中國土地整治的投資狀況與成效研究

摘? 要：土地整治已成為國家戰(zhàn)略，實(shí)施土地整治花費(fèi)了巨額資金，其成效如何，需要從多方面進(jìn)行定性與定量評(píng)價(jià)。該研究采用中國土地整治項(xiàng)目的投資數(shù)據(jù)與驗(yàn)收數(shù)據(jù)，對(duì)近年來全國土地整治投資狀況與成效進(jìn)行了分析。結(jié)果表明：中國土地整治投資的理論研究取得了一定進(jìn)展;土地整治投資額和建設(shè)規(guī)模在不同年份存在較大差異;2011—2017年年均投資489.04億元，年均建設(shè)規(guī)模為217.58萬hm2，年均新增耕地面積26.59萬hm2;土地整治通過增加糧食生產(chǎn)能力保障糧食安全，通過改善生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，通過城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌、建設(shè)用地增加掛鉤帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合，通過保護(hù)景觀與生態(tài)環(huán)境助力生態(tài)文明。

關(guān)鍵詞：土地整治;農(nóng)村發(fā)展;投資成效;城鄉(xiāng)融合

中圖分類號(hào) F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2019）（02-03）-0070-04

Abstract：Land consolidation has become a national strategy.The implementation of land consolidation has cost a huge amount of money，and its effectiveness needs to be evaluated qualitatively and quantitatively from many aspects.Based on the investment data and acceptance data of land consolidation projects in China，this paper investigates the state of land consolidation in China in recent years.The results show that：the theoretical research on land consolidation investment in China has made some progress;the amount and scale of land consolidation investment vary greatly in different years;the average annual investment in 2011—2017 is 48.904 billion yuan，with an average annual construction scale of 2.1758 million hectares，with an average annual increase of 265.9 million hectares of arable land;land consolidation increases grain production by increasing grain production.Ability to guarantee food security，promote rural development by improving production conditions and increasing farmers' employment opportunities，promote urban-rural integration through urban-rural land pooling and increasing construction land，and promote ecological civilization by protecting landscape and ecological environment.

Key words：Land consolidation;Rural development;Investment effectiveness;Urban rural integration

土地整治可增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件，增加土地價(jià)值[1]。土地整治是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手與平臺(tái)[2]，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高生活質(zhì)量、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境等起到了重要作用[3]。從內(nèi)涵來看，土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治、調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件、增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動(dòng)。有學(xué)者將土地整治的內(nèi)涵總結(jié)為“對(duì)低效利用、不合理利用、未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)”[3-4]。從內(nèi)容來看，土地整治包括農(nóng)用地整理和非農(nóng)建設(shè)用地整理。從任務(wù)來看，土地整治的目的是提高土地利用率和土地生產(chǎn)能力，使土地資源利用能夠滿足人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。本研究利用“十二五規(guī)劃”以來土地整治投資的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與文獻(xiàn)資料，剖析土地整治投資研究進(jìn)展、投資狀況、投資成效等，進(jìn)而提出政策建議，為土地整治投資理論發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新提供有益的參考。

1 關(guān)于土地整治投資的研究

有關(guān)土地整治投資的研究，可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：投資標(biāo)準(zhǔn)、投資決策、投資模式、投資效率、投資空間分異等方面。

1.1 投資標(biāo)準(zhǔn) 王大威結(jié)合單向工程密度與工程單價(jià)計(jì)算得到單位工程的平均投資標(biāo)準(zhǔn)，然后加總得到工程實(shí)施的投資標(biāo)準(zhǔn)[5]。谷曉坤等利用分省數(shù)據(jù)，分析了土地整治總投資與新增耕地投資的成本差異，闡釋了投資差異的背后原因[6]。

1.2 投資決策 吳九興等利用博弈論考察了宅基地整治的收益分配與投資分擔(dān)問題[7];鄒利林等從財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)分析了成都溫江區(qū)土地綜合整治項(xiàng)目的投資可行性[8];何丹等對(duì)企業(yè)與村的合作土地整治項(xiàng)目中的投資分擔(dān)問題作了理論分析，找到投資博弈的3個(gè)均衡[9]。

1.3 投資模式 徐青對(duì)民間資本介入土地整治的收益方式作了較好的解釋[10];陳慧就社會(huì)資本在土地整治中的短期收益和長期收益進(jìn)行分析，提出建立柔性激勵(lì)機(jī)制，增加社會(huì)資本投資土地整治的可能性[11];吳九興對(duì)公私合作土地整治項(xiàng)目給出了目標(biāo)、收益與策略選擇的博弈分析框架[12]。

1.4 投資效率 徐國鑫對(duì)全國“十一五”期間土地整治項(xiàng)目投資效率測算結(jié)果顯示，總體投資效率較低，平均只有0.46，而且投資效率受到國家政策與管理制度的較大影響[13];張憶利用模糊綜合評(píng)價(jià)方法，對(duì)黑龍江省財(cái)政投資的土地整治項(xiàng)目績效作了全面評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)土地整治投資績效整體上并不理想[14]。

1.5 投資空間差異 谷曉坤等發(fā)現(xiàn)了省際土地整治投資的目標(biāo)村明顯差異、成本與收益不對(duì)等[6];楊緒紅等對(duì)全國2006—2012年土地整治投資的時(shí)空特征作了定量分析，發(fā)現(xiàn)各省的投資強(qiáng)度、投資重心、投資類型、空間關(guān)聯(lián)等方面存在較多差別[15];楊俊等探討了湖北省土地整治的投資差異及地域分異規(guī)律，發(fā)現(xiàn)投資的縣域差距在縮小[16]。

2 當(dāng)前我國土地整治投資的基本情況

根據(jù)《中國國土資源公報(bào)》（2011—2016年）和《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2017年）[17]，整理相關(guān)資料得到表1。由表1可知，土地整治項(xiàng)目的實(shí)施數(shù)量都在2萬個(gè)以上的有2012年、2013年;就項(xiàng)目規(guī)模而言，規(guī)模最大的年份是2016年，總規(guī)模達(dá)到333.73萬hm2;就整治資金投入而言，資金最大額是2017年，總投入754.92億元;就新增耕地來說，2012年新增耕地面積最多，達(dá)到46.56萬hm2。表中列5為新增農(nóng)用地，但2013年來統(tǒng)計(jì)公報(bào)中不再列出這一數(shù)字?？烧J(rèn)為，2011年土地整治上升為國家戰(zhàn)略以來，國家對(duì)土地整治的投入力度很大，特別重視土地整治對(duì)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等方面的功能與價(jià)值。

3 土地整治投資的成效分析

3.1 保障糧食安全 在國家采取惠農(nóng)政策、支農(nóng)政策的引導(dǎo)和激勵(lì)下，在廣大農(nóng)民、各個(gè)農(nóng)場、科技人員等共同努力下，2011年以來中國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在5.5億t以上，基本保證了城鄉(xiāng)居民的食物需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。隨著人們生活水準(zhǔn)的要求提高，其食物結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加之耕地?cái)?shù)量年年減少、后備耕地資源缺乏、耕地整體質(zhì)量等級(jí)偏低等對(duì)土地產(chǎn)生的影響，中國糧食需求供給之間一直處于緊平衡狀態(tài)。一方面，沿海地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張非常迅速，占用了大量高質(zhì)量的耕地，使得糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)不斷地向內(nèi)地、向北方遷移，從根本上改變了過去中國“南糧北運(yùn)”的糧食生產(chǎn)格局，轉(zhuǎn)而形成“北糧南運(yùn)”的局面;另一方面，從國際糧食市場來看，國際糧食價(jià)格波動(dòng)較大，但價(jià)格上升是1個(gè)大趨勢(shì)，對(duì)糧食的競爭性需求直接影響國際政治。在某種程度上來看，糧食作為一種農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)成為一種戰(zhàn)略產(chǎn)品，左右糧食短缺國家的政治走勢(shì)。

新時(shí)期，中國耕地保護(hù)的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，盡管出現(xiàn)個(gè)別年份補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量大于非農(nóng)建設(shè)占用和自然災(zāi)害損害耕地的數(shù)量。土地整治作為一種建設(shè)性保護(hù)措施，在耕地保護(hù)中發(fā)揮了極其重要的作用。在強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充耕地面積的同時(shí)，土地整治還需重視耕地質(zhì)量的提高。按照“劃得準(zhǔn)、調(diào)得開、建得好、守得住”的要求，國家在各省市推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。同時(shí)，按流域、成片、大規(guī)模地土地整治，極大地提高了農(nóng)田機(jī)械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災(zāi)害的能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，實(shí)現(xiàn)了新增“千億斤”糧食目標(biāo)。例如，湖北2004—2011年累計(jì)投入282.70億元，整治土地107.13萬hm2，增加糧食產(chǎn)能5億kg，涉及全省80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及千萬農(nóng)民[18]。安徽2006—2013年累計(jì)投入186.96億元，整治土地110.38萬hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田84.33萬hm2，共實(shí)施項(xiàng)目數(shù)達(dá)到15090個(gè)。

3.2 推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展 實(shí)踐表明，土地整治一方面改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展;另一方面改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。通過合并田塊、改善農(nóng)田灌排設(shè)施、提高抵御自然災(zāi)害的能力和機(jī)械化耕作水平，推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營;通過村莊整治，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，改變農(nóng)村“散、亂、差”的面貌，使得農(nóng)民居住相對(duì)集中，更好地配置農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施;通過實(shí)施土地整治項(xiàng)目，增加了參與項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的勞務(wù)收入和農(nóng)業(yè)收入;通過參與土地整治項(xiàng)目，農(nóng)民可以學(xué)習(xí)和吸收科學(xué)觀念，增強(qiáng)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力，培養(yǎng)符合時(shí)代要求的新型農(nóng)民，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)文明建設(shè)和民主管理進(jìn)程?？梢姡恋卣尉哂写龠M(jìn)農(nóng)村發(fā)展、增加農(nóng)民收入、緩解就業(yè)壓力等多重效應(yīng)。這種效應(yīng)也可以總結(jié)為“強(qiáng)農(nóng)”、“富農(nóng)”、“惠農(nóng)”3個(gè)方面。

大量的土地整治實(shí)踐證實(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了明顯改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化耕作、種植、收割水平得到了大幅度提高。土地整治中，每1億元的投資可以創(chuàng)造大約150萬個(gè)用工，增加參與土地整治項(xiàng)目施工的農(nóng)民的勞務(wù)收入[19]。實(shí)施土地整治后，特別是村莊整治，改善了農(nóng)村“散、亂、差”的面貌，農(nóng)民居住條件、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施大為改善。國家投資土地整理項(xiàng)目實(shí)施范圍就惠及1200多萬農(nóng)民，新增耕地可以解決390多萬人的長遠(yuǎn)生計(jì)。國家投資土地整理項(xiàng)目覆蓋了49%的國家重點(diǎn)扶貧縣，扶貧效果十分明顯。2010年，云南省計(jì)劃用5年時(shí)間實(shí)施“興地睦邊”土地整治重大工程，工程審定總預(yù)算投資86.2億元，確定建設(shè)規(guī)模21.53萬hm2，預(yù)計(jì)新增耕地面積1.53萬hm2，新增耕地生產(chǎn)能力106.4萬t[20]?！芭d地睦邊”土地整治工程還與旅游規(guī)劃、煙水工程相結(jié)合，促進(jìn)了農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富，有助于邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。山東省從2006年實(shí)施增減掛鉤以來，累計(jì)完成增減掛鉤項(xiàng)目1457個(gè)，完成村莊拆舊3萬hm2，復(fù)墾耕地2.47萬hm2，改造或新建農(nóng)村社區(qū)2270個(gè)，總投資達(dá)到600億元，為農(nóng)村發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)[21]。

3.3 利于融合發(fā)展 針對(duì)城鄉(xiāng)之間土地要素流動(dòng)受阻的現(xiàn)實(shí)困境，土地管理部門力圖以土地整治，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，構(gòu)造統(tǒng)籌發(fā)展平臺(tái)。近年來，各省市努力圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一課題，積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，包括農(nóng)村居民點(diǎn)增減掛、工礦廢棄地復(fù)墾、城鎮(zhèn)低效土地再利用，已取得了很大的成效，既有力地保護(hù)了耕地資源，又?jǐn)U展了城鄉(xiāng)用地發(fā)展空間。通過農(nóng)村建設(shè)用地整治，既增加了耕地面積，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓展了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，而利用節(jié)約出來的一部分農(nóng)村建設(shè)用地，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，按照有關(guān)規(guī)定將農(nóng)村建設(shè)用地整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在縣域內(nèi)調(diào)劑使用，獲得的建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)收益返還農(nóng)村，有力地促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)劑和交易，既拓展了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的空間，又實(shí)現(xiàn)了土地增值收益趨于更合理的分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地、資本有序合理流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享。

3.4 助力生態(tài)文明 土地整治從一開始就與土地生態(tài)、自然景觀、環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)。針對(duì)自然災(zāi)害損毀的土地、生產(chǎn)建設(shè)壓占破壞的土地、退化沙化的土地，可以運(yùn)用工程措施、生物措施等來改善和修復(fù)，最終恢復(fù)和提高土地的生態(tài)功能。在土地整治初級(jí)階段，各個(gè)地方對(duì)土地的生態(tài)功能和生態(tài)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不太清楚。新時(shí)代，生態(tài)文明成為土地整治的新目標(biāo)，既堅(jiān)守住耕地紅線，又保障好生態(tài)環(huán)境[22-23]。在整治過程中，要尊重自然生態(tài)規(guī)律，確保自然資源持續(xù)再生，鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)良，人居環(huán)境改善[24]。而當(dāng)下的狀況是對(duì)生態(tài)文明與生態(tài)效益重視不夠，出現(xiàn)了環(huán)境污染、景觀受損等破壞生態(tài)文明的現(xiàn)象[25-26]，需要采取政策措施促進(jìn)土地整治的共生型、低碳型、可持續(xù)等整治原則?？梢岳镁坝^生態(tài)理論與生態(tài)文明理念內(nèi)涵[27]，突出生物措施與工程措施的結(jié)合，創(chuàng)新土地整治的生態(tài)系統(tǒng)思維、理論方法與技術(shù)體系，采用新材料和新工藝[28]，保障傳統(tǒng)文明與文化傳承及更新。各地在實(shí)施土地整治時(shí)，更加注重農(nóng)用地的多生態(tài)環(huán)境功能，多采取工程、生物、物理、化學(xué)、耕作等措施，大力改善土地生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)涵養(yǎng)水平。土地整治還在土地沙化處置、水土流失治理等方面發(fā)揮了重要作用。在土地整治中，還可以從多尺度開展生態(tài)文明與生態(tài)環(huán)境的重構(gòu)，深化土地整治的生態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)向土地整治的生態(tài)型、可持續(xù)型轉(zhuǎn)變，共建新時(shí)代土地整治生態(tài)文明事業(yè)。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論 通過以上文獻(xiàn)分析與描述分析，得到如下結(jié)論：（1）中國土地整治投資的理論研究取得了一定進(jìn)展;土地整治投資額和建設(shè)規(guī)模在不同年份存在較大的差異。國家已加大對(duì)土地整治的投入力度，特別重視土地整治對(duì)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等方面的功能與價(jià)值。（2）未來20年內(nèi)，在國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程完成與中國人口高峰期之前，中國耕地面積仍在持續(xù)減少，耕地面積減少帶來的壓力非常大，對(duì)新時(shí)代耕地保護(hù)與土地整治等工作提出新挑戰(zhàn)與新要求。（3）土地整治增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量等級(jí)、減少了非農(nóng)建設(shè)占用耕地，對(duì)穩(wěn)定糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食綜合產(chǎn)能，保障國家耕地資源安全做出了重大貢獻(xiàn)。土地整治改善生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展;通過城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌、建設(shè)用地增加掛鉤帶動(dòng)了城鄉(xiāng)的融合，通過保護(hù)景觀與生態(tài)環(huán)境助力生態(tài)文明建設(shè)。

4.2 對(duì)策建議 （1）為確保國家糧食安全，保障危機(jī)時(shí)期國家糧食生產(chǎn)能力，必須采取激勵(lì)和管制措施，一是進(jìn)一步加大土地整治的投資力度，二是提高土地整治投資的成效。（2）將土地整治的建設(shè)規(guī)模、投資額度與區(qū)域水資源綜合起來，充分論證土地整治投資的有效性和可行性，提高土地整治資金的使用效率。（3）科學(xué)測度土地整治的投資成效，不能只考慮投資的經(jīng)濟(jì)效率，還應(yīng)考慮投資的社會(huì)效率、生態(tài)效率等方面的指標(biāo)。建構(gòu)反映區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、自然環(huán)境約束、水土資源平衡、生態(tài)文明要求等方面的投資成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。（4）創(chuàng)新土地整治的投融資機(jī)制，整合政府財(cái)政資金，提升土地整治投資的綜合成效。

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（責(zé)編：張宏民）