城市居家養(yǎng)老服務(wù)工作存在的困境及對(duì)策研究

摘 要：隨著我國(guó)人口老齡化速度越開(kāi)越快，老年人養(yǎng)老需求越來(lái)越高，家庭和社會(huì)面臨的養(yǎng)老壓力變得越來(lái)越大。以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，利用社區(qū)資源滿足老年人養(yǎng)老需求的社區(qū)居家養(yǎng)老模式不斷發(fā)展。然而，目前我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展卻面臨著諸多困境。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老 老齡化 居家養(yǎng)老服務(wù)模式

一、背景——目前我國(guó)老齡人口概況

根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)60歲及以上人口達(dá)到2.22億，占總?cè)丝诘?6.10%。到了2016年，這一數(shù)據(jù)上升到了2.26億，占總?cè)丝?6.7%。預(yù)計(jì)到2020年，老年人口達(dá)到2.55，老齡化水平達(dá)到17.80%，高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。

二、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)居家養(yǎng)老政策發(fā)展歷程

2000年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》，確定了我國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化發(fā)展方向，是堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。

2006年9月，民政部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，進(jìn)一步鞏固、完善以居家為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2008年1月，我國(guó)第一次出臺(tái)有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體政策——《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》。

2011年9月年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》及《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》。文件明確了居家養(yǎng)老服務(wù)要涵蓋的方面，以及服務(wù)形式。

2017年3月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，提出大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，大力推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)化居家社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。

從我國(guó)居家養(yǎng)老政策發(fā)展的歷程看，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)，積極引導(dǎo)市場(chǎng)配合，大力發(fā)展民間組織參與的特點(diǎn)。

（二）我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式

目前我國(guó)城市居家養(yǎng)老模式基本可分為以下四種：

1.政府主辦、層級(jí)聯(lián)動(dòng)模式是一種自上而下的，由各級(jí)政府、街道等主管部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，通過(guò)行政手段，在社區(qū)層面貫徹落實(shí)各項(xiàng)居家養(yǎng)老政策。它的運(yùn)行資金主要是由政府財(cái)政提供。

2.政府主導(dǎo)、中介運(yùn)作模式是政府扶持第三方組織和志愿者等組織開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，政府通過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃、投資及建設(shè)，第三方組織和志愿者組織等具體實(shí)施，實(shí)現(xiàn)為老年人服務(wù)的目標(biāo)。資金來(lái)源有政府購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)福利彩票收入及社會(huì)慈善捐贈(zèng)等。

3.政府資助、機(jī)構(gòu)主辦、連鎖經(jīng)營(yíng)模式是由政府出資或社區(qū)自籌資金，委托專(zhuān)業(yè)的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，為社區(qū)老年居民提供專(zhuān)業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)。這種模式的服務(wù)通常具有專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性、規(guī)范化等特點(diǎn)。

4.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公司承辦、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式是政府全額出資或部分出資向民間組織或?qū)I(yè)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通常這種模式服務(wù)的對(duì)象是特定，如三無(wú)老人、五保老人及特困老人等。

三、我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的困境

（一）居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

隨著我國(guó)人口老齡化程度的不斷加深，我國(guó)目前已有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不論是由政府提供的還是由企業(yè)提供的，數(shù)量都不足以滿足快速增加的老年人口的需求。而我國(guó)政策對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的企業(yè)的補(bǔ)貼或優(yōu)惠力度又不足，導(dǎo)致服務(wù)企業(yè)對(duì)大量提供該產(chǎn)品缺乏動(dòng)力。

（二）居家養(yǎng)老資金籌集相對(duì)單一

目前我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政支持、福利彩票收入及社會(huì)慈善捐助，其中政府財(cái)政撥付占主體地位。這對(duì)我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展具有很大的制約作用。當(dāng)政府財(cái)政資金投入不足時(shí)，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展就會(huì)陷入停滯。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度不足

以往，社會(huì)上會(huì)誤把家政服務(wù)等當(dāng)成居家養(yǎng)老服務(wù)，簡(jiǎn)單地認(rèn)為幫助老年人打掃、做飯等就可以滿足老年人的居家養(yǎng)老需求。而實(shí)際上，老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求還包括更加專(zhuān)業(yè)的健康管理、心理慰藉、興趣發(fā)展等多方面。盡管近幾年，我國(guó)開(kāi)始大力培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作人才，但能提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（四）“為老”服務(wù)行業(yè)發(fā)展落后市場(chǎng)需求

目前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，而“為老”服務(wù)行業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，難以滿足龐大老年人群，特別是迅速增長(zhǎng)的“空巢”、高齡和帶病老年人的服務(wù)需求。截止2016年，全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施14.0萬(wàn)個(gè)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)為730.2萬(wàn)張，每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)為31.6張，與發(fā)達(dá)國(guó)家的每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)50-70張的水平相比仍有不小的差距。而諸如老年人需要的情感慰藉、心理護(hù)理、興趣培養(yǎng)、其他日常生活照顧等服務(wù)發(fā)展則十分緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要。

四、解決城市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境的對(duì)策建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

加快建立健全我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的法律法規(guī)，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入法律的管理中，明確政府、社會(huì)、企業(yè)、家庭各方的責(zé)任，確保老年人能夠享受自己養(yǎng)老的權(quán)利，確保所有社會(huì)成員不會(huì)在老年人的養(yǎng)老工作中缺位失責(zé)。

（二）多方引進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源

政府在加大對(duì)城市居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)投入的同時(shí)，應(yīng)該優(yōu)化政府居家養(yǎng)老服務(wù)資金的使用。在供給側(cè)改革的背景下，大力引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，正確引導(dǎo)家庭養(yǎng)老資金的使用，調(diào)動(dòng)非營(yíng)利組織對(duì)居家養(yǎng)老事業(yè)投入的積極性，讓全社會(huì)都參與到居家養(yǎng)老服務(wù)資金的籌集中。

（三）強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)工作人員的培養(yǎng)和繼續(xù)教育

工作人員的專(zhuān)業(yè)化是居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要保障。對(duì)于現(xiàn)今居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員文化水平低、專(zhuān)業(yè)化程度不足的現(xiàn)象，要加大對(duì)從業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，同時(shí)不斷培養(yǎng)高層次的專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)從業(yè)人員逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)證上崗。

（四）大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)

在城市居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中加大投資，以滿足不斷增長(zhǎng)的老齡人口的需求。對(duì)于非營(yíng)利組織及慈善團(tuán)體積極引導(dǎo)，讓它們?cè)诓粩嗵嵘陨砩鐣?huì)地位和聲譽(yù)的同時(shí)，積極參與到居家養(yǎng)老服務(wù)工作中去。

作者簡(jiǎn)介： 余晨暉（1990-），女，漢族，浙江人，單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院。