《歐洲風(fēng)景公約》及其實(shí)施導(dǎo)則解析：邁向綜合整體的風(fēng)景園林規(guī)劃管理

鮑梓婷

周劍云*

21世紀(jì)面臨的是全球規(guī)模、尺度和多變的現(xiàn)代城市化，20世紀(jì)70年代早期基于“城市問題”建立的城市化研究范式在解釋現(xiàn)代城市變化和矛盾時(shí)日趨乏力，全球城市化的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)有各類治理工具的實(shí)際能力。眾多領(lǐng)域的專家已開始跨學(xué)科的交流和協(xié)作，從社會(huì)科學(xué)、人類學(xué)，到地理學(xué)、生態(tài)學(xué)，以及規(guī)劃、建筑、設(shè)計(jì)領(lǐng)域。學(xué)者們希望尋求一個(gè)更為綜合和支持廣泛參與的理論和實(shí)踐，以期可以創(chuàng)造性地、跨區(qū)域和跨尺度地解釋和理解當(dāng)今的城市化全球維度[1-2]。

歐洲眾多風(fēng)景園林科學(xué)家意識(shí)到“風(fēng)景”(文中“風(fēng)景/風(fēng)景園林”均指代英文landscape一詞)概念可為城市化進(jìn)程的可持續(xù)思考與實(shí)踐提供方法論和可操作的工具。Wascher指出正是因?yàn)轱L(fēng)景的混合特征，即“社會(huì)”和“自然”要素在本質(zhì)上是密切相連的，文化、美學(xué)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)維度都同時(shí)參與到生態(tài)功能或非生物的條件當(dāng)中，因此風(fēng)景的概念而非空間、環(huán)境、區(qū)域等，是一個(gè)整合這些維度更為適當(dāng)?shù)姆绞?，它為可持續(xù)發(fā)展提供了一個(gè)物質(zhì)基礎(chǔ)，而非回到假設(shè)的實(shí)體描述空間[3]。歐洲風(fēng)景園林機(jī)構(gòu)、團(tuán)體快速發(fā)展，如跨學(xué)科網(wǎng)絡(luò)“歐洲風(fēng)景園林”(Landscape Europe)、致力于多功能風(fēng)景可持續(xù)發(fā)展的“明日風(fēng)景園林”(Landscape Tomorrow)等。同時(shí)風(fēng)景園林的國際議程不斷出現(xiàn)，如泛歐生物和風(fēng)景多樣性策略、《歐洲風(fēng)景公約》(Europe Landscape Convention，簡(jiǎn)稱ELC)等[4]。

ELC的制定促使風(fēng)景概念、方法與工具得到了前所未有的發(fā)展，推動(dòng)了歐洲尺度及締約國層面風(fēng)景園林規(guī)劃管理體系的進(jìn)步，對(duì)風(fēng)景維度與空間規(guī)劃的整合起到了至關(guān)重要的作用?！霸贓LC頒布10年后，風(fēng)景園林在歐洲逐漸主流化，在規(guī)劃話語中無處不在。對(duì)風(fēng)景園林的興趣轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中一系列不同的形式，從概念分析上升到應(yīng)用管理”[5]，如英國在簽署公約后已制定了一系列的研究與實(shí)施導(dǎo)則。中國與歐洲的尺度類似，我國跨區(qū)域的發(fā)展協(xié)調(diào)與歐洲跨國的發(fā)展協(xié)調(diào)問題類似，歐洲多樣的語言和文化、強(qiáng)勢(shì)的地方自治歷史傳統(tǒng)較之我國中央主導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)顯得更為復(fù)雜，因此，風(fēng)景園林作為空間治理工具對(duì)中國的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義[6-8]。

1 歐洲風(fēng)景公約的本質(zhì)特征

歐洲風(fēng)景公約的本質(zhì)特征是風(fēng)景園林知識(shí)的形態(tài)轉(zhuǎn)變，從學(xué)術(shù)文本轉(zhuǎn)化為國際法規(guī)；也就是將科學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為行為規(guī)范，是從認(rèn)識(shí)世界向改造世界的轉(zhuǎn)變，從觀念向工具的轉(zhuǎn)變。

1.1 風(fēng)景園林科學(xué)與風(fēng)景園林政策

當(dāng)今的風(fēng)景園林科學(xué)包括了風(fēng)景園林研究中可囊括的所有學(xué)科：風(fēng)景園林生態(tài)學(xué)、歷史和區(qū)域風(fēng)景地理學(xué)、風(fēng)景考古學(xué)、風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)以及環(huán)境心理學(xué)等。Antrop曾系統(tǒng)梳理了風(fēng)景園林科學(xué)體系的發(fā)展脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)了地理學(xué)與生態(tài)學(xué)等學(xué)科對(duì)風(fēng)景園林科學(xué)發(fā)展的重要推動(dòng)作用，提供了風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)科中應(yīng)用到的基礎(chǔ)知識(shí)[4]。

認(rèn)識(shí)世界是為了改造世界，風(fēng)景園林知識(shí)作為認(rèn)識(shí)世界的成果，其目的在于創(chuàng)造更可持續(xù)的環(huán)境。Wascher調(diào)整了Antrop的框架并強(qiáng)調(diào)了風(fēng)景園林科學(xué)與政策領(lǐng)域發(fā)展中的整體(holistic)維度[9](圖1)。人類生存環(huán)境具有整體性特征，可持續(xù)發(fā)展涉及跨學(xué)科協(xié)作，風(fēng)景園林概念由于其整體性和跨學(xué)科性的特征而吸引了眾多關(guān)注，然而真正的困難在于如何將這些抽象的概念與理論，轉(zhuǎn)化為決策者與利益相關(guān)者可理解的應(yīng)用語言與具體的實(shí)踐行為。理論體系的演進(jìn)與社會(huì)共識(shí)的形成是其轉(zhuǎn)化為法律和政策的前提和基礎(chǔ)，最終促進(jìn)了歐盟層面的風(fēng)景園林行動(dòng)與政策制定，而法律的地位認(rèn)可又將進(jìn)一步推進(jìn)風(fēng)景園林研究的發(fā)展與實(shí)踐[10]。

1.2 ELC作為行動(dòng)準(zhǔn)則

1.2.1 公約作為“軟法”

歐盟的法律形式主要可分為2個(gè)層次：強(qiáng)制性規(guī)定和具有指導(dǎo)性的“軟法”，主要包括條例、指令、決定、公約和推薦意見等。其中條例具有最高法律效力，有普適性和全面效力；指令使用頻率最高，是協(xié)調(diào)成員國的重要手段；而公約等通常是歐盟就某一問題對(duì)成員國提出的建設(shè)性意見，具有“軟法”的性質(zhì)?！胺ā弊鳛樯鐣?huì)行為的規(guī)范是民主協(xié)商的產(chǎn)物，作為公共契約高于社會(huì)中的任何個(gè)體，通過程序保障了法律的確定性?！肮s”是參與制定的單位和個(gè)人就共同的利益問題進(jìn)行公開討論后承諾共同遵守的一個(gè)規(guī)定與行為規(guī)范，雖不具有強(qiáng)制性，但作為廣義的法律形式，同樣具有本質(zhì)的確定性與規(guī)定性。在成員國簽署并通過相關(guān)程序后具備法律效力[7]。

圖1 風(fēng)景園林科學(xué)與政策領(lǐng)域的起源與發(fā)展(翻譯整理自參考文獻(xiàn)[3]，強(qiáng)調(diào)了ELC的位置)

歐盟風(fēng)景作為一個(gè)整體，其作為公共產(chǎn)品所擁有的價(jià)值是歐洲人的共同遺產(chǎn)和責(zé)任。風(fēng)景園林整體面臨的嚴(yán)峻威脅促使決策者們意識(shí)到必須通過跨界合作和國際尺度的公共干預(yù)工具來解決問題。ELC希望盡一切可能通過官方正式的風(fēng)景園林政策來實(shí)現(xiàn)成員國之間更好的團(tuán)結(jié)與協(xié)作，同時(shí)認(rèn)知到風(fēng)景園林方法的整合潛力，采用了綜合框架，嘗試為不同領(lǐng)域政策的協(xié)作提供一個(gè)整體的方法[11-12]。

1.2.2 ELC是基于“風(fēng)景”的行動(dòng)準(zhǔn)則

“風(fēng)景公約”的實(shí)質(zhì)便是以“風(fēng)景”作為契約的對(duì)象，作為權(quán)利義務(wù)關(guān)系指向的對(duì)象，倡議各國以政策、法律等正式的行政方式規(guī)范社會(huì)行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)基于風(fēng)景的共同目標(biāo)。公約本質(zhì)的約束性與規(guī)定性意味著“風(fēng)景”正式從科學(xué)領(lǐng)域和科學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為約束國家行為的方法與工具，進(jìn)入到法律、政策與社會(huì)行動(dòng)領(lǐng)域。

ELC是對(duì)歐洲境內(nèi)所有風(fēng)景園林類型進(jìn)行保護(hù)、管理和規(guī)劃的章程[13](表1)，希望通過建立一系列的行動(dòng)準(zhǔn)則與框架，提出對(duì)所有風(fēng)景進(jìn)行規(guī)劃、保護(hù)與管理的一般程序與邏輯，以組織各國在自身的政治體制框架下管理風(fēng)景園林事務(wù)。它的思想與內(nèi)容反映了當(dāng)前的國際共識(shí)，即“風(fēng)景”可以在任何尺度、任何地方被發(fā)現(xiàn)和規(guī)劃，并且亟須積極的、指向未來的，以及民主的風(fēng)景園林規(guī)劃與管理。

表1 歐洲風(fēng)景公約的結(jié)構(gòu)與概要

2008年歐洲委員會(huì)進(jìn)一步頒布了《歐洲風(fēng)景公約實(shí)施導(dǎo)則》[14]，包括導(dǎo)則正文、附件1歐洲風(fēng)景公約實(shí)施工具的案例(表2)，以及附件2國家層面ELC實(shí)施實(shí)踐的建議——公共機(jī)構(gòu)實(shí)施ELC的導(dǎo)則。導(dǎo)則中清晰指出了實(shí)施重點(diǎn)：將整個(gè)領(lǐng)土視為一個(gè)整體；認(rèn)知到知識(shí)的根本地位；提升風(fēng)景意識(shí)；確定風(fēng)景策略；在領(lǐng)土政策中整合風(fēng)景維度；整合風(fēng)景與部門政策，利用公共參與，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景園林品質(zhì)目標(biāo)，促進(jìn)互助和信息交換。概括來說，就是需要策略性的思考，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景政策在縱向各層級(jí)和橫向各部門之間的整合，并在所有空間管理體系與政策中充分地整合風(fēng)景園林維度。導(dǎo)則同時(shí)提出了權(quán)力的分配、風(fēng)景政策的標(biāo)準(zhǔn)與工具，以及政策的實(shí)施方法。

圖2 ELC實(shí)施的12個(gè)步驟(翻譯整理自參考文獻(xiàn)[15])

2 歐洲風(fēng)景公約的關(guān)鍵術(shù)語與總體措施解析

2.1 相關(guān)術(shù)語及其定義

2.1.1 “風(fēng)景”概念的綜合性與整體性

公約第一條清晰闡述了風(fēng)景、風(fēng)景政策、風(fēng)景行動(dòng)的一系列關(guān)鍵術(shù)語與定義[8]。風(fēng)景概念的多變與模糊性眾所周知，但眾多學(xué)者已意識(shí)到“尋求比較清晰的定義是非常重要的，跨學(xué)科的工作一定需要擁有共同的語言來進(jìn)行溝通”[4]。風(fēng)景變化是社會(huì)集體活動(dòng)的結(jié)果，沒有語言的溝通就不可能實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。ELC作為歐盟正式的官方條文，更必須有明確、清晰的定義與對(duì)象。

公約中對(duì)風(fēng)景做出了以下定義：“‘風(fēng)景’(landscape)指的是人們所感知到的區(qū)域(an area，as perceived by people)，其特征(character)是自然和/或人類要素作用與相互作用的結(jié)果。[13]”首先，這一定義體現(xiàn)了主客體的整體性：風(fēng)景是一個(gè)區(qū)域，是客觀存在的實(shí)體；同時(shí)又在人的感知范圍，與感知主體的范疇如感知方式和手段等影響因素有關(guān)；顯然兩者存在一定的空間差異，存在區(qū)域大于感知區(qū)域，并且同一存在區(qū)域由于感知主體和感知方法的不同也存在一定差異；從而用“感知區(qū)域”定義風(fēng)景就涵蓋了主客體的整體性。第二，定義具有跨學(xué)科的綜合性?？陀^存在的區(qū)域?qū)儆诳茖W(xué)研究范疇，感知屬于人文科學(xué)的范疇，感知區(qū)域跨越了人文與科學(xué)2個(gè)范疇。作為潛在的風(fēng)景，風(fēng)景園林的存在區(qū)域覆蓋了整個(gè)地球的表面，感知又強(qiáng)調(diào)了人類的積極參與，區(qū)域通過人類的感知而成為風(fēng)景。Antrop指出ELC的風(fēng)景定義回到了其最初的概念，作為一個(gè)區(qū)域自然和文化特征的獨(dú)特綜合。Karsten J?rgensen等人指出“ELC的制定確定了關(guān)于風(fēng)景一般概念的范式轉(zhuǎn)變(paradigmatic shift)，從作為某類設(shè)施(amenity)的部門利益轉(zhuǎn)化為所有活動(dòng)發(fā)生的共同舞臺(tái)……[5]”

這一定義不同于生態(tài)學(xué)、美學(xué)、地理學(xué)等各學(xué)科專業(yè)化和分層的風(fēng)景園林認(rèn)識(shí)與方法，而是一個(gè)更為綜合性的維度，其重要意義在于ELC作為一個(gè)國際法律文本，從規(guī)劃管理的角度回到了“風(fēng)景”自身，明確了風(fēng)景是指一個(gè)“區(qū)域”，是一個(gè)可定義、組織和管理的地域范圍[4]，并且區(qū)域作為空間實(shí)體可以表現(xiàn)為多個(gè)尺度和各種類型，可應(yīng)用于全部的領(lǐng)土。與此同時(shí)，被感知的特性又意味著風(fēng)景園林既是世界事物的客觀存在，又是經(jīng)過人類心理活動(dòng)加工過的對(duì)象，這進(jìn)一步區(qū)分了風(fēng)景園林與土地、自然、環(huán)境、區(qū)域等其他相關(guān)術(shù)語的差異。

2.1.2 風(fēng)景政策、風(fēng)景目標(biāo)、風(fēng)景行動(dòng)

根據(jù)公約中風(fēng)景的定義，可以建立“風(fēng)景”=“(人們)所感知區(qū)域”的轉(zhuǎn)換關(guān)系，因此，風(fēng)景政策就是“感知區(qū)域”的空間政策，其目標(biāo)是對(duì)這個(gè)區(qū)域的保護(hù)、規(guī)劃和管理。風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)就是“感知區(qū)域”的空間品質(zhì)目標(biāo)。

風(fēng)景保護(hù)就是“保護(hù)和維持‘感知區(qū)域’重要或典型的特征”；保護(hù)的概念包含了風(fēng)景的變化，特定范圍和幅度的變化是可以被接受的，而不應(yīng)被視為是凍結(jié)式的。風(fēng)景管理是從可持續(xù)發(fā)展的角度，確保“感知區(qū)域”的定期維護(hù)，以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境進(jìn)程帶來的變化。可被視為是一種適應(yīng)性規(guī)劃，抑或是一項(xiàng)領(lǐng)土計(jì)劃，考慮了新的社會(huì)需求并預(yù)期了生物物理與文化特征、自然資源的變化。風(fēng)景規(guī)劃則是一個(gè)具有前瞻性的，以強(qiáng)化、恢復(fù)或建立“感知區(qū)域”為目的的行動(dòng)，關(guān)注變化的形式，可以預(yù)期新的社會(huì)需求，并考慮持續(xù)的發(fā)展。風(fēng)景保護(hù)并不優(yōu)先于規(guī)劃與管理，三者是共存的。

風(fēng)景的目標(biāo)、政策、規(guī)劃與管理就是“感知區(qū)域”的目標(biāo)、政策、規(guī)劃與管理；與通常的區(qū)域規(guī)劃或空間規(guī)劃所不同的是“從人的感知來界定空間范圍及其尺度”；也就是對(duì)象從純粹的客觀事實(shí)還原到感知與客體的綜合，更清晰的對(duì)象就產(chǎn)生更有效的管治方式。作為“感知區(qū)域”相關(guān)的一系列政策、目標(biāo)與行動(dòng)，可在各個(gè)行政層級(jí)與空間尺度制定，覆蓋了同一地域的一系列風(fēng)景保護(hù)、管理和規(guī)劃行為的組合，共同構(gòu)成了風(fēng)景行動(dòng)體系。并且在這一系列的政策與行動(dòng)中，本質(zhì)上人類的感知主體角色是既定的、不可缺的，也就是風(fēng)景的民主性，應(yīng)意識(shí)到公共參與在風(fēng)景政策中的重要意義與地位。

2.2 積極的風(fēng)景園林行動(dòng)

自然的變遷和人類活動(dòng)改變著賴以生存的空間區(qū)域，人類應(yīng)該有目的地控制變化，這就需要積極的風(fēng)景園林行動(dòng)。為此，ELC建立了基于風(fēng)景知識(shí)干預(yù)與管理風(fēng)景變化的系統(tǒng)行動(dòng)框架。公約第五條和第六條中提出了總體措施和具體措施(表1)。2008年的實(shí)施導(dǎo)則進(jìn)一步提出了風(fēng)景園林規(guī)劃管理及其與相關(guān)政策整合的一般階段與程序，Dower將公約的實(shí)施重點(diǎn)概括為12項(xiàng)積極行動(dòng)[15](圖2)。導(dǎo)則明確指出風(fēng)景園林行動(dòng)與措施應(yīng)覆蓋整個(gè)風(fēng)景區(qū)域，而非將之劃分為一系列的構(gòu)成要素：風(fēng)景特征因主導(dǎo)要素(物質(zhì)、功能、象征性、文化和歷史等)之間的相互作用而存在，它們?cè)谕坏赜蛑邢嗷ソ豢?，而非?jiǎn)單的部分之總和。

2.3 風(fēng)景園林知識(shí)的根本地位：風(fēng)景的識(shí)別、描述與評(píng)估

公約條款6C中提出了風(fēng)景的識(shí)別(identify)與評(píng)估(assessment)，實(shí)施導(dǎo)則中進(jìn)一步將之劃分為“識(shí)別-描述-評(píng)估”3個(gè)過程?！白R(shí)別”表現(xiàn)為在連續(xù)的存在區(qū)域中物質(zhì)性地劃分出感知到的部分作為研究對(duì)象，包括對(duì)具體特征的理解與分析階段(描述)，以及對(duì)品質(zhì)、問題與價(jià)值的判斷階段(評(píng)估)。導(dǎo)則指出“應(yīng)認(rèn)知到知識(shí)的根本地位”：風(fēng)景知識(shí)(識(shí)別、描述和評(píng)估)構(gòu)成了任何風(fēng)景政策的初步階段，以支撐風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)及風(fēng)景行動(dòng)的確定。主要內(nèi)容包括：1)現(xiàn)狀具體物理特征的理解和描述，自然和/或人類的行動(dòng)和相互作用導(dǎo)致了風(fēng)景特征的形成；2)分析其發(fā)展歷程，強(qiáng)調(diào)過去、現(xiàn)在和未來可預(yù)見的人類或自然要素的驅(qū)動(dòng)力，以及可能面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)；3)基于專家分析和社會(huì)感知認(rèn)識(shí)其特征與價(jià)值體系。

導(dǎo)則中指出風(fēng)景園林知識(shí)生產(chǎn)的過程應(yīng)促進(jìn)各類區(qū)域分析與知識(shí)生產(chǎn)方法的整合(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、歷史/文化、感知/視覺等)；分析應(yīng)覆蓋整個(gè)地域；確保知識(shí)組織結(jié)構(gòu)與表達(dá)方式的易讀、清晰和透明，尤其應(yīng)確保公眾參與；鼓勵(lì)建立可操作的、定期更新的風(fēng)景園林?jǐn)?shù)據(jù)庫，并符合國家或國際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)國家、區(qū)域和各個(gè)層面的經(jīng)驗(yàn)交流。其中一個(gè)重要的方法便是風(fēng)景特征評(píng)估[9]，類似的分析在各國有著不同的名稱，如風(fēng)景地圖(map)、風(fēng)景圖集(atlas)、風(fēng)景目錄(catalogue)和風(fēng)景特征評(píng)估地圖等，它們均提供了一個(gè)共同的空間參考框架，形成了一個(gè)風(fēng)景園林知識(shí)語言體系，使得利益相關(guān)者之間的溝通更為容易[16]。歐洲尺度的風(fēng)景特征分類LANDMAP2也已于2005年完成。

表2 風(fēng)景政策的實(shí)施工具

2.4 風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)的定義

風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)呈現(xiàn)了風(fēng)景園林行動(dòng)計(jì)劃的愿景與結(jié)果，提供了具體的方向以制定保護(hù)、管理、規(guī)劃等措施的初步導(dǎo)則，以及風(fēng)景持續(xù)管理的方案。這些措施的制定需要同時(shí)考慮到基于風(fēng)景特征的決策，相關(guān)的空間規(guī)劃、社會(huì)需求以及附著于風(fēng)景的公眾價(jià)值。風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)應(yīng)通過各層級(jí)(國家、區(qū)域、地方等)的總體風(fēng)景政策工具來明確，并通過正式的城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展文件，以及各部門的工具來實(shí)施。為了促使這一進(jìn)程成功實(shí)現(xiàn)，在初始便進(jìn)行公眾及其他利益相關(guān)者的協(xié)商是必需的[14]。公約提出的風(fēng)景概念意味著一個(gè)民主進(jìn)程，接受差異，尋求共同愿景，并實(shí)現(xiàn)操作性的和解。

3 公約的實(shí)施與干預(yù)機(jī)制

3.1 責(zé)任分配：輔助性與地方自治

由于擔(dān)心對(duì)各簽署國產(chǎn)生過大的干擾或負(fù)擔(dān)，內(nèi)容最終以公約，而非指令的方式出現(xiàn)，它的實(shí)施和應(yīng)用尊重輔助性原則以及歐洲地方自治憲章，各簽署國可根據(jù)自身既定的法律體系和權(quán)利分配機(jī)制實(shí)施公約。這既是對(duì)部分國家質(zhì)疑國際機(jī)構(gòu)生態(tài)殖民主義的有效回應(yīng)，也是由于國家和次國家/區(qū)域?qū)用姹灰暈槭锹鋵?shí)風(fēng)景園林規(guī)劃管理最適宜的空間尺度，大部分真正影響風(fēng)景變化的行動(dòng)均需要通過區(qū)域或地方機(jī)構(gòu)落實(shí)[14]。公約同樣強(qiáng)調(diào)了實(shí)施進(jìn)程的：1)整合性，將風(fēng)景整合到所有相關(guān)區(qū)域及政策領(lǐng)域之中；2)一致性，不同層級(jí)的風(fēng)景政策之間以及與其他相關(guān)政策之間不應(yīng)產(chǎn)生沖突；3)地域性，風(fēng)景的規(guī)劃、保護(hù)與管理以及與其他政策的銜接應(yīng)考慮地方的特性與選擇[17]。

由于歐盟各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、制度框架和權(quán)利機(jī)制的較大差異，ELC具體的實(shí)施路徑必然是復(fù)雜多樣的，作為國際公約，它傾向于確定總體的概念、原則和目標(biāo)，而非直接規(guī)定具體的風(fēng)景園林管理體系或詳細(xì)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。各簽署國可以“在內(nèi)部法律框架內(nèi)選擇實(shí)現(xiàn)途徑以履行自己的義務(wù)。每個(gè)國家法律、行政、財(cái)政和金融安排應(yīng)盡可能依據(jù)本國的傳統(tǒng)”[18]。

3.2 國家層面實(shí)施的方法與工具

3.2.1 實(shí)施方法：法定性實(shí)施與契約性實(shí)施

在實(shí)施導(dǎo)則中，風(fēng)景政策的落實(shí)或?qū)L(fēng)景維度整合進(jìn)部門政策的實(shí)施途徑被概括為“自愿的”或“法定的”，取決于各國的具體特征或人口與行政組織的實(shí)際情況，以將風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)納入到相關(guān)部門的風(fēng)景保護(hù)、管理或規(guī)劃政策中。法定性的實(shí)施取決于已有的法規(guī)體系與目標(biāo)類型，即保護(hù)、管理或規(guī)劃行動(dòng)的關(guān)系，相關(guān)措施可以納入空間規(guī)劃的文件中，或通過專門的工具來執(zhí)行。自愿性的實(shí)施則是一種契約/合同的方式，基于各機(jī)構(gòu)與相關(guān)利益主體的協(xié)議、章程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或合同等，可能涉及為相關(guān)實(shí)施行動(dòng)提供資金支持、基金或技術(shù)與實(shí)施援助。

3.2.2 風(fēng)景政策的實(shí)施工具

為了風(fēng)景政策的有效實(shí)施，必須將之引入總體規(guī)劃和開發(fā)進(jìn)程中，實(shí)施導(dǎo)則附件1列舉了多樣的具體工具，以將風(fēng)景維度納入部門性政策中。整合過程應(yīng)同時(shí)基于國家層面的總體原則以及各層級(jí)、各類型實(shí)施工具之間的權(quán)利關(guān)系(表2)。

圖3 綜合空間/風(fēng)景園林發(fā)展(integrative spatial/landscape development)的邏輯[10]

4 歐洲風(fēng)景公約的重要意義與啟示

4.1 歐洲風(fēng)景公約的創(chuàng)新性

Maguelonne(歐洲委員會(huì)空間規(guī)劃和風(fēng)景園林部的負(fù)責(zé)人)認(rèn)為ELC是“第一個(gè)專注于歐洲風(fēng)景園林所有維度的國際公約”[19]，Paul Selman認(rèn)為ELC重塑了風(fēng)景園林方法[20]，是唯一采取整體方法的公約，對(duì)過去眾多分離的生物、環(huán)境，或文化保護(hù)政策進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，提供了一個(gè)思考風(fēng)景園林可持續(xù)未來的新起點(diǎn)。概括而言，其重要意義與創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下方面。

1)空間尺度的拓展：不僅僅是優(yōu)美或生態(tài)的風(fēng)景。

ELC與傳統(tǒng)公約最重要的不同便是覆蓋了所有的區(qū)域，風(fēng)景園林作為人與自然相互作用結(jié)果之呈現(xiàn)，存在于任何尺度、任何地方。這標(biāo)志著風(fēng)景園林從過去美學(xué)或保護(hù)的視角下脫離出來，擴(kuò)展至與人類生活息息相關(guān)的日常風(fēng)景[21]。風(fēng)景應(yīng)被視為一個(gè)整體，而非僅僅是被保護(hù)的局部，它涉及政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、歷史、文化和感知等多重的維度與視角，應(yīng)考慮不同方法的協(xié)作與整合，藝術(shù)與科學(xué)、人類與技術(shù)的各個(gè)方面。

2) 對(duì)風(fēng)景整體與“風(fēng)景特征”的強(qiáng)調(diào)。

公約強(qiáng)調(diào)了風(fēng)景整體與風(fēng)景特征的重要地位，提出了圍繞風(fēng)景特征的一系列行動(dòng)與目標(biāo)，包括特征的定義與識(shí)別、評(píng)估，品質(zhì)目標(biāo)的確定，以及保護(hù)、維持、強(qiáng)化、創(chuàng)新等行動(dòng)。風(fēng)景特征表達(dá)和呈現(xiàn)了系統(tǒng)各要素所構(gòu)成的整體的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系。風(fēng)景行動(dòng)的目的也更為強(qiáng)調(diào)風(fēng)景變化的進(jìn)程中對(duì)風(fēng)景特征的動(dòng)態(tài)管理，而非傳統(tǒng)靜態(tài)、凍結(jié)式的保護(hù)。

3)從專業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共參與與協(xié)作式規(guī)劃。

公約對(duì)風(fēng)景意識(shí)提升與公共參與的提倡與堅(jiān)持本質(zhì)上體現(xiàn)了風(fēng)景的民主性。ELC要求各簽署國在風(fēng)景評(píng)估、確定目標(biāo)與相關(guān)行動(dòng)的各個(gè)階段，建立公眾、各相關(guān)機(jī)構(gòu)與團(tuán)體的參與程序，以保證風(fēng)景園林的公共性與集體性。這涉及民主、公共責(zé)任與公共管治的進(jìn)程，需要在公共、私人和志愿者部門機(jī)構(gòu)，以及以不同方法利用和塑造風(fēng)景的個(gè)體之間實(shí)現(xiàn)利益整合，尋求共識(shí)并實(shí)現(xiàn)與實(shí)施性的和解。

4)從科學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)向風(fēng)景政策與行動(dòng)準(zhǔn)則。

只有將科學(xué)知識(shí)有效轉(zhuǎn)化為決策者可實(shí)施的政策與工具，以及更直接的規(guī)劃管理行動(dòng)，才能真正驅(qū)動(dòng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)景的變化。ELC從本質(zhì)上更像是一個(gè)上升到政治層面的、關(guān)于風(fēng)景園林研究和規(guī)劃管理的動(dòng)態(tài)體系，它基于對(duì)歐洲風(fēng)景園林觀念的認(rèn)知、理解和傳播，為各國的決策者和學(xué)者搭建了一個(gè)共同的語境和動(dòng)態(tài)的研究、交流平臺(tái)。

4.2 ELC對(duì)我國的啟示與借鑒意義

1)邁向綜合整體的風(fēng)景園林規(guī)劃管理。

我國當(dāng)今的規(guī)劃管理體系本質(zhì)上是一種科層式與部門化的管理方法，與風(fēng)景園林相關(guān)的事務(wù)分散在農(nóng)林、國土、規(guī)劃、環(huán)境和歷史文化等諸多部門。風(fēng)景園林方法的假設(shè)前提是在空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他規(guī)劃設(shè)計(jì)行為(如環(huán)境規(guī)劃、綜合流域規(guī)劃等)之間作為綜合方法的協(xié)調(diào)者。Finka曾在第7次ELC實(shí)施工作坊的會(huì)議中提出風(fēng)景園林規(guī)劃的理想地位和概念結(jié)構(gòu)，主要由3個(gè)部分(風(fēng)景園林規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃)構(gòu)成，由一系列的部門規(guī)劃行為和行政管理手段實(shí)現(xiàn)，以形成綜合整體的風(fēng)景園林發(fā)展管理[10]。

2)國家層面對(duì)風(fēng)景園林地位與價(jià)值的認(rèn)可。

綜合風(fēng)景園林規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)最為緊迫的挑戰(zhàn)便是風(fēng)景園林議程在部門間的分割，這些機(jī)構(gòu)能否從一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的、部門導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)向一個(gè)更為整體的、風(fēng)景園林導(dǎo)向的形式，其根本基礎(chǔ)在于明確國家層面的風(fēng)景園林地位及其重要性，強(qiáng)化法律地位，至少確保土地利用規(guī)劃與風(fēng)景園林規(guī)劃的平等地位，以推動(dòng)地方層面兩者的相互作用。正如ELC所言，無論是設(shè)立獨(dú)立的新風(fēng)景園林部門，或是將風(fēng)景園林責(zé)任賦予既有的土地利用、建設(shè)政策或農(nóng)業(yè)相關(guān)部門，風(fēng)景園林事務(wù)應(yīng)被認(rèn)知到自身的自主權(quán)，無論是行政責(zé)任的配置，抑或是理論知識(shí)基礎(chǔ)與實(shí)踐行動(dòng)。

3)明確國家與區(qū)域?qū)用娴年P(guān)鍵目標(biāo)與任務(wù)。

風(fēng)景園林規(guī)劃管理體系涉及縱向各行政層級(jí)，以及橫向與各相關(guān)部門的整合與協(xié)作。作為一個(gè)復(fù)雜的發(fā)展管理體系，國家層面總體結(jié)構(gòu)與框架的建立是至關(guān)重要的，以確保官方話語中相關(guān)術(shù)語定義的清晰使用，并為各部門與獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)建立自身風(fēng)景園林規(guī)劃管理政策、策略提供導(dǎo)則性的方法與途徑，使之得以傳遞到區(qū)域與地方各個(gè)層級(jí)。概括而言，一般包括以下內(nèi)容：風(fēng)景及風(fēng)景品質(zhì)目標(biāo)的法定地位，實(shí)施框架和監(jiān)測(cè)方法，國家風(fēng)景特征類型；一般性與強(qiáng)制性的風(fēng)景園林準(zhǔn)則、指令、規(guī)劃；區(qū)域?qū)用娴娘L(fēng)景特征類型與法定導(dǎo)則；區(qū)域風(fēng)景變化與城鄉(xiāng)關(guān)系；定義對(duì)風(fēng)景園林產(chǎn)生重大影響的開發(fā)項(xiàng)目及管理導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)域自然與歷史保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；區(qū)域重要風(fēng)景廊道或線路的定義和管理；跨國/跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其風(fēng)景影響；跨區(qū)域/區(qū)域性的聯(lián)合風(fēng)景園林發(fā)展項(xiàng)目等[11]。

5 結(jié)語

如今我國城鎮(zhèn)化的問題與挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，國土與風(fēng)景尺度規(guī)劃管理工具的重要性快速凸顯。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)更需要思考新的方法與工具，ELC在國際政策層面提供了新的定義與方法，以期可以覆蓋全域，并結(jié)合保護(hù)、規(guī)劃和管理，以管理新的社會(huì)發(fā)展需求與風(fēng)景變化。概括而言，對(duì)ELC中的概念定義、核心措施及其實(shí)施方法的深入解讀無疑為我國可持續(xù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)，以及風(fēng)景園林規(guī)劃管理體系的發(fā)展與建構(gòu)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與新的方向。