從制度層面尋找深化地方財政預決算公開的改革進路

●朱俊立

一、地方財政預決算公開仍有諸多挑戰(zhàn)

要實現(xiàn)黨的十九大報告確立的 “到本世紀中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，就要把地方財政預決算公開工作做扎實。這是因為，政府推進預決算公開工作，本質(zhì)上是為了回應國家治理現(xiàn)代化對民主政治建設、公共事務“委托-代理關系”的內(nèi)在要求。政府的所有活動都會在財政預算信息中反映，因此，財政預決算信息透明了，公眾才有可能了解財政資源是如何籌集、分配和使用的，進而有效地約束和控制政府行為，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而地方預決算公開是財政預算信息公開的重要內(nèi)容，受到中央政府的高度重視。2015年1月1日新預算法正式實施，向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁進了一大步。2016年，財政部又專門出臺 《關于切實做好地方預決算公開工作的通知》，隨即印發(fā)了《地方預決算公開操作規(guī)程》，督促地方財政預決算公開的落實。

3年多來，地方各級政府認真貫徹落實了中央政府部署，財政預決算公開進展顯著。上海財經(jīng)大學公共政策研究中心發(fā)布的《2018中國財政透明度報告省級財政信息公開狀況評估》顯示，我國省級財政透明度呈現(xiàn)不斷上升的趨勢：2016年31個省份財政透明度的平均得分為 42.25，2017年平均得分上升至48.27，2018年持續(xù)上升為 53.49。2018年的平均分比2016年增長了26.6%。財政信息公開，使財政預決算的各個利益相關主體都有途徑參與到財政預決算活動過程中，實現(xiàn)了社會監(jiān)督，體現(xiàn)了政府與公民之間公共事務的委托代理關系，彰顯現(xiàn)代國家治理價值理念。但總體來看，我國地方政府預決算公開工作仍未形成長效機制，有很大的提升空間，主要體現(xiàn)為以下三個方面的問題：其一，從各省的總體情況來看，調(diào)查組沒有獲得近50%的調(diào)查信息，財政透明度排名最低的云南、江蘇、江西三個省份公開的調(diào)查信息甚至不到30%；其二，單個省份的財政透明度存在較大波動。例如，江蘇省的得分顯著下降，從2017年的55.1分下降到28.1分，排名也從全國第11名跌至全國倒數(shù)第2；其三，全國各省份部門預算透明度在2018年甚至出現(xiàn)了掉頭下降的趨勢。2017年，全國各省份部門預算透明度平均分為47.19分，比2016年的35.50分提高了11.69分，而2018年的部門預算及相關信息平均分44.21，較之2017年，反而掉頭下降了2.98分。

由此可見，尚需著力應對工作中的挑戰(zhàn)，積極探尋進一步推動地方財政預決算公開的改革進路，真正做到所有使用財政資金的部門都公開其預決算，實現(xiàn)中央政府的要求：“讓群眾找得到、看得懂、能監(jiān)督”。

二、地方財政預決算公開的制約因素在制度層面

（一）地方預決算公開相關法律法規(guī)受到《保密法》《政府信息公開條例》等上位法的制約

第一，2016年，財政部印發(fā)《地方預決算公開操作規(guī)程》，有關涉密事項管理規(guī)定：地方各級財政部門和各部門應當建立健全預決算公開保密審查機制，嚴格依照 《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)規(guī)定進行審查。而在這兩部法律中，都沒有具體、明確地說明哪些事項是涉密事項。這就使得各級地方政府部門可以利用這兩部比相關預算法律層級更高的上位法，以涉密為由，拒絕公開或是僅公開其中一部分預決算的信息。

第二，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，社會公民提出政府信息公開申請的前提條件是出于自身的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。這就意味著如果社會公民因為公共利益向有關部門提出財政信息公開申請，是不符合申請條件的。這無疑與地方財政預決算公開旨在“民主監(jiān)督公共事務”的立法精神相沖突。

（二）未明確劃分地方財政預決算公開各相關主體的責任

《地方預決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，由地方各級財政部門負責向社會公開政府預決算，而對本級各部門和下級財政部門的預決算公開工作只起到指導和督促的作用。以上規(guī)定，一方面導致財政資金的使用部門公開預決算的主體責任意識淡薄，不能盡責履行職責，甚至是隱匿財政信息；另一方面，由于沒有明確規(guī)定地方政府要負責匯總加工本轄區(qū)內(nèi)的信息，因此，很少有地方政府公開了轄區(qū)內(nèi)下級財政信息總預算。同樣的，由于沒有明確規(guī)定省級財政部門負責匯總加工本轄區(qū)內(nèi)的信息，很少有省級財政部門詳細公開本省的總預算、總決算的收支信息?，F(xiàn)實情況是社會公眾很難了解轄區(qū)內(nèi)的財政預決算總體情況。

（三）缺失了財政預決算編制技術前提：全面、詳盡、易懂

新《預算法》《地方預決算公開操作規(guī)程》未對預算公開的內(nèi)容和程度做出細化、詳盡、明確的界定，并且給予了地方政府各部門很大的自由裁量權(quán)，這導致了財政預算公開工作有效展開的技術前提“預決算編制全面、詳盡、易懂”，難以有效保障。

第一，公開的內(nèi)容既不全面又難懂?！兜胤筋A決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，地方部門財政預決算公開的內(nèi)容為：地方各級財政部門批復的部門預決算及報表，包括部門收支總體情況和財政撥款收支情況，這導致預決算公開的內(nèi)容不全面且難懂。首先，編制預算、決算的軟件自動生成了這些報表，而軟件的很多設置是出于方便預算收支平衡的考慮，報表的內(nèi)容有很多重復；加之財政預決算報表本身專業(yè)性很強，缺乏相關知識的普通民眾很難看懂。再者，預決算公開的報表未包括項目支出報表，無法看出其中某一筆資金的具體使用情況。從更宏觀的視角來看，目前，地方財政預算公開還僅僅停留在預算文件公開與預算信息細化的層面。要達到財政預決算信息公開完整全面的要求，有必要公開其他重要的相關信息，如中期財政規(guī)劃、以往各年度預算執(zhí)行情況、決算情況，績效評價及其結(jié)果的應用情況等。

第二，公開內(nèi)容不詳盡。我國預算科目分成“類”“款”“項”“目”四個層級。 《地方預決算公開操作規(guī)程》規(guī)定：地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算報表中涉及本級支出的，應當公開到功能分類項級科目。一般公共預算基本支出應當公開到經(jīng)濟性質(zhì)分類的“款級”科目，專項轉(zhuǎn)移支付應當分地區(qū)、分項目公開。因為有了以上規(guī)定，即使有翔實的數(shù)據(jù)，地方財政預決算也沒有公開到“目級”科目。這就無法做到詳細解讀預決算信息，預決算公開的意義大打折扣。總體來說，政府與公民之間的委托代理理念還未形成，地方政府公開預決算在很大程度上仍然是被動的。

第三，預決算說明空泛難懂。一方面，《地方預決算公開操作規(guī)程》只是規(guī)定地方各級財政部門在公開政府預決算時，應當對財政轉(zhuǎn)移支付安排、舉借政府債務、預算績效工作開展情況等重要事項進行解釋、說明，這導致大部分預決算說明流于泛泛而言。例如，部門的預決算說明都泛泛地公開部門預決算單位構(gòu)成情況，很少披露部門的人員情況。而社會公眾關注財政預決算信息的一個很重要的出發(fā)點是為了監(jiān)督行政經(jīng)費的使用效率。財政預決算不公開人員情況信息，就無法回應社會公眾對行政經(jīng)費使用效率的關切。另一方面，大部分政府部門公開的預決算只有表格、數(shù)字，缺少必要的文字補充和解釋，即使有文字解釋，也大多是晦澀難懂的專業(yè)術語，普通民眾很難看懂。

（四）預決算公開的監(jiān)督機制不到位

第一，人大的預決算監(jiān)督權(quán)不到位。人大未能充分行使預算審批權(quán)。我國行政機關在預決算工作中居于絕對的突出的主導地位，加之現(xiàn)行的制度規(guī)定沒有給予人大充分的時間和能力來審批預算，人大的預算審批權(quán)往往只是“預算同意權(quán)”，未能充分發(fā)揮實際監(jiān)督效力。

第二，審計監(jiān)督不到位。在我國，由于審計機構(gòu)隸屬于政府部門，因此從制度層面無法確保審計機構(gòu)的審計工作不受行政權(quán)力干預，切實履行審計職責，這會影響公眾對審計結(jié)果的公正性和可靠性的信任。

（五）地方預決算公開信息渠道不暢

《地方預決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，地方各級財政部門和各部門應當在門戶網(wǎng)站公開預決算，并永久保留。但是，社會公眾在各政府部門官網(wǎng)上自行搜索、整理和消化這些“碎片化”的預決算信息，會耗費大量的時間和精力。加之，各大部門網(wǎng)站公布的預算不完整、不全面、不及時，甚至是可能找不到相關信息。況且公眾若想獲得官網(wǎng)上沒有公布的預決算信息，必須提前按照法定程序予以申請，程序繁瑣存在很長的時滯，依據(jù)現(xiàn)行涉密法律法規(guī)還很有可能以涉密等理由被駁回申請。政府預算的公開渠道不暢。

三、化解地方預決算公開制度障礙的對策建議

（一）化解地方預決算公開相關法律與《保密法》《政府信息公開條例》等上位法的沖突

第一，明確列舉預算公開的涉密事項。修訂現(xiàn)有《政府信息公開條例》，明確列舉涉及國防、外交和國家安全的少數(shù)預算支出信息為涉密事項，除列舉項目外，其他財政信息都屬于財政信息公開的范疇。在此基礎上，《地方預決算公開操作規(guī)程》對涉密事項的范圍也應該采用列舉法清楚、準確地作出規(guī)定。

第二，完善財政信息公開申請的司法救濟制度。地方預決算公開旨在“民主監(jiān)督公共事務”，因此，應該保障普通民眾享有財政預決算信息的知情權(quán)，建議擴大目前只允許社會公民基于自身的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要提出財政信息公開申請的規(guī)定，把“社會公民為了社會公共利益而申請財政信息公開”納入到政府信息公開的申請范圍，以避免政府部門處置社會民眾申請財政信息公開的隨意性。

（二）明確規(guī)定地方預決算公開的責任主體

第一，完善《地方預決算公開操作規(guī)程》，明確規(guī)定各部門和下級財政部門是本部門預決算公開工作的責任主體；樹立預算民主理念，明確規(guī)定各級政府、預算部門和單位的預決算公開的責任和范圍，使其自覺主動地接受廣大人民的監(jiān)督與問責，真正做到《地方預決算公開操作規(guī)程》所要求的“公開為常態(tài)、不公開為例外”。

第二，完善《地方預決算公開操作規(guī)程》，建議明確規(guī)定各級財政部門不僅需要公開全口徑預算的本級預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的相關信息，而且要公開轄區(qū)內(nèi)總預算、總決算的相關信息。

（三）預決算公開內(nèi)容的編制務求“全面、詳盡、易懂”

2019年 1月 1日開始執(zhí)行 《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，不再執(zhí)行《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計制度》等原會計制度。這為滿足預決算編制所要求的 “全面、詳盡、易懂”的技術前提提供了會計技術支持?，F(xiàn)階段，預決算可公開以下兩方面內(nèi)容：

第一，公開按經(jīng)濟科目分類的支出明細表。公布地方預決算報表是為了公開支出情況，所以要重點公開按經(jīng)濟科目分類的支出明細表?，F(xiàn)在已經(jīng)正式實施《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，應按新的會計制度要求公開報表。為了使公眾能看到全面、詳盡、易懂的新報表，應按經(jīng)濟科目細分對外公開的報表。地方預決算支出明細表應公開至第四個層級“目”級，公眾才能看到資金的具體使用情況。

第二，公開預決算說明。有必要對預決算內(nèi)容進行文字說明，以便不具備政府預算會計專業(yè)知識的普通民眾能看得懂。預決算說明不應僅有部門預決算單位構(gòu)成情況，還應細化到各類身份的職工工資金額等人員構(gòu)成的詳細情況。在預算說明中，需公開全年支出總額，包括基本支出、項目支出。應說明采用基金、債務安排的支出。在決算說明中，要重點說明預算的調(diào)整事項，包括調(diào)整原因、調(diào)整金額、調(diào)整審批等，要對比分析預決算差異，并且說明差異形成的原因。

第三，地方政府預決算公開的內(nèi)容應增加跨年度中期財政預測、以往各年度預算情況、績效考核情況等，尤其績效情況信息是公眾監(jiān)督政府財政資金使用情況的重要信息。

（四）完善預決算公開的監(jiān)督機制

第一，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。應當在保證人大代表具備充分的報告理解能力的基礎上，給予人大代表足夠的預算審批時間，切實履行對預算報告修正、否決的權(quán)力，以確保代議機構(gòu)能夠切實履行公民的代議授權(quán)。

第二，強化審計監(jiān)督，形成三方監(jiān)督制衡。審計機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力來自于公民與政府之間的委托代理關系，因而其監(jiān)督權(quán)力實質(zhì)是由代議機構(gòu)分權(quán)而來，應當直接隸屬于代議機構(gòu)人大。目前，審計機構(gòu)隸屬于政府部門，由于行政隸屬關系的事實存在，難以保障審計機構(gòu)切實履行了審計職責而不受行政關系的影響。建議地方預決算公開的審計機構(gòu)直接隸屬于人大，對人大負責，以保證其監(jiān)督權(quán)不受行政干預，保持獨立性。

（五）建立地方預決算公開的激勵問責機制

第一，構(gòu)建穩(wěn)定的地方預決算公開工作的考核機制。一是各省應當建立穩(wěn)定的地方預決算公開工作考核評價機構(gòu)；二是各省應當公布對預決算公開的考核辦法，明確預決算公開工作的目標，明確劃分地方政府、財政部門、預算部門和預算單位各自的預算公開主體責任，建立地方預決算公開工作考評體系，定期進行考評。

第二，嚴格落實考核評價結(jié)果的應用。建立規(guī)范的獎懲制度：規(guī)范表彰、獎勵制度；修訂《財政違法行為處罰處分條例》有關規(guī)定，頒布具有約束力的法規(guī)，明確規(guī)定未達到預決算公開要求的懲處措施，以便按照規(guī)定行政追責，把懲戒措施真正落實到具體的單位負責人和工作人員，對地方預決算公開主體形成真正的法律約束力，以保障預決算公開工作的嚴肅性。

（六）采用先進的政府預決算信息公開技術手段改善信息公開渠道

充分利用先進科技條件和管理方法，構(gòu)建良好的預決算公開渠道。一是提供技術保障。建立包括中央和地方政府的統(tǒng)一的財政活動全過程信息系統(tǒng)，包括財政資源規(guī)劃系統(tǒng)，預算編制系統(tǒng)、國庫運作信息處理系統(tǒng)、預算執(zhí)行分析系統(tǒng)，形成較為完備的財政信息公開技術支撐平臺，以支持地方預決算公開工作。二是開發(fā)實用性的電子政務公開系統(tǒng)與平臺。充分利用網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)等，建立電子政務“一站式”服務平臺。三是明確規(guī)定政府部門、財政部門、預算部門和單位建立專欄，在顯著位置公開預決算信息。四是減少地方政府的自由裁量權(quán)，明確預決算信息公開的標準，如內(nèi)容、詳細程度和時間要求等，既便于公眾獲得及時、全面、詳細、易懂的預決算信息，也便于在對公開情況考評問責時，有標準可以依據(jù)?！?/p>