對有效應對通信運營商基層企業(yè)采購異議的若干思考

1 前言

近二、三年來，隨著招標、比選采購方式在通信運營商市級公司自有項目采購中的推廣和應用，潛在供應商的競爭愈加激烈，在通信運營商基層企業(yè)自有項目采購過程中常會遇到各式各樣的異議，由異議處理不當而導致各類棘手問題層出不窮，因異議而自動按“暫停鍵”采購項目屢見不鮮，如何既有效、妥善地處理各類異議事件，保障自有采購項目的順利進行，又達到防范企業(yè)運營風險及“以異促優(yōu)”的目的，是提升通信運營商基層企業(yè)采購管理水平的一門必修課。

2 異議的定義及分類

2.1 異議的定義

異議主要是指投標人、潛在投標人或其他利害關系人認為資格預審文件、采購文件、開標/唱價、評審結果等采購活動不符合法律、法規(guī)、規(guī)章和采購人企業(yè)有關規(guī)定，使自身合法權益受到損害，向采購人或采購代理機構提出疑問、主張權利的實名書面行為。

2.2 異議的分類

異議可分為對資格預審文件和招標文件的異議、對開標的異議、對評標結果的異議、其他異議等四類。“其他異議”則包括但不僅限于投標人財產(chǎn)權受到招標人侵害、投標人知識產(chǎn)權受到招標人或其他投標人侵害、投標人合同權受到侵害、投標人或其他利害關系人在投標活動中損害其他投標人或其他利害關系人利益等等。

3 異議產(chǎn)生的五類典型原因

3.1 信息不對稱，希望通過異議來消除自身的疑慮

因招標文件或比選文件內(nèi)容復雜、記載的信息量大，同時因其對《通信工程建設項目招標投標管理辦法》(工信部27號令)及各通信運營商出臺的采購管理辦法，尤其對三大通信運營商在招標限額以下所選擇的大都為公開比選這一采購方式及其所使用比選文件模板不盡熟悉，信息上不對稱，加上對采購文件內(nèi)容原意理解可能存在一定的偏差，異議提出人希望通過異議來消除自身的疑慮。

3.2 懷疑心理重，對招投標或比選工作的信任度不高

異議提出人缺乏對招投標或比選工作的基本信任，一旦看到采購文件中含義不清或部分無法達到的條件時便聯(lián)想到歧視性、指向性、排他性等，主觀認為項目存在暗箱操作、有黑幕、新供應商根本沒機會等情況。

3.3 對評標結果不滿，惡意揣測

此種情形在通信工程施工類、設計監(jiān)理服務類及部分通信類通用產(chǎn)品采購項目中表現(xiàn)較為突出，主要是投標人對本行業(yè)競爭對手在本地市場乃至全國市場占有率了如指掌，自認為自己的服務或產(chǎn)品的投標報價最為合適，并認為其在商務及技術方面不應比其他投標人差，但最終評標結果卻事與愿違。投標人因未中標及參與投標所付出的投入與回報不滿產(chǎn)生了失落和不平衡的心態(tài)，更有甚者是為了報復中標候選人，在缺乏確切證據(jù)的情況下，僅憑自身主觀想法及猜測即向招標人或代理機構提出質(zhì)疑或異議，部份投標人在未得到滿意回復后更以匿名信或檢舉信等方式向通信運營商省級或市級紀檢監(jiān)察部門提出舉報或檢舉，此行為嚴重影響了項目招投標整體進度，使招標人及代理機構無謂的耗費了大量人力及時間。

3.4 投標人弄虛作假騙取中標，或招投標活動本身存在瑕疵

一種情形是投標人明知在資質(zhì)、業(yè)績、技術參數(shù)、技術檢測報告等方面不符合項目招標要求，但仍通過弄虛作假乃至私刻公章等方式騙取中標，評標委員會無法對其所附資料或所加蓋公章的真實性作出真?zhèn)卧u判，如其被推薦為中標候選人，在中標結果公示階段極易引發(fā)競爭對手的質(zhì)疑或異議，這種情形在通信工程施工、監(jiān)理或設計等需公示業(yè)績的招標項目中表現(xiàn)較多；另一種情形是招標活動過程中本身存在一定瑕疵，異議提出人希望能通過異議環(huán)節(jié)修改招標結果，以期獲得公平公正對待及結論。

3.5 質(zhì)疑或異議成本低，惡意擾亂秩序，乃至詆毀恐嚇威脅

雖然《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》以及《工程建設招標投標活動投訴處理辦法》等法律法規(guī)已明確“異議事項如屬惡意攻擊或虛構事實的，將追究異議人的責任”、“異議人對其他投標人的投標文件內(nèi)容提出異議的，應說明信息的正當來源渠道”，但在黑名單制度及惡意異議處罰制度尚未完善的情況下，一部份投標人在未被推薦為中標候選人后，本著隨便質(zhì)疑及異議一下反正也不會對本單位造成什么損害的心態(tài)下，惡意提出異議或投訴，另一部份投標人在沒有確切的證明材料，僅憑經(jīng)驗和猜想就對招標活動提出異議以期干擾招標活動的正常進行，獲取招標人的關注，更有一部份投標人明知是因自身原因未中標（中選），因不滿，在得到書面確切答復后，仍持續(xù)且惡意的提出異議，有的還采用電話詆毀、恐嚇威脅采購項目具體經(jīng)辦人。如2018年下半年在一項設置最高限價為25萬元電信營業(yè)廳裝修比選項目的采購過程中，某一參選人因其參選文件中所呈報工程量報價清單內(nèi)出現(xiàn)了3個項目編號與比選文件所提供工程單清單的項目編碼不相一致的情形而被扣分，導致其在價格得分最高情況下未中選，中選人公示階段，該參選人提出了異議，采購實施部門重新組織評審專家作了復核，形成統(tǒng)一口徑后決策并書面回復異議提出人，該參選人又提出3個項目編號與比選文件所提供工程單清單的項目編碼出現(xiàn)稍許差異，但3個項目編號所對應項目名稱、項目特征、計量單位、工程量與比選文件所提供工程量單清單內(nèi)的項目編碼所對應項目名稱、項目特征、計量單位、工程量完全一致，項目編碼不一致是不同的預算編制軟件造成的，這是技術上的問題，此類情形不應納入被扣分的范疇”的異議，采購實施部門再次牽頭進行決策并書面回復：比選文件評分標準已明確“參選人工程量報價清單內(nèi)項目編碼、項目名稱、項目特征、計量單位、工程量應與比選文件所提供工程單清單內(nèi)的項目編碼、項目名稱、項目特征、計量單位、工程量相一致，每出項一個不一致的扣0.5分”，不同的預算編制軟件會導致項目編碼的差異這是客觀事實，但參選人在運用預算編制軟件編制完工程量報價清單并通過系統(tǒng)導出后，理應自行與比選文件所提供的工程量報價清單進行比對，并可就可能出現(xiàn)差異的項目編碼進行手工修正，未進行手工修正，這是參選人自身工作失誤的原因，異議的理由不成立。異議提出人仍不滿意答復，多次打電話詆毀、恐嚇威脅采購項目具體經(jīng)辦人。

4 若干思考

對如何既有效、妥善地處理各類異議事件，保障通信運營商基層企業(yè)采購項目的順利進行，又達到防范企業(yè)運營風險及“以異促優(yōu)”的目的的若干思考。

4.1 正確理解和看待項目采購實施過程中產(chǎn)生的異議并堅持4種意識

以中國電信所屬市級公司為例，市級公司專業(yè)采購部門或其它物資需求部門日常工作除執(zhí)行集團公司集一、集二及省公司省一、省二采購結果外，還需承擔市管通信工程設計、監(jiān)理、施工項目、維護外包項目、土建及裝修、房屋修繕、ICT項目、廣告宣傳、維保、地材等等自有項目的采購，尤其是近幾年ICT項目采購日漸增多，采購金額動輒上千萬元，且通信運營商基層企業(yè)自有采購項目情況復雜多樣，難度各異，同時采購實施過程本身就存在有一定的不確定性及風險性。因此采購項目實施部門及其經(jīng)辦人：

4.1.1 要有接納和習慣異議產(chǎn)生的意識

有招標或比選就有可能發(fā)生異議,要從心理上學會接納和習慣異議的產(chǎn)生，面對異議不推諉、不回避，用平常心對待異議提出人，尊重和理解他們的訴求。

4.1.2 要有逆向思維的意識

要用逆向思維模式并站在異議提出人的角度去思考問題，面對異議不能談之色變，唯恐避之不及，好像收到質(zhì)疑或異議就等于采購項目具體實施經(jīng)辦人“操作不規(guī)范”，一片“風聲鶴唳”，要知道零異議并不一定是好現(xiàn)象，“風平浪靜”很有可能是當?shù)厥袌龈偁幉粔虺浞?，或相關投標人已達成默契，或已形成串標、圍標等等。無數(shù)操作實踐表明，招標文件編制失誤、開標過程的不規(guī)范、中標結果中明顯不合理的結果，以及中標候選人的報價存在低于成本價的可能等，尤其是投標人對資質(zhì)、業(yè)績、技術參數(shù)、檢測報告數(shù)據(jù)等的造假，大多都是需要通過投標人及其他利害關系人的監(jiān)督并由其負責任的提出澄清意見或異議意見才得以發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤的。

4.1.3 要有危機處理的意識

出現(xiàn)異議時，要以危機處理的意識去對待問題，面對異議毫無反應、畏首畏尾、互相推諉，或試圖通過拖延不辦、敷衍處理等方式讓問題自行平息，往往到最后的結果不是問題被平息了，而是矛盾進一步激化、惡化。越是主動、提前處理，采購人越容易避免將問題擴大化、矛盾激烈化。

4.1.4 要有公平公正公開的底線意識

采購崗位是一項風險度極高的職業(yè)，2018年上半年某通信運營商省級公司巡視組在對其省會城市所在地的市級公司進行巡視時，作了一次崗位風險度的問卷調(diào)查，統(tǒng)計結果表明采購崗位風險度名列所有崗位之首，尤其在目前反腐高壓、國家對國企監(jiān)管力度不斷加大及通信運營商紀檢監(jiān)察部門“有訪必查”的態(tài)勢下，更要求采購實施部門及其經(jīng)辦人要有公平公正公開的底線意識，既要學會示弱，學會安撫他人情緒，以專業(yè)的溝通盡量將無效異議、情緒化異議扼殺在萌芽狀態(tài)，但也不可一味地遷就，助長惡意異議的風氣，應不卑不亢、不偏不倚、一視同仁地對待每一個投標人，公平公正公開地對待每一次招標投標活動，切勿輕易的將與異議人的關系推向對立面，使得來自正常渠道的質(zhì)疑或異議惡化乃至升級成直接面向紀檢監(jiān)察部門舉報性的異議。實踐也證明，在一些項目招標或比選過程中出現(xiàn)反復異議，仍然無法讓異議人滿意或認同，歸根到底還是采購人在堅持“三公”原則上出了問題。

4.2 “事前規(guī)范”和“事后糾偏”雙管齊下，提高采購文件編制的嚴謹性是異議管控處理的根本

事后補救不如事前預防，針對采購文件通過“事前規(guī)范”和“事后糾偏”雙管齊下可從源頭上盡量消除異議產(chǎn)生可能，降低異議比例。

4.2.1 “事前規(guī)范”

在文件發(fā)售前通過實施三級采購文件審核制度進行主動“事前規(guī)范”，包括第一級，采購實施部門編制采購文件時要進行充分的市場調(diào)研，對擬招標項目的潛在投標人、資質(zhì)證明、業(yè)績、技術參數(shù)等做充分調(diào)查，在文件設置相關內(nèi)容時做到公平、公正、公開，并自行依據(jù)集團公司下發(fā)《招標項目負面清單》及集團、省公司規(guī)范性文件對采購文件初稿中可能存在的限制或排斥潛在投標人等問題逐條進行對照檢查及自評，規(guī)避風險；第二級，邀請需求部門或采購專業(yè)部門、財務管理部門、法律事務部門、招標代理機構等相關部門人員共同對采購文件，包括需求部門編制的技術規(guī)范書及工作任務書的普遍性、完整性和公平性，以及采購文件所有條款是否既符合項目需求又適應市場規(guī)律同時最大程度促進競爭進行會商及修正，做好前期采購方案論證與標書論證；第三級，由招標代理機構負責再次對采購文件進行審核，負責項目采購招標從業(yè)人員應以高度敏銳和前瞻性的思維及精湛專業(yè)素養(yǎng)與水準在招標前期將可能導致異議的關鍵因素辨識出來，評估影響程度，有針對性的采取規(guī)避措施，有效化解異議點源，最大幅減少異議問題出現(xiàn)頻度。

4.2.2 “事后糾偏”

在文件發(fā)售后收到異議，應追根溯源進行“事后糾偏”，若異議成立采購文件確實存在問題，應立即組織相關部門確定異議的問題是否屬于限制性、歧視性及不合理條款，提出修改建議，按照法定流程，修改相應條款，書面回復異議人，同時根據(jù)問題所處的位置實事求是的啟動相應“變更程序”，或發(fā)布變更公告并延長招標文件發(fā)售時間，或發(fā)布澄清公告并通知所有潛在投標人，或按內(nèi)控制度審批要求修改采購文件重新組織招標等等。

4.3 招標過程操作規(guī)范，同時提高開評標過程應急事項處置掌控能力，確保評標質(zhì)量，最大限度減少開評標失誤是異議管控處理的基礎

招標代理機構應嚴格按照規(guī)定的開評標程序組織進行招投標活動，就招標各個環(huán)節(jié)做好充分準備，提高自身應急事項處置掌控能力，盡可能避免諸如開標唱價現(xiàn)場秩序混亂、提供給評標委員會評分原始記分表內(nèi)評分項、評分標準或分值與招標文件內(nèi)的評分項、評分標準或分值出現(xiàn)不一致等工作疏忽而導致的異議。評標過程中，對比較容易引起異議的事項如業(yè)績分評分項、主觀評分項等應提醒評標委員會認真對待與審核，且針對主觀評分項要運用好“評審比較表附件”這一評標工作輔助工具即某一評標專家就某一主觀評分項打分偏離度超過全體專家打分平均分的30%且與平均分不在同一評分區(qū)間內(nèi)的，需要該評標專家寫明個人意見或對個人評審情況進行說明并簽字確認，以此評標輔助工具最大限度限制某些評標專家個人可能存在不太公正行為或對某一投標人可能萌生的惻隱之心；對無法準確判斷的事項，做充分討論或要求投標人進行澄清，并對存在爭議的問題做詳細記錄。同時招標代理機構要建立評標結果復核機制，把評標結果的復核時間計入整個評標的時段內(nèi)，在每一個項目評標報告出具之前，組織相關人員復核項目文件、評審內(nèi)容及各環(huán)節(jié)，保證項目采購從形式到實質(zhì)的準確性、合法性、合規(guī)性，并經(jīng)得起異議及后續(xù)合同執(zhí)行和紀檢監(jiān)察部門的檢查、項目審計的考驗等。因此只有確保開、評標各個環(huán)節(jié)不存在問題或瑕疵，才能“理直氣壯”且有效快速解決異議所帶來的各類問題。此外，還應通過簽訂保密承諾書的方式要求采購實施過程中涉及各類工作人員包括采購需求部門相關人員等恪守職業(yè)要求，面對應保密事項嚴守紅線，不得以任何不合理形式透露及泄漏項目采購實施全過程中應保密的相關信息或文件資料，以免讓異議人獲取攻擊點，一旦未中標（中選）開啟輪番異議，或直接形成面向省級公司或市級公司紀檢監(jiān)察部門的舉報性異議。如2019年上半年某通信運營商一家市級公司在某類通信物資比選采購中，評選結果會簽審批階段，采購需求部門經(jīng)辦人員向比選代理機構索要評選資料，比選代理機構將中選人資料交給采購需求部門經(jīng)辦人員，采購需求部門經(jīng)辦人員將信息告知未中選的參選人，未中選的參選人在中選人公示期間多次提出針對性的異議，并向通信運營商省級公司紀檢監(jiān)察部門投訴，后由通信運營商省級公司紀檢監(jiān)察部門抽調(diào)地市分公司審計人員參與調(diào)查，經(jīng)調(diào)查，除采購需求部門經(jīng)辦人泄密外，評審過程中5位評審專家中的一位評審專家在中選候選人業(yè)績的評分上也出現(xiàn)明顯失誤，調(diào)查歷經(jīng)3個月之久，最后通信運營商省級公司紀檢監(jiān)察部門認定采購實施部門負主體責任，采購需求部門經(jīng)辦人、采購項目具體實施經(jīng)辦人受到誡勉談話的組織處理，5位評審專家被處禁止半年內(nèi)不得參加項目評標（評審）的處罰，比選代理機構也被依據(jù)“比選代理協(xié)議”處扣罰金并追究相應違約責任，整個項目比選后期陷入極為被動、尷尬的境地。

4.4 建立完善的異議處理流程，提高橫縱向協(xié)同能力，并加大采購歸口力度是異議管控處理的保障

在設置“招標代理-招標人-市級公司紀檢監(jiān)察部門”三級異議受理機制，以及調(diào)查核實、執(zhí)行處理、歸檔備案完善的異議處理流程及對異議實施閉環(huán)管理的同時，借鑒通信工程項目管理經(jīng)驗，針對每一個采購項目，組建項目采購團隊，根據(jù)采購項目管理任務要求，采用責任分配矩陣法明確各部門或個人在項目采購中關系、責任和地位，使得采購實施過程中涉及各類人員恪守職責，提高橫縱向協(xié)同能力，尤其是面對異議問題不相互推諉，嚴禁將未成形的潛在異議問題一股腦推向采購具體實施部門，導致將潛在情緒升級成異議，或因相互推諉把來自正常渠道的異議升級成“非正常異議”即面向紀檢監(jiān)察部門的舉報性異議。目前異議處理管控制度在通信運營商基層企業(yè)有關采購制度建設方面還是一個空白點，建議盡快彌補這一“短板”。同時，建議繼續(xù)加大采購歸口力度，以中國電信所屬市級公司為例，目前一些達到招標或比選金額下限金額的采購項目如維護外包項目、維保項目、號百公司成本支出項目、ICT成本支出類項目等仍交由需求部門自行組織執(zhí)行采購，采購是一項專業(yè)很強的工作，既要掌握專業(yè)技術知識，又要熟悉采購制度的流程，尤其是一些進入采購實施準備階段前已與客戶簽訂合同且與通信經(jīng)營收入關聯(lián)度極高的ICT項目等，常常又面臨需求緊急，實施時間緊張等困境，而招標或比選又是一項復雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強、組織工作繁雜，對采購人員素質(zhì)及協(xié)調(diào)組織能力要求比較高。因此建議將這些達到招標或比選金額下限且企業(yè)內(nèi)控要求很高的物資或服務項目采購，直接歸口市級公司專業(yè)采購部門負責組織實施，通過進一步提升采購歸口率，減少異議可能產(chǎn)生的“導火點”。

4.5 事后評估，以異促優(yōu)，進一步提升通信運營商基層采購管理水平是異議管控處理的最終目的

每個異議得到有效解決后，要及時進行項目事后評估總結并就問題進行匯總解析，建立異議負面清單管理制度及擬定優(yōu)秀異議處理案例進行共享傳播學習，在后續(xù)新的采購項目中根據(jù)實際情況不斷進行優(yōu)化和完善，以異促優(yōu)，進一步提升通信運營商基層企業(yè)采購管理水平。

5 結束語

總之，異議是采購實施過程中市場主體維護自身利益的一種渠道，也是一種正常市場行為。因此有效、妥善處理各類異議，不僅考驗采購工作的嚴謹性和公平性、公正性，還有助于采購人不斷提升采購管理質(zhì)量水平，在保證企業(yè)利益、抵御廉潔風險的前提下，有效平衡供需雙方的矛盾，真正踐行“價值采購、陽光采購、綠色采購”三大工程，滿足供應鏈共贏的利益訴求。