大對鄉(xiāng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算投入。一方面，各級(jí)政府要更加重視對農(nóng)村學(xué)校的投入，把工作重心轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)村學(xué)校的支持，使鄉(xiāng)村學(xué)校獲得比城鎮(zhèn)學(xué)校更優(yōu)質(zhì)的資源，縮小差距；另一方面，政府的撥款每一筆都要用到“刀刃”上，學(xué)校在具體使用資金時(shí)要將其落實(shí)到實(shí)踐層面，并且定期公示相關(guān)費(fèi)用收入和支出的明細(xì)，主動(dòng)接受校內(nèi)校外人士的監(jiān)督。其次，學(xué)校要培養(yǎng)主動(dòng)“造血”功能，拓寬資金來源渠道，主動(dòng)聯(lián)系社會(huì)團(tuán)體、知名人士，動(dòng)員他們積極支持農(nóng)村教育事業(yè)，幫助農(nóng)村學(xué)校改善辦學(xué)條件。最后，學(xué)校還應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入來源，可以是貸款或融資，也可以是免費(fèi)的方式借入不可消費(fèi)的教學(xué)物品，教學(xué)機(jī)構(gòu)在使用后完好無損地歸還財(cái)產(chǎn)。

2.3 改善農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)備的條件，合理配置設(shè)備資源

改善教學(xué)設(shè)備的條件常常超過學(xué)校、地區(qū)和國家教育機(jī)構(gòu)的能力，因此需要與相關(guān)部門合作。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)為鄉(xiāng)村學(xué)校提供先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，在技術(shù)、財(cái)政、政策和政治上給予支持。首先，在技術(shù)上層面，城市的學(xué)校教學(xué)設(shè)備先進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)早已覆蓋，但是農(nóng)村地區(qū)覆蓋不足。因此相關(guān)政府部門在穩(wěn)固城市學(xué)校發(fā)展的同時(shí)，要加大對農(nóng)村學(xué)校先進(jìn)教學(xué)設(shè)備的投入力度，比如在鄉(xiāng)村學(xué)校教室安裝網(wǎng)絡(luò)媒體，讓農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生可以隨時(shí)隨地了解到我國目前發(fā)生的重大事件，如果有條件，可以和城市學(xué)校的學(xué)生進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)對話，開拓新視野。其次，在財(cái)政層面，加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)對貧困地區(qū)學(xué)校教學(xué)設(shè)備的投入，讓學(xué)生不再為學(xué)習(xí)環(huán)境而發(fā)愁，更不會(huì)讓教師因?yàn)榻虒W(xué)環(huán)境簡陋而流失。最后，在政策制度層面，相關(guān)部門制定的政策要具有針對性和有效性，主管部門定期到農(nóng)村學(xué)?？疾?，對學(xué)校的情況隨時(shí)隨地的了解，對出現(xiàn)的問題盡快解決，要做到具體問題具體分析。