高考改革社會風(fēng)險評估與規(guī)避機(jī)制芻議

趙俊芳　劉艷紅

摘要：? 現(xiàn)代社會有關(guān)公共事務(wù)的任何重大決策與政策都要進(jìn)行必要的風(fēng)險評估與分析，高考改革作為關(guān)乎公共利益與價值的重要公共決策也必然需要風(fēng)險評估與風(fēng)險防范。從風(fēng)險的維度與高度對高考政策進(jìn)行價值分析，其最基本的方面是公共政策的價值選擇、合法性、有效性、可行性。具體來說，高考改革是否擁有堅實的社會基礎(chǔ)、是否能夠避免社會利益的沖突、實施過程是否具有科學(xué)性和公正性、考試與錄取標(biāo)準(zhǔn)是否具有有效性以及導(dǎo)向是否合理四個方面是評估和規(guī)避改革風(fēng)險的重要維度。為了規(guī)避風(fēng)險，應(yīng)該加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督與制約，促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化，形成改革聯(lián)動機(jī)制;加大政策的宣傳力度、積極營造有利于改革的氛圍;通過政策試點(diǎn)和中期評估的方式形成有益的經(jīng)驗;做好社會調(diào)查和實驗?zāi)M預(yù)測;調(diào)動普通教師、學(xué)生和家長的積極性，共同參與改革。

關(guān)鍵詞：高考改革;權(quán)力制約;風(fēng)險規(guī)避;決策機(jī)制;公共價值

中圖分類號：G649.21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0717（2019）01-0053-07

收稿日期：2018-11-20

基金項目：國家社會科學(xué)基金課題“大學(xué)行政權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀及其優(yōu)化對策研究”（13CZZ046）;吉林大學(xué)廉政研究與教育中心課題“高校行政權(quán)力監(jiān)督的理論與對策研究”（2015LZY015）。

作者簡介：趙俊芳（1962-），女，河北安國人，吉林大學(xué)高等教育研究所教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育原理、高等教育管理研究;劉艷紅，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生;長春，130012。

現(xiàn)代社會有關(guān)公共事務(wù)的任何重大決策都要進(jìn)行必要的風(fēng)險評估與分析，高考改革作為關(guān)乎公共利益與價值的重要公共決策也必然需要風(fēng)險評估與風(fēng)險防范。從風(fēng)險的維度審視改革，不是反對改革或阻擾改革，而是要使改革的行動更加謹(jǐn)慎、穩(wěn)健而富于理性，最終成就改革。如果對于風(fēng)險和困難沒有足夠的重視，恰恰是把改革置于危險的邊緣。因此，本文將從重大決策社會風(fēng)險評估的視角，對高考改革進(jìn)行價值分析、探討高考改革的風(fēng)險評估與規(guī)避機(jī)制，為推進(jìn)高考改革服務(wù)。

因為權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督與制約，2018年浙江高考英語加權(quán)賦分的決策失誤造成了重大責(zé)任事故，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，教育廳長被責(zé)令辭職。2016年教育部宣布減少湖北、江蘇兩省高考招生名額，引發(fā)民眾一片嘩然和強(qiáng)烈反應(yīng)，引發(fā)大規(guī)模群體聚集。兩省教育廳不得不啟動應(yīng)急措施。2017年被視為新高考改革元年，然而，新的改革并沒有得到“歡呼”而是引發(fā)了一些爭議。有學(xué)者提出“此次高考改革有一項措施存在方向性失誤”，“高考幾乎忘記了自身在整個教育體系中的根本定位”，“選才的公平和效率都大打折扣，高考也就名存實亡了”[1]（P76-77）。以上事件和觀點(diǎn)表明高考改革確實面臨著各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

一、高考改革風(fēng)險分析——公共政策價值的視角

盡管公共政策有多種不同的定義、存在分歧，但也形成了一般性共識：公共政策是關(guān)于增進(jìn)與分配社會價值的規(guī)則。戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。我國著名公共政策學(xué)專家陳慶云教授認(rèn)為，“公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”[2]。這兩個定義表明公共政策是圍繞社會價值的生產(chǎn)與分配而展開的，核心就是價值生產(chǎn)與分配，所以價值分析構(gòu)成了公共政策研究的一個重要分支。教育政策從屬于公共政策，“在教育政策活動中，價值問題具有特殊的核心地位，特別是在社會轉(zhuǎn)型和教育改革的年代，我國教育政策活動中的價值問題越來越復(fù)雜和突出。如何分析和研究教育政策活動中的諸多價值問題，是我國教育政策分析理論建構(gòu)的一項重要內(nèi)容”[3]。當(dāng)教育政策價值選擇失誤、價值不能實現(xiàn)、實現(xiàn)價值的代價過高時，就意味著這組政策“有風(fēng)險”。

教育系統(tǒng)在國家安全體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性的關(guān)鍵作用，教育結(jié)果具有滯后性特征。這一系統(tǒng)暴露的問題不像經(jīng)濟(jì)、軍事問題那樣明顯、直接，容易使人麻痹、缺乏危機(jī)意識，所以本文從風(fēng)險的維度對高考改革進(jìn)行價值分析。價值分析的視角很多，其中最基本的方面是公共政策的價值選擇、合法性、有效性、可行性。

其一，價值選擇。人類社會中存在著互相沖突的價值，如公平與效率、短期與長期、私人利益與公共利益、政府與社會，等等。所以，公共政策的制定必須要在不同的價值形式和價值群體之間進(jìn)行抉擇。確定政策價值目標(biāo)并非易事，因為各種價值訴求之間往往是矛盾和沖突的，稍有不慎就可能造成厚此薄彼或者模糊、中庸的問題，很難確定強(qiáng)而有力的政策意圖。在《高考改革論》中，劉海峰教授總結(jié)了八個方面的兩難問題，如考測能力與公平客觀的矛盾、靈活多樣與簡便易行的矛盾、擴(kuò)大自主與公平選才的矛盾、考出特色與經(jīng)濟(jì)高效的矛盾、統(tǒng)一考試與考查品行的矛盾、統(tǒng)一考試與選拔專才的矛盾、考試公平與區(qū)域公平的矛盾、保持難度與減輕負(fù)擔(dān)的矛盾等[4]。其實這八種矛盾就是八對相互沖突的價值目標(biāo)，實踐中往往顧此失彼。不少改革看似涉及的目標(biāo)很多，實則并無重點(diǎn)和真正意圖。

其二，合法性。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ)，是教育政策價值選擇的依據(jù)，也是教育政策合法化的前提。其本質(zhì)是價值選擇的合目的性，價值選擇要符合人們的需要、價值理想和追求。為了保證合法性，必然要求教育政策具有公正性、代表性、回應(yīng)性和公開性。社會公正包含公平、正當(dāng)?shù)群x，如政策面前要公平，每個適齡青年都應(yīng)該擁有平等的受教育權(quán)，正當(dāng)性是指政策的制定應(yīng)當(dāng)遵守基本的程序規(guī)范，現(xiàn)代社會公眾也要求在政策制定中有所參與。所謂代表性指的是政策是否代表了公民的切身權(quán)利與利益。回應(yīng)性指的是傾聽不同利益群體的利益表達(dá)，公眾對政策的頒布有不同的態(tài)度或不滿時，公共決策部門是否采取了相關(guān)措施。公開性指的是決策部門向公眾披露相關(guān)信息，并執(zhí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。

其三，有效性。“有效”在不同的語境中具有不同的含義，通常會從效果（effectiveness）、效率（efficency）和經(jīng)濟(jì)性角度使用。效果指的是教育行政部門通過自身努力或調(diào)動其他力量實現(xiàn)某種結(jié)果，因而可以說，效果就是政策目標(biāo)是否達(dá)成，從價值的角度來看，就是政策目標(biāo)完整、真實地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果;效率指的是教育行政部門企圖以最小的資源代價，獲取最大的政策效果，體現(xiàn)的是一種比值;經(jīng)濟(jì)性則指的是減少財政經(jīng)費(fèi)投入，通俗地說就是“厲行節(jié)約，少花錢或不花錢”。

其四，可行性。真正的政策必須具有可行性，從資源支撐、實施機(jī)制、民心向背、利益關(guān)系等多層面得到有力支撐，尤其是指怎樣的具體方案才能承載政策價值，實現(xiàn)政策目標(biāo)。其實，高考改革等教育改革方案的出臺周期都很長，多半政策的出臺都難產(chǎn)、延遲，難點(diǎn)之一就在于可行性的設(shè)計與安排上。缺乏可行性，就自然埋下了政策目標(biāo)和政策價值落空的隱患。這種層面的改革往往是巨大的社會裝置，是任何人、任何組織都無法完全控制的，所以任何重大改革都有“失靈”的危險。2018年12月安徽省教育廳宣布暫緩高考改革，就是因為對改革風(fēng)險的預(yù)測和評估還不夠充分，這也是對原定方案可行性慎重論證的結(jié)果。

二、高考改革的多維審視與風(fēng)險評估的必要性

學(xué)術(shù)界對于風(fēng)險的定義基本上可以分為三種范式，分別是心理學(xué)范式、文化范式和社會范式，其中心理學(xué)范式偏重于對社會大眾的個體心理以及風(fēng)險感知的研究?！皬男睦韺W(xué)角度上看，風(fēng)險感知就是對特定類型的危險事件發(fā)生的可能性以及事后結(jié)果的關(guān)心程度的主觀評價”[5]。個體對風(fēng)險的識別是以主觀感知為基礎(chǔ)，普通社會大眾對風(fēng)險的識別和定義具有自己獨(dú)特的方式，這種感知是以質(zhì)性特征而不是量化特征為基礎(chǔ)，因此社會重大決策不僅需要科學(xué)，還要易于被大眾接受和理解。社會大眾主要通過主體感知的方式進(jìn)行風(fēng)險識別與評估，而政策研究者主要通過社會現(xiàn)象、數(shù)據(jù)、案例等事實進(jìn)行風(fēng)險的識別。對高考改革進(jìn)行風(fēng)險分析是基于以下幾個方面來考慮的。

（一）公共政策的內(nèi)在要求與實踐范例

當(dāng)前我國正處于劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，改革必然涉及社會利益格局的調(diào)整，而重大公共決策涉及社會的多個利益主體，其制定過程中法治化、民主化、科學(xué)化的缺失可能會引發(fā)社會矛盾進(jìn)而帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此，黨和國家高度重視重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。2010年通過的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“要把風(fēng)險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的，一律不得作出決策?！敝泄彩舜髨蟾嬷赋觯骸敖⒔∪卮鬀Q策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制?！敝醒胧藢萌腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。

最近，四川省等地方政府制定了“教育系統(tǒng)重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法”，今后將對重大決策事項開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，內(nèi)容包括合法性評估、合理性評估、廉潔性評估、可行性評估、可控性評估以及其他隱患的評估。并且明確，“對在教育重大事項決策過程中不進(jìn)行風(fēng)險評估，或在評估過程中搞形式主義造成重大決策失誤，影響社會穩(wěn)定的將對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員追究責(zé)任”[6]。上海市作為國家高考改革試點(diǎn)區(qū)域，自2017年起執(zhí)行新高考：考試實行打破文理分科的自主選擇科目考試模式，數(shù)學(xué)科目不再分文理，外語科目一年舉行兩次考試等方案;招生機(jī)構(gòu)投檔和高校錄取采用基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績并參考綜合素質(zhì)評價等多元錄取機(jī)制。顯然，地方政府已經(jīng)走在實踐的前沿，但是目前對于高考改革風(fēng)險評估的理論研究還很少見，一些教育行政部門的實踐探索還不充分。

（二）人才選拔是國家治理體系和治理能力的構(gòu)成要素

2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2017年全國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3 779萬人，雖然規(guī)模已達(dá)到世界第一，但是質(zhì)量堪憂，一直面臨培養(yǎng)不出“拔尖人才”的尷尬局面，還不能較好地滿足社會需求。其實“錢學(xué)森之問”質(zhì)疑的不是某個學(xué)校和教師的能力，而是我國整個高等教育系統(tǒng)。這就涉及如何改革招生考試制度，如何在培養(yǎng)理念、制度和機(jī)制上做出系統(tǒng)的調(diào)整。高考作為人才選拔制度不僅是教育制度，也是關(guān)系千家萬戶的社會管理制度。國家人才、安全和科技戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，個人的幸福與社會的發(fā)展等諸多方面也都綁在了高考以及高等教育這架馬車上。毫無疑問，高考也構(gòu)成了國家治理體系和治理能力的重要基礎(chǔ)，所以高考絕不是單純的教育問題，也具有經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性。為此，這一復(fù)雜的社會裝置需要從更為宏觀的系統(tǒng)以及多學(xué)科視角進(jìn)行研究。

（三）高考改革的技術(shù)因子與利益格局調(diào)整

教育對于文化資本的獲得、對于社會階層流動與固化會產(chǎn)生巨大影響。只有掌握了先進(jìn)的科學(xué)知識與文化，個人才有可能在激烈的市場競爭中脫穎而出。因此，高考制度的改革勢必會牽動眾多考生以及家長的心，引發(fā)全社會廣泛關(guān)注。教育改革不僅是技術(shù)層面的，也是一個社會的利益格局重新調(diào)整的過程。因此，任何改革都不可能不對一些群體或個人的利益產(chǎn)生影響。無論是自主招生、異地高考還是考試科目、考試頻率的變動都涉及到多個主體的利益得失與博弈。由此來看，當(dāng)高考制度改革具體方案的設(shè)計與實施給考生及家長的利益帶來沖擊時，就有可能會引起他們的不滿甚至反對，進(jìn)而對社會穩(wěn)定帶來一定的沖擊。

我國正處于一個劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，不同的社會矛盾是相互交織在一起的。人民對美好生活的需求與社會發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較明顯，高考制度改革可能會激發(fā)那些已經(jīng)存在的社會矛盾。因此，非常有必要引入重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，采用科學(xué)的方法對可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行識別與評估，以穩(wěn)妥地推動我國高考制度改革的順利進(jìn)行。

（四）新高考改革最為系統(tǒng)和深刻

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國高考制度改革的方向進(jìn)行了規(guī)定：“探索招生和考試相對分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端”;“逐步推行普通高?；诮y(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績的綜合評價多元錄取機(jī)制”;“探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”。雖然自從恢復(fù)高考以來，國家?guī)缀鯊奈粗袛噙^對其的改革與完善，然而相比之前，當(dāng)前的改革應(yīng)該說是最系統(tǒng)、最深刻、最全面的。其實，十八屆三中全會確定的高考改革方向，還遠(yuǎn)不是方式、方法與方案，總體上主要表達(dá)了“增進(jìn)”公共價值與公共利益的意圖，而如何“分配”與實現(xiàn)社會利益正是價值分析和改革方案要回答的問題。前任教育部部長袁貴仁先生講“我們不會走舊路，要改進(jìn)大家覺得不滿意不科學(xué)的地方;我們也不走錯路，因為這會影響一代人，決不能允許發(fā)生顛覆性錯誤;我們也盡量不走彎路，留下很多后遺癥”[7]。從公共政策價值分析的視角看，“滿意”主要涉及的是政策的合法性;“后遺癥”主要涉及的是改革的徹底性、有效性，目標(biāo)達(dá)成程度以及配套改革的協(xié)調(diào)性;“決不允許發(fā)生顛覆性錯誤”意味著要把改革的代價與風(fēng)險作為重點(diǎn)來研究，所以在理論和實踐中都要做專門化、系統(tǒng)化的研究。

三、高考改革的可能風(fēng)險

一般來說，重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的來源主要包括以下幾個方面：因?qū)ι鐣蓡T既有利益的沖擊帶來的風(fēng)險;因?qū)ι鐣蓡T生活習(xí)慣的影響帶來的風(fēng)險;因政策制定過程的合理性、合法性的缺失帶來的風(fēng)險。具體來看，高考改革可能會出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險主要有以下幾個方面：

（一）高考改革是否擁有堅實的社會基礎(chǔ)

從內(nèi)容上來看，公共政策是政府對于社會價值進(jìn)行的權(quán)威性分配。著名公共政策學(xué)者鄧恩將政策過程劃分為政策議程設(shè)置、政策方案制定、政策實施、政策績效評估等若干個不同的階段。其中，政策議程的設(shè)置是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)，它決定了哪些社會問題能夠進(jìn)入政策議程。政策的形成過程，也是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策系統(tǒng)當(dāng)中的過程，決策主體對復(fù)雜、沖突和多元的利益關(guān)系必須綜合權(quán)衡。政策制定過程要公開透明，體現(xiàn)參與性和回應(yīng)性。在政策議程設(shè)置階段，如果相關(guān)利益主體對于改革的宗旨、內(nèi)容設(shè)計、具體措施以及實施步驟等問題不了解，即使政策制定的初衷是為了更好地滿足社會日益增長的教育需求，相關(guān)利益主體也會從內(nèi)心深處產(chǎn)生一種恐慌的情緒而對這種改革產(chǎn)生抵觸。當(dāng)利益主體的這種恐慌情緒積累到一定程度的時候，就有可能會形成影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險，對社會的和諧與穩(wěn)定形成一定的沖擊。現(xiàn)在的高考改革方向，主要是政府依據(jù)精英和專家意見形成的，盡管這是建立在多年的實踐經(jīng)驗和大量科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上的，但是這并不是合法性的全部條件。因為“人們對于決策是否尊重與認(rèn)可，除了取決于決策內(nèi)容是否符合自己的價值標(biāo)準(zhǔn)、對決策執(zhí)行結(jié)果是否于己有利的預(yù)估，以及對不執(zhí)行決策可能招致的懲罰是否恐懼之外，常常還取決于自己是否也在一定程度上參與了決策形成過程”[8]。所以，未來的政策制定與實施過程，還要把參與性、透明度和回應(yīng)性等要求納入進(jìn)來。

我們應(yīng)建設(shè)和完善高考改革的“公共領(lǐng)域”，即高考改革決策機(jī)構(gòu)和社會公眾之間的公共空間，民眾可以在這一空間內(nèi)就有關(guān)高考改革的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、辯論和批判，進(jìn)而對高考改革的決策產(chǎn)生影響。目前，我國社會公眾有參與高考改革的熱情，但缺乏參與的機(jī)會和制度保障。有學(xué)者建議建立“高考改革聽證會制度”和高考改革中介組織，搭建網(wǎng)絡(luò)交流平臺，以“高考改革教育”推進(jìn)主體理性參與高考改革，構(gòu)建高考改革公共領(lǐng)域，降低改革風(fēng)險[9]。

（二）高考改革是否能夠避免社會利益的沖突

改革不僅涉及怎樣創(chuàng)造新的價值、把蛋糕做大，更要面對怎么切分蛋糕的問題，異地高考就是這樣一個兩難問題，弄不好怎么改都是此消彼長的零和博弈。由于高考制度的設(shè)計是以戶籍所在地為依據(jù)的，在這種情況下，“居住分離”流動人口的子女高考問題就成了一個重要問題。由于現(xiàn)有高校的招生分配名額在不同地區(qū)之間存在很大的差異，當(dāng)流動人口子女在居住地而不是戶籍所在地報名參加高考的時候，就會對當(dāng)?shù)鼐用褡优娜雽W(xué)機(jī)會造成一定的沖擊。盡管“解決異地高考問題，從國家層面，總希望能夠做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的工作，以保證教育公平，緩解社會矛盾，維護(hù)穩(wěn)定大局。但由于各個省、市、自治區(qū)情況差異很大，不同的地方有不同的利益和問題，有些省、市、自治區(qū)不是很積極地推動異地高考改革，設(shè)置了比較高的門檻，有的地方外來務(wù)工人員與本地學(xué)生家長形成尖銳的利益沖突”[10]。因此，異地高考的實施可能會對當(dāng)?shù)乜忌睦嫘纬梢欢ǖ臎_擊，從而讓他們及家長產(chǎn)生一種被剝奪感。消除利益沖突是不現(xiàn)實的，但是一定要把利益沖突控制在一定范圍內(nèi)，達(dá)到各類群體均能夠接受的程度。2016年教育部減少湖北、江蘇兩省高考招生名額，引發(fā)民眾一片嘩然和強(qiáng)烈反應(yīng)，期間伴隨大規(guī)模群體聚集，隨后教育廳緊急做出承諾“不減少招生名額”。這一事件就是決策不當(dāng)導(dǎo)致利益沖突，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定的典型案例。

（三）新高考改革的實施過程是否具有科學(xué)性和公正性

一考定終身把分?jǐn)?shù)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)是以往高考最受詬病的弊端之一。但是，考分第一的觀念在我國根深蒂固，社會公眾認(rèn)為只有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的嚴(yán)肅考試最有說服力、最公平，社會痛恨考分但又不得不依賴考分說話。誠然，只看統(tǒng)一高考分?jǐn)?shù)是片面的，但是如果學(xué)業(yè)水平考試與綜合素質(zhì)考試設(shè)計不合理、操作不當(dāng)同樣會引起爭端與風(fēng)險。學(xué)業(yè)水平考試、綜合素質(zhì)考試這些評價方式均為首次納入招生評價系統(tǒng)，在定位上這些考試到底扮演怎樣的功能角色，在實踐中又該如何操作才能獲得廣泛的社會認(rèn)可，這對改革無疑是一個重大考驗。如2014年年底公布的文件認(rèn)為，“唯分?jǐn)?shù)論、一考定終身的考試方式影響學(xué)生全面發(fā)展并加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”。然而事實上，加強(qiáng)綜合素質(zhì)方面的考核更有利于生活在相對發(fā)達(dá)城市、條件優(yōu)渥的學(xué)生，而使生活在相對偏僻、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、與外界信息接觸不暢通的學(xué)生處于劣勢地位。提倡考察考生綜合素質(zhì)無疑從文化角度對高中生素質(zhì)教育有明顯的推動作用、從社會角度對創(chuàng)新人才選拔可做出積極貢獻(xiàn)，但又從另一個角度暴露了由貧富差距引起的社會公平難題。有研究表明，我國社會階層固化趨勢愈發(fā)明顯，社會底層階級向上流動愈發(fā)困難，多樣化高考招生改革對于學(xué)生的多元發(fā)展、素質(zhì)教育導(dǎo)向以及教育資源質(zhì)量的要求進(jìn)一步提高，而社會底層階級子女本就很難獲取優(yōu)質(zhì)教育資源。因此可以說，新高考改革會加大底層社會階級通過高考向上流動的難度，從而引發(fā)新的教育不公平。

高考制度改革之后，高考錄取將會按照多元化的方式實施，考生的錄取依據(jù)不僅僅是最終的考試成績，除此之外還有他們的“平時表現(xiàn)”。這種制度安排的目的在于更為科學(xué)地考察考生的實際水平。這一改革賦予了高中老師甚至學(xué)校更大的評價權(quán)力和更為嚴(yán)肅的評價責(zé)任，也增加了社會風(fēng)險。并且不難想象，各高中為了提高“升學(xué)率”自然會對學(xué)生平時表現(xiàn)考核成績“高抬貴手”，而且所有考生的平時成績的方差也會很小，從而使平時成績這一衡量標(biāo)準(zhǔn)流于形式，也可能助長家長“走關(guān)系”等社會不良風(fēng)氣。如果考生及其家長對于老師給出的考核成績感到不滿，認(rèn)為這種考核缺乏足夠的公正性，還可能引發(fā)一些較為激烈的行為，從而帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（四）考試與錄取標(biāo)準(zhǔn)的有效性以及對高中生導(dǎo)向是否合理

外語考試實行社會化考試，并且考生有多次考試機(jī)會，這聽起來是件很美好的事情?？稍诰唧w實施上，一年考幾次合適，考試次數(shù)過多是否會增加學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，是否會對高中學(xué)習(xí)產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向？如果高一就允許參加外語考試，是否會導(dǎo)致初中生甚至小學(xué)生提前準(zhǔn)備迎戰(zhàn)，導(dǎo)致應(yīng)試教育重心下移？這一改革的風(fēng)險在于是否影響學(xué)生健康成長與發(fā)展，如果影響學(xué)生成長也必然影響國家人才培養(yǎng)與選拔工作的順利實施，尤其是對杰出人才。實際上，“科目選考大大加強(qiáng)了投機(jī)取巧、規(guī)劃謀算在高考中的分量，助長了謀算的投機(jī)心理、精致的利己主義”[1]（P77-78）。

當(dāng)然，還有一些因為政策銜接不夠而導(dǎo)致部分群體受教育權(quán)受到侵犯的情況，也是社會風(fēng)險之一。2014年5月底，由于異地高考政策，湖北黃岡一名高三學(xué)生因為不能在就讀地參加高考，回鄉(xiāng)高考也遭拒，無奈狀告戶籍地教育廳。在互聯(lián)網(wǎng)+時代，任何小問題都可能被無限放大而產(chǎn)生惡劣影響，從而對社會穩(wěn)定、社會輿論產(chǎn)生不利影響，關(guān)系到千家萬戶切身利益的高考改革尤其要慎重。此外，自由選擇考試科目導(dǎo)致一些大學(xué)新生缺乏必要的知識基礎(chǔ)，從根基上危害到大學(xué)教育的質(zhì)量和效率。如因為物理較難，一些省份大批考生棄考物理，導(dǎo)致大學(xué)物理教學(xué)的麻煩。有的知名高校的大學(xué)物理不及格率大幅提高，有的班級甚至達(dá)到了30%，這種制度性的不及格對學(xué)生的自信和興趣造成了嚴(yán)重打擊[1]（P77-78）。

四、高考改革風(fēng)險的預(yù)測與規(guī)避措施

美國公共政策學(xué)者M(jìn)oore的“策略三角”（V-C-S）為我們分析公共政策提供了有益啟發(fā)[11]?！安呗匀恰辈粌H可以用來檢驗決策的合法性與價值，而且可以為規(guī)避政策風(fēng)險提供參考。其重點(diǎn)關(guān)注以下三個問題：一是決策的目標(biāo)是否具有公共價值（V）;二是管理與操作層面是否可行（C）;三是政治上是否具有合法性支持（S）。在此，本文借助“V-C-S”模型分區(qū)圖來進(jìn)行具體分析[12]。在這一理論和圖示當(dāng)中，只有V-C-S三者共同的交集才是公共政策應(yīng)該追求的，公共價值、合法性支持、可行的技術(shù)是合理的公共決策必然的構(gòu)成要素，缺一不可，否則就無法收到改革與決策的預(yù)期效果。

為了有效規(guī)避高考制度改革過程中存在的風(fēng)險，必須按照民主化、法治化和科學(xué)化的要求，堅持“試點(diǎn)先行”的指導(dǎo)原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)高考制度改革的順利進(jìn)行。

（一）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與制約，推動決策過程民主化、科學(xué)化

公共性是公共政策的基礎(chǔ)，公共性要求公共政策的制定、執(zhí)行、評估和調(diào)整等環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)公平性、公正性、公開性和公治性等原則。失去公共性的公共政策可能失去群眾的支持，也可能淪為部分團(tuán)隊謀取利益的工具。而如果決策權(quán)力失去應(yīng)有的監(jiān)督與制約，就會導(dǎo)致權(quán)力腐敗從而損害公共價值，無論是政府層面還是大學(xué)內(nèi)部都存在這種風(fēng)險。高校自主招生領(lǐng)域的腐敗問題就是權(quán)力不受制約的結(jié)果。2018年底浙江省高考成績違規(guī)加權(quán)賦分的案件也是權(quán)力失范導(dǎo)致的。民主化和科學(xué)化是我國政治體制改革、行政體制改革的重要目標(biāo)和內(nèi)容。改革開放以來，隨著政治體制改革以及行政體制改革的持續(xù)深入，我國的行政決策體制和決策方式都發(fā)生了非常明顯的變化。這種變化具體體現(xiàn)為，決策參與主體的多元化越來越明顯，決策過程的公開化和透明化也不斷得到提升。高考制度的改革是全社會關(guān)心的一件大事，涉及到多個方面的利益主體。因此，高考改革必須按照民主化和科學(xué)化的要求，積極吸納相關(guān)利益主體參與，給他們提供發(fā)表自身意見的機(jī)會，進(jìn)而通過不同觀點(diǎn)之間的碰撞來形成一個能夠為相關(guān)各方接受的最終方案。與此同時，還必須通過聽證會、新聞發(fā)布會等多種不同的方式來實現(xiàn)政策制定過程的公開、公正以及透明，采用問卷調(diào)查法、專家分析法以及案例分析法等多種不同的方法對相關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析。

（二）加強(qiáng)政策的宣傳力度，積極營造有利于改革的氛圍

從改革目的來看，我國高考制度改革的宗旨是在公平、公正原則的指導(dǎo)下，保障每一個考生都有平等的機(jī)會接受高等教育，有效改善既有的高校人才選拔機(jī)制。顯然，這一輪改革承載著不少美好的公共價值與公共利益。但是，相關(guān)利益主體對于改革目的和內(nèi)容的不了解、不支持可能成為一個潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險源，可能落入有V（價值）無S（支持）的陷阱。其實，高考自恢復(fù)以來就沒有停止過改革，甚至“一直在改”、“年年在改”，很多教師與家長都已經(jīng)厭煩、抵觸改革，因為對他們而言改革必然加重負(fù)擔(dān)，而不能帶來利益。高考不僅是教育層面、政治層面問題，也是社會廣泛關(guān)注的民生問題，想要順利推進(jìn)高考改革就要處理好高考與社會大眾、廣大媒體之間的關(guān)系，學(xué)會與媒體溝通與共贏：與媒體建立常態(tài)化交流聯(lián)動機(jī)制、健全高考新聞發(fā)言人機(jī)制、提高危機(jī)處理與應(yīng)急措施能力等[13]。因此，為了有效減少高考制度改革的阻力，消除廣大考生及其家長的疑慮，在政策制定的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)采取多種方式積極地同社會各界進(jìn)行充分的溝通，使得社會各界都能夠?qū)φ咧贫ǖ淖谥?、政策?nèi)容的設(shè)計有較為系統(tǒng)和全面的了解，進(jìn)而為高考制度改革的順利進(jìn)行營造一種良好的氛圍，從而有效地減少改革過程中面臨的阻力。

（三）通過政策試點(diǎn)和中期評估的方式形成有益的經(jīng)驗

在重大決策全面實施之前選擇一些具有代表性的地區(qū)先行試點(diǎn)，是我國高考改革實踐中的一個極為寶貴的經(jīng)驗。通過試點(diǎn)，可以及時發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計存在的不足與問題，進(jìn)而根據(jù)這些經(jīng)驗和問題進(jìn)行修訂，促進(jìn)政策的穩(wěn)妥實施。對于高考制度的改革來說，在全面推行之前，選擇一些地區(qū)進(jìn)行政策的試點(diǎn)，并通過試點(diǎn)來發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計以及政策的具體執(zhí)行中可能會出現(xiàn)的問題，然后，在相關(guān)方面對政策進(jìn)行調(diào)整，或者對政策實施過程中可能會出現(xiàn)的偏差進(jìn)行校正。這不僅要進(jìn)行單項改革的試點(diǎn)，而且要把各項改革疊加在一起進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)選擇時需要注意，我國幅員遼闊，東部、中部、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度各異，要考慮試點(diǎn)地區(qū)對推廣地區(qū)的代表程度。并且，推廣地區(qū)在跟隨試點(diǎn)城市經(jīng)驗改革的過程中要注意改革始終要與能力同行，應(yīng)在符合本地區(qū)自身特色及實際情況的基礎(chǔ)上辯證地學(xué)習(xí)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗，探索適合本地區(qū)的高考改革之路。

（四）做好社會調(diào)查和實驗?zāi)M等研究預(yù)測

事實上，在決策權(quán)力得到監(jiān)督與制約的前提下，仍然不能完全避免社會風(fēng)險。因為即便是決策主體完全能夠克己奉公，依然還會有一些技術(shù)性和方法層面的難題。高考改革涉及教育資源的分配與重組，如此巨大的改革風(fēng)險自然需要對高考改革制度進(jìn)行前置性管理，應(yīng)通過調(diào)查、模擬實驗等方式對改革風(fēng)險與可行性進(jìn)行充分評估。本輪改革涉及高考的多個方面、多個主體和多個層次，往往互相牽制、互相影響，在決策制定前應(yīng)該進(jìn)行深入的社會調(diào)查與模擬實驗。以分類高考為例，如實行技能型和學(xué)術(shù)型人才分開考試、錄取的方式，那么，是否有足夠的生源參與技能型高考？在過渡期間如何做好兩類考試的銜接？需要怎樣的配套改革和配置條件才能保證技能型學(xué)歷的吸引力，才能保證生源數(shù)量和質(zhì)量？以往實踐中往往是高考“失敗者”才無奈地選擇高職院校。新的改革是否會面臨一樣的結(jié)局？如何避免分類考試錄取淪為“分級”考試，避免“穿新鞋走老路”，改和不改一個樣？這些問題的預(yù)測與規(guī)避絕不是靠拍腦袋或者理論思辨能解決的，而必須借助廣泛深入的社會調(diào)查、政策模擬、社會實驗與模擬預(yù)測。為此，適當(dāng)?shù)墓舱吖ぞ吲c技術(shù)也是預(yù)測與規(guī)避社會風(fēng)險的重要方面。招生規(guī)模、報考人數(shù)、錄取率等都要進(jìn)行科學(xué)的測算。

總之，高考改革是一個系統(tǒng)工程，不僅要考慮到不同利益主體的多方博弈，也要考慮到改革深度與風(fēng)險，并根據(jù)新高考改革出現(xiàn)的問題進(jìn)行必要的調(diào)整。這樣，才能在公平與效率之間、在選人與育才之間保持適度的張力。

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（責(zé)任編輯? 黃建新）