論政策過程中的言說與行動

向玉瓊

（南京農業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095）

阿倫特看到，在城邦活動中，言說與行動逐步分離，成為社會治理中兩種相互獨立而又同等重要的活動，這為分析政策過程提供了新的視角。人們影響政策過程的主要形式就是言說和行動，近代以來，政治的重心逐步偏向言說，言說成為民主的主要表現(xiàn)形式。為了防止言說的無序與混亂，言說被放置在代議制框架之下不斷被制度化和程序化，并越來越形式化和空洞化，最后發(fā)展成精英的獨白。20世紀中期之后，協(xié)商與參與的呼聲越來越高，公眾紛紛要求在政策過程中進行有意義的表達和言說，話語活動越來越重要，但并沒有動搖精英控制的言說模式。隨著社會進入全球化、后工業(yè)化進程，行動主義興起，行動不僅擴充了言說的形式也突破了言說的制度化框架，人們通過行動來進行多元且靈活的表達，在行動中建構公共政策，推動政策過程進入合作行動體系中。廓清從言說到行動的變遷過程，有利于從整體上重構政策過程，有利于拓寬政策過程中的民意表達渠道，從而提升政策治理績效。

一、政策過程中的言說及其獨白化

古希臘時期，人們通過辯論參與城邦生活，辯論無處不在，每個人都可以參與到辯論中，包括邏輯和數(shù)學問題也都是起源于不證自明的公理或者從公理中引申出來的假設，這保證了每個人都有參與的機會。正因為如此，亞里士多德將人定位為“能言說的存在”，這意味著言說代表了人的政治生活，并成為人的構成條件。但是，言說只是人參與政治生活的一個面向，就如阿倫特所看到的，政治生活在發(fā)展中出現(xiàn)了言說與行動的分離，言說與行動成為社會治理的兩種重要形式。行動往往與權力聯(lián)系在一起，涉及暴力和強迫，而言說則只是表達，是一種文明的治理形式。

啟蒙運動確立了民主的主題，主權在民作為一個前提確定下來，權力的歸屬問題解決了并成為現(xiàn)代社會治理的前提條件。在此之后，社會治理就只管如何治理也就是治理的方式了。蒂利看到，“在高能力民主國家中，國內抗爭政治的暴力在減少”[1]72。這描述了現(xiàn)代社會中民主制度確立之后的現(xiàn)象。事實上，現(xiàn)代民主制度確立的初衷就是為了限制暴力與權力，將訴求通過制度化的程序和渠道表達出來，使不同的觀點和意見能夠溫和地得到處理并達成共識?！懊裰鞯闹贫龋ㄕ芰哂谐志眯裕┡e行的暴力儀式一般比非民主制度少，因為它們保護的政治特權飛地（enclaves）更少，為非暴力訴求提供范圍更加廣泛的機會?！盵1]98民主轉向言說而不是行動，因此，言說在治理方式上的重要性凸現(xiàn)出來。 阿倫特得出結論：“政治的重心從行動轉向言說，言說變成了一種說服的手段，而不再是人所特有的回答、勸說，與事件和行為相得益彰的方式。任何事情都要取決于話語和說服，而不是取決于暴力和強迫。”[2]16由于現(xiàn)代公共政策正是基于民主制度框架得以建構和運行，因此，政策過程中越來越依賴言說，甚至公共政策主要通過言說的路徑來制定出來。

盡管辯論和討論對于決策過程都非常重要，但是，“無規(guī)則的討論很容易導致無休止的爭吵甚至暴力。一個無組織的協(xié)商是對各種形式的破壞開放，例如阻撓”[3]2。為了防止這種危險，就必須要將政策過程中的言說進行制度化使其規(guī)范下來。一方面，表達要具有可行性，另一方面，公共言說又要實現(xiàn)制度化與規(guī)范化，最終，這一任務通過代議制的制度運作來完成，代議制正是讓言說保持在一個有序范圍內的權宜之策。在孟德斯鳩提出表達民主的觀點之后，密爾及其后來學者紛紛加以論證，使得代議制框架下的表達民主獲得了合理性。在代議制框架之下，現(xiàn)代社會中的選舉程序、行政和司法程序等等紛紛出現(xiàn)并得到完善，這都是公共言說越來越制度化和規(guī)范化的經驗總結，也表明政策過程越來越依賴制度正義的路徑。

代議制意味著政策過程中的言說是一種代為表達。普通選民對于意愿的表達只限于對代表的選舉，當選舉出政府和精英之后，其政治作用就完結了。由于只有在代表被選舉出來之后，政策過程才真正開始，這就是說，選民投票實際上并沒有涉及到政策的實質性的制定過程，而只是在為政策主體的產生做好準備。從邏輯上看，代表與選民之間是代理與委托人之間的關系，代表是由選民產生出來，代表必須要代表選民利益來進行表達，否則就不能代為體現(xiàn)出人民的意愿，也就無法實現(xiàn)人民主權，因此代表必須要忠實于選民來進行表達，否則就是不具有合法性的，也就是可以隨時被替換的。但是在代議制的實際運行中，代表與選民之間往往缺少直接的有效的聯(lián)系渠道，選民只是負責投票，之后具體的政策是如何制定出來，普通選民幾乎被隔絕了。當政策過程中的言說只能是代表的言說時，代議制對言說制度化路徑上的強調就難以保證言說的真實性和準確性了。在密爾看來，代表對選民意愿的不忠誠代表是正常的。密爾認為，選民應該選出比其具有更高的教育程度更專業(yè)的人作為代表，這些具有更高教育程度的代表比選民更有水平，更有能力，因此表達不同的觀點就是正常的了。夏皮羅則是從另一個角度來說明不忠誠表達的合理性。夏皮羅認為，政治家有些目標、利益或者他們所認同的價值，并非公民都能意識到，也并非公民都能承受這一成本，因此，他們也會存在與公民不一樣的目標?！叭绻麄冇羞@樣的動機，他們就要去做消息靈通的公民不想讓他們做的事情。反過來說，人們也許對他們自己的利益缺乏判斷力，并且知悉公眾最佳利益的政治家，也許仍然會以公民不能理解的方式而行動。”[4]36這就出現(xiàn)了一個問題，既然被代表的言說無法保持其忠誠，那么如何來判斷政策過程中的言說是否體現(xiàn)民主呢？如果公眾本身多樣化，而且存在沖突的利益，又如何來代表？這是代表制所無法解決的問題。

面對無法有效代表的困境，投票得到重視。 投票也成為言說的一種形式，但是投票也不能保證真正的言說。選票將言說的內容簡化到幾個選項上，選民通過在這幾個選項中選擇來表達意愿，這實際上將言說轉化為一個投票與計票的技術過程，最終通過票數(shù)計算來得出“公意”。通過投票來進行言說使得言說的內容簡單化，也抽象化了，但最后計算得出的是否是“公意”，這充滿了太多的不確定性和不穩(wěn)定性。正如阿羅所看到的，在將所有人的偏好匯合成一個統(tǒng)一的社會偏好時，首要的難題在于，“如何設計博弈規(guī)則，使得理性自利的個人能在此規(guī)則下真實地表達他們的口味？”[5]6唐斯則是重點闡述了理性選民在投票中的行為選擇。在社會分工的背景下，大多數(shù)選民無法自己來全面收集做出決策所需要的各種信息，而是依靠專門的機構去收集、整理和傳遞這些信息，選民會在這些浩瀚的信息中吸收一部分，而作為理性人，選民會根據(jù)成本—收益計算的結果來確定獲取信息的程度，為了達到成本收益分析的最大化，選民往往會保持“理性的無知”。從整體上看，這恰好是一種集體的非理性的狀態(tài)。同時，社會選擇的結果受到投票規(guī)則以及計票方式的影響非常大，“假如我們由于某種原因必須引入個體偏好的可度量性，對于如何加總這些偏好，仍然存在著問題”[5]11。投票的真實性、計票規(guī)則和加總方式等等，這些都可能影響到社會選擇的結果，而并非每一種結果都是人們真實意愿的反映。 雖然選舉制度經歷了多方面的完善，但是始終無法消除選舉過程中的這種不確定性。事實上，通過投票和計票來得出結果所遵循的就是一種聚合式的邏輯，但是，“聚合式安排，即使受到制度和程序方面的約束，也仍舊會產生一定范圍的不確定性”[6]303。不確定性與不穩(wěn)定性的存在決定了投票聚合的方式可能無法生成代表公共利益的結果，即使不斷完善投票方式與計票規(guī)則，也無法完全消除聚合式路徑所帶來的對公共利益的偏離。

不僅投票過程中本身充滿著不確定性，而且當言說通過選票來表達時，事實上便利了精英對話語權的控制。精英可以通過制造和控制社會輿論、塑造選民的偏好、引導選民的需求、修訂投票規(guī)則計票方式等等，有形或者無形地控制投票過程和結果?；诰⑴c普通選民實際所享有的話語權的不平等，決策過程會更多地關注精英群體的利益，甚至會被精英利益所俘獲。即使在一人一票的投票規(guī)則下，政府也會通過計票方式的設計等來賦予精英的訴求更高的權重。因此，“不確定性條件下的理性，使政府制定的政策經常更多地符合少數(shù)投票人的利益，而不是符合全體投票人甚或多數(shù)投票人的利益。否則，行動則是非理性的”[7]80。至此，代議制將政策制定轉變?yōu)橐粋€利益聚合的表達過程，而在這種聚合的路徑中言說卻不可避免地受到精英的控制，以至于政策過程中的言說其實質就是精英在言說。

隨著政策過程的科學化和技術化，無論是對政策問題的建構還是決策方案的選擇都越來越依靠科學方法和技術的運用及其計算結果，技術專家躋身于精英群體中，并用技術話語來進行表達。到20世紀中期，出現(xiàn)了費希爾所描述的現(xiàn)象：“經過技術訓練的行政和政策專家，至少在主要時間段中，經常決定著經濟和社會政策的方向與發(fā)展?！盵8]19技術專家們成為政策過程中一個“隱蔽的層級”，他們通過其所掌握的科學技術和方法來設計出各種科學化的方案，通過數(shù)據(jù)或者模型來進行論證，以此表達自己的觀點，影響政策選擇的方向?！靶姓蝿盏娜找鎻碗s化以及行政范圍的急劇擴張，越來越導致那些富有素養(yǎng)和經驗者占據(jù)了技術上的優(yōu)勢地位，故而必然會有利于至少某些官員的任職保持連續(xù)性。由此，也就始終存在著這樣的或然性：為了行政目的而產生一種專門的常設機構，以此作為實行統(tǒng)治的必要手段?！盵9]1090在功利主義的思維中，技術專家運用科學的模式和方法，與政治精英們一起來計算出所謂的最大多數(shù)人的最大利益，并將其轉化為公共政策公布給大眾，政策過程中技術專家的聲音越來越頻繁地被聽到，甚至政治精英們也要轉向技術專家尋求論點的支撐與論證。

技術專家躋身于政治精英中進行表達、發(fā)出聲音，這表明言說主體的范圍擴大了。但是，公眾的聲音卻以更多的理由以更為隱蔽的方式被屏蔽?！耙驗榻裉斓目茖W已經被迫采取了一種數(shù)學符號‘語言’，雖然這種符號語言最初只不過用作口頭陳述的一種省略形式，但它現(xiàn)在包含的陳述再也不能轉譯回口頭言說?！盵2]前言3 技術專家用數(shù)學“語言”代替了口頭語言，語言中充滿了理性的、有邏輯的、專業(yè)化的行話，而公眾用零碎的、情緒化的語言進行的表達被歧視甚至被排斥。言說本來包括對話和辯論，只有包含了對話和辯論的言說才是真正的言說，但是在科學化進程中，數(shù)字和技術語言大行其道，感性的、生活的語言被視為非科學的而被壓制，政策過程中幾乎不存在對話和辯論，言說也就越來越形式化，越來越失去實質性的意義。言說成了精英的自說自話，成了精英的獨白，言說不是在交流中產生，也不是為了交流。雖然代議制是基于人所具有的平等權利，但是運行的規(guī)則和程序將人的言說抽象化到脫離了主題的語言和符號之后，附著在了一個不平等的治理結構上，最終，語言并沒有發(fā)揮平等的作用?！白鳛槿ハ硎苣承┨囟ê锰幍某橄髾C會，形式平等的語言是一種權利語言，而不是一種關于某種具體或者切實的社會生活經驗的語言?！盵10]107甚至在這樣一個不平等的結構中，言說的形式不再重要，不管是明確的書面文字，還是口頭語言，亦或是符號數(shù)字，都喪失了其自身的意義，而成為了精英控制的工具。精英控制了言說的形式以及意義，從而控制了政策過程。言說喪失了實質性的價值和內容，轉化為了自上而下的命令。雖然現(xiàn)代社會通過言說來實現(xiàn)民主，但是在制度主義的運作中，大眾的言說被精英的獨白取而代之，言說的實質性意義喪失了。

二、通過協(xié)商來重振言說

為了防止言說的無序化和混亂，現(xiàn)代社會將言說制度化，但是制度化的運作又使得言說的途徑被形式化，內容被空洞化，功能也被扭曲了。當政策過程中只剩下精英的話語，政策結果必然就無法代表“公意”，進而面臨著合法性危機了。對此，民主理論家們提出了多種矯正方案，呼聲最大的藥方就是通過“協(xié)商”來重振言說。 協(xié)商強調公民通過自由而平等的對話和討論參與公共決策，這被認為能夠改變政策過程中精英獨白話語的狀況，因而是一種能使得更多話語進入政策過程中的方式。在羅爾斯、哈貝馬斯等學者的推動下，協(xié)商為制度化民主注入了新的內容，成為了社會中重振言說的路徑。

羅爾斯提出要通過協(xié)商和對話來實現(xiàn)正義。在羅爾斯的理論體系中，平等和公平是正義的核心元素，這是一種“公平的正義”的觀念。公平正義觀更新了社會契約論，認為公平的社會治理就是社會中所有人都能平等參與達到的共識，而且共識的達成需要排除武力、欺詐與強制。羅爾斯設計出了一種“無知之幕”，人們因為“無知”而不會有所偏向，這就將人置于平等的位置上。人們不會同意這樣一個原則，即認為為了某些人利益的最大化可以損害另一些人的生活前景，這樣就拒絕了功利主義，從而實踐正義原則。羅爾斯的觀點代表了社會契約論的復興，認為應當通過普遍參與并進行協(xié)商來達成“重疊的共識”，并將其轉化成政策，這才是正義的，也就是說，需要通過協(xié)商和對話的方式來實現(xiàn)人的平等和正義，而反對通過多數(shù)原則來施加一種隱形的暴政。就這樣，羅爾斯將協(xié)商提到了社會正義的層面上，認為社會正義的實現(xiàn)依賴于政策過程中的協(xié)商。

約翰·德雷澤克運用法蘭克福學派的著述，批評了公共領域與私人領域中占據(jù)主導地位的工具理性，認為代議制只服從于精英控制大眾的目的，言說中所應包括的辯論與對話并沒有發(fā)生，所謂的投票和選舉只是體現(xiàn)了工具理性。因此，“公共問題要求將決策質量變?yōu)檗q論和公共論壇的核心議題；在這種情況下，個人偏好不再是一種固定不變的選擇，而是要隨著爭論過程中所‘發(fā)現(xiàn)的普遍利益’的變化而不斷加以修正”[11]270。哈貝馬斯高度贊同這種觀點，他將公共領域看作是一個充滿紛爭和論辯的場所，在此之中，人們的觀點得到表達也得到回應。為了反對代議制對人們的論辯的忽視，哈貝馬斯明確提出了交往的觀點，這是一種完全不同于投票和選舉的行為?！八^交往行為，是一些以語言為中介的互動，在這些互動過程中，所有的參與者通過他們的言語行為所追求的都是以言行事的目的，而且只有這一個目的。相反，如果互動中至少有一個參與者試圖通過他的言語行為，在對方身上喚起以言取效的效果，那么，這種互動就是以語言為中介的策略行為?！盵12]281政策制定中的一個重要問題就在于具有交往結構的私人領域中的問題聽任具有形式獨立的系統(tǒng)的擺布，因此，公共領域中應強調交往，交往以語言為媒介。在對工具理性的批判中，協(xié)商和交往被認為是恢復理性的路徑，只有在協(xié)商與對話中，政策才能走出狹隘的工具理性的追求。這樣，協(xié)商和對話成為了政策過程中新的核心內容。

強調政策過程中的對話和協(xié)商代表著激進民主的復興，但是，在制度主義的框架之下，協(xié)商與對話無法成為政策達成的主要路徑。協(xié)商民主認為，通過不斷擴展人們的參與機會，就能保證政府的行為不是強加給社會或者公民身上的，而是反映和體現(xiàn)公民意愿。通過參與和對話，就能改變政策制定者與政策對象之間地位不平等的格局，實現(xiàn)個人在政策過程中的平等，進而實現(xiàn)真正的人民主權。但是，現(xiàn)實中，協(xié)商主要是在代議制之外的非正式公共領域中發(fā)揮作用，而且主要是在最基層，沒有能夠上升到政策制定中更為核心的政府層級，因此無法實現(xiàn)對代議制的替代。哈貝馬斯對公共領域中的協(xié)商做出構想，但是哈貝馬斯所說的公共領域只是觀念上的，是一種理想形態(tài)，對現(xiàn)實的決策過程影響甚微。因為這種種理由，協(xié)商民主的現(xiàn)實運行受到大量的詬病，如斯夸爾斯所說，“‘協(xié)商民主’理論在過去10年中出現(xiàn)時，很少談及決策，也沒有為代議制政體的討論增添新的因素。它僅僅是強調培養(yǎng)包容和活躍的非正式公共領域以補充正式的代議制政體的重要性?！盵13]79由于協(xié)商無法成功地將對話與意見匯聚融為一體進而體現(xiàn)在政策結果中，協(xié)商和對話也就無法形成一個全面或者連貫的民主理論。政策過程仍然是基于代議制的框架，仍然是在精英主導之下開展的自上而下的流程，發(fā)揮作用的仍然是精英的話語。就此而言，無論協(xié)商是多么強調平等和包容，“如果決策只是簡單打斷協(xié)商過程而不是從協(xié)商中產生的話，那么關于包容性、理性和合法性和任何論斷都是軟弱無力的”[13]98，99。

實際上，任何協(xié)商和對話如果只限于制度化的渠道，政策過程中就不可能出現(xiàn)真正的對話與協(xié)商。可以說，制度主義框架之下的政策話語必然是受支配的，也是被扭曲的。代議制必然帶來精英治理，政策制定與實施的目的是為了維護中心—邊緣的不平等的格局，在此目標之下，無論其多么強調協(xié)商和言說，都只能代表工具和路徑上的優(yōu)化，最終是為了實現(xiàn)政策合理性的目的。在制度主義的框架之下，投票或者協(xié)商沒有本質區(qū)別，都是政策過程中進行表達的工具，只是以不同的手段和方式的形式體現(xiàn)出來。“協(xié)商平等的一個相關問題就是，參與協(xié)商的公民帶有不平等的資源、能力和社會地位。這些差別如果大到一定程度，即便是有‘一人一票’作保障，也能非民主地影響協(xié)商結果?！盵14]33現(xiàn)代社會中民主是建立在平等的基礎之上的，無論出于何種原因，如果公民不能平等地參與到政策過程中，不能平等地對政策過程施加影響，那么政策是無法實現(xiàn)民主的。而在不平等的結構之下，專家及其專業(yè)話語處于優(yōu)勢地位，公眾的普通話語卻被歧視被排斥，話語的載體與內容都不由分說地被定位到邊緣和被壓制的地方，溝通不可能發(fā)生?！皩τ谄胀ü穸?，只有用他們自己的語言討論政治問題，他們才感到舒適自在。一般情況下，只有精英人物才能流利地使用一種以上的語言，才不斷有機會保持和提升這些語言技能，在多語種環(huán)境中，用另一種語言就政治問題進行辯論時，也唯有精英人物才會覺得輕松自如。此外，政治溝通有一個很大的儀式部分，溝通的儀式化形式通常是屬于特定語言的。即便人們能夠在技術意義上理解一門外語，但是如果缺乏對這些儀式化要素的了解，往往就難以真正理解政治辯論?！盵15]148，149這樣，當政策過程充滿著數(shù)字、公式和專業(yè)術語等精英們常用的語言時，即使政策過程中設置了協(xié)商、對話、參與等環(huán)節(jié)，即使公眾參與進來，也不會出現(xiàn)真正的對話與辯論。

同時，現(xiàn)代社會中的政策過程是以組織為載體，無論是作為代議機構的議會、政黨系統(tǒng)，還是行政部門，在現(xiàn)代社會中都發(fā)展出完善的官僚體制，也就是說，言說是在官僚組織中發(fā)生。官僚制組織是社會分工與職業(yè)化的產物，是一個等級體系，是自上而下的權力支配系統(tǒng)?！霸诠倭胖频牡燃壗Y構中，無論怎樣動員或接納公民的參與，也不能夠改變權力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實，至多也只是賦予了權力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假相。而在實際上，權力支配過程的性質并不會發(fā)生改變?！盵16]250在民主化浪潮中，雖然官僚制組織內部也鼓勵下級參與決策發(fā)表言說，讓每個層級都有參與的渠道和機會，但是在等級結構下的參與都是沒有意義的，特別是在職業(yè)化、專業(yè)化程度較高的官僚組織中，掌握了專業(yè)知識的精英與不具有相關能力的大眾之間是不可能出現(xiàn)真正的參與和協(xié)商的。

羅爾斯構想的協(xié)商民主的發(fā)生是以無知之幕的假設為前提條件，這也表明，只有將公民回歸到一種無知狀態(tài)中才能實現(xiàn)平等，才有開展協(xié)商的可能。羅爾斯是基于對工業(yè)社會不平等治理結構的考察而提出的解決路徑，但因為無法在現(xiàn)實中實現(xiàn)因而落于了空想。艾麗斯·楊進一步論述，即便羅爾斯的想法能夠實現(xiàn)，人能夠消除在經濟和政治上的各種等級差別，也無法實現(xiàn)人的平等?！胺恋K人們成為平等對話者的社會權力不僅源于經濟上的依賴和政治上的支配，而且與人們對于自己是否有權利發(fā)言的內在感覺有關，此外與言談風格的評價有關，有些人的言談風格遭到貶低而另一些人的言談風格被抬高了。審議理想傾向于認為，當我們消除了經濟和政治權力的影響后，人們的言談方式和理解的方式就會一樣。但事實上，只有當我們進一步將他們在文化和社會地位上的差異抹平后，這種設想才能成為現(xiàn)實?！盵6]112只要存在不平等的社會結構，那么所謂的協(xié)商就必然是精英用以粉飾其控制本質的一種形式，面對言說意義的匱乏，協(xié)商或者任何其他的形式都無能為力。

在現(xiàn)實中，盡管出現(xiàn)了多種參與的形式和協(xié)商的路徑，但是政策過程仍然是在制度主義框架之內，空洞的言說與無意義的獨白仍然主導著政策過程，言說無法真正表達民意，如此生成的政策也就無法解決政策問題。結果就是，政策過程一再導向政策失靈。在二十世紀六、七十年代，美國基于制度主義的政策過程在處理社會重大問題時，幾乎完全陷于癱瘓。而且，“這種決策失靈不是一個政黨或一位總統(tǒng)獨有的現(xiàn)象。它自六十年代初期起就越來越嚴重，并反映出一些潛在的結構問題，這些問題是沒有一位總統(tǒng)（共和黨的或民主黨的）能在現(xiàn)存制度的框架內加以解決的”[17]459。

三、政策過程中行動的興起

20世紀后半期以來，人類社會進入全球化、后工業(yè)化過程，社會的多樣性與流動性加大，政策問題具有了高度復雜性與高度不確定性的特征。托夫勒將后工業(yè)化進程所帶來的社會變革稱之為第三次浪潮，這與人類社會所經歷的前兩次變革浪潮完全不同。第三次浪潮伴隨著信息革命而出現(xiàn)，摧毀了工業(yè)社會中建立起來的標準化、制度化、統(tǒng)一性、專業(yè)化，整個社會進入到高速流動、無限多變、復雜多樣的狀態(tài)中。在這樣的社會狀態(tài)下，制度主義受到挑戰(zhàn)，制度化的邊界一再被侵蝕，人們輕松繞過制度框架而發(fā)表言說，多樣且不斷增長的渠道使得言說更加真實也更加自由。不僅如此，人們進行表達的方式已經不僅限于言說，或者不是以言說作為其主要形式了，新社會運動興起，直接用行動來進行表達?！?0世紀后期以來的各種‘新社會運動’也大都表現(xiàn)出了注重行動的新特征，它們大大地弱化了表達，即不是像傳統(tǒng)社會運動那樣通過表達去換取政府的政策，而是獨自地去開展行動。這似乎預示著一個行動主義（activism）時代的來臨?！盵18]行動主義是在對制度主義的反思和批判中出現(xiàn)的，是在新的歷史階段中所生成的框架，或者說是一種行動體系。行動并不是回歸到民主國家之前的暴力和政權的爭奪，行動只是表達的一種形式。當政策過程的表達從制度化的言說轉向社會行動，這不僅是政策過程中民意表達形式和達成路徑的變遷，也意味著政策過程的整體上的重構。

第一，行動主義框架下的政策過程是一個開放的行動體系。制度主義的框架使得言說制度化、程序化，從而造就了一個封閉的言說系統(tǒng)。人們通過言說將政策意愿輸入到政策系統(tǒng)中，從而將國家與社會連接起來由此體現(xiàn)民主。但是，正如羅爾斯在《政治自由主義》一書中將工業(yè)社會構想為一個封閉而且完全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的基本的社會結構是封閉的?！八某蓡T只能由生而入其中，由死而出其外。這就使我們可以把他們看作天生于斯、善終于斯的社會之一員來談?！盵19]12只要存在邊界，就必然不是開放的，而封閉意味著排斥。雖然位于政策系統(tǒng)邊界內外的人們都可以言說，但不可能擁有平等的進入政策過程的機會和權利，言說的意義和功能因此有了本質上的區(qū)別。而行動輕松超越了一切制度化的渠道和障礙，避開了所有的邊界與堡壘，行動可以在任何領域中發(fā)生，可以在任何層級中發(fā)生，這使得政策系統(tǒng)無限開放。行動可以基于無限的渠道和載體來影響公共政策，比如網絡輿論、自媒體等等，都可以輕易穿透政策邊界來塑造政策問題。另外，行動不限于發(fā)出聲音，而是有多重有形無形的表現(xiàn)方式，甚至人的日常生活也是一種行動。這樣，更是無法限定行動的空間和界限了，當人們通過行動來影響政策過程時，也將政策系統(tǒng)拉入到一個無法界定其邊界的無限開放的行動領域中。

第二，行動將政策過程導向經驗性與情境性的關注。從言說轉向行動，一方面意味著人們有了更多的方式和路徑來影響政策過程，另一方面也意味著政策過程從政策系統(tǒng)內的運作擴散到了系統(tǒng)之外，從公共領域擴散到了私人領域和日常生活領域。或者說，行動主義加速了領域的融合，使得政策過程不僅僅發(fā)生在公共領域中，而是被帶入到人的日常生活中；政策不僅僅是在文本中用符號表現(xiàn)出來，而且無形地體現(xiàn)在人的行動中。這也就是吉登斯所說的“亞政治”和鮑曼所說的“生活政治”的場景。在人們的日常行動中，在生活世界中，人擺脫了制度和規(guī)范的限制，從而成為完整的主體，行動因此比言說更加的真實，更加地具有情境性。制度主義的言說固然可以實現(xiàn)理性和有序，但言說卻在獨白化中喪失了其真實的意義，而在行動中，擺脫了工具主義的價值束縛，所開展的是為了交往和實踐的真實的行動，這也將政策過程從抽象的理性追求轉向對經驗現(xiàn)實與情境的關注，從而建構出更加真實的政策?！爸挥修D向一種新的范式，即交往范式，才能避免做出錯誤的抉擇。具有語言和行動能力的主體用共同的生活世界作背景，就世界中的事物達成共識。相對于語言中介而言，他們既是自律的，又是依附的；他們能夠把使他們的實踐得以可能的語法規(guī)則系統(tǒng)據(jù)為己用。兩個環(huán)節(jié)同源同宗?！盵20]41，42

第三，政策過程中的行動必然帶來合作。博曼在對協(xié)商民主進行辯護時說到：“我對公共協(xié)商初步的界定是：交換理性的對話性過程，目的是解決那些只有通過人際間的協(xié)作與合作才能解決的問題情形。根據(jù)這個定義，協(xié)商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動?！盵14]25在博曼看來，將協(xié)商看成一種合作活動就能夠解決協(xié)商民主所面臨的挑戰(zhàn)?！皡f(xié)商要求的是一種獨特的合作活動形式，這種互動形式即便在存在沖突的時候也能繼續(xù)下去。它要求的既不是所有人的一致共識，也不是每個人都同意的聚合，而是一種在公共判斷過程中給予每個人他自己的合作動機的分配性共識理想。一種對話性協(xié)商思考能夠根據(jù)新的經驗和問題情形，很好地抓住重新理解規(guī)范和程序的過程之要害。”[14]47這一觀點正確地看到了合作在處理工業(yè)社會中民主所遇到的問題時的優(yōu)勢，但將協(xié)商等同于合作活動這一點卻是一種理想化的看法。固然協(xié)商強調對話和參與，但是協(xié)商本身不是合作，只要是在制度主義框架之內，協(xié)商就只能是一種參與方式。而行動所帶來的是一個開放的社會，政策系統(tǒng)的邊界消失，領域之間走向融合，理性與非理性之間無法做出區(qū)分，這時霸權話語失去了存在的根基，精英與大眾之間的傲慢與偏見逐漸消失，人在自由行動中實現(xiàn)了尊重與包容，政策過程中的合作發(fā)生了。這就是托夫勒所看到的，在第三次浪潮中，人們越來越依賴他人，尋求與他人的合作?！半S著第三次浪潮不斷改造社會，并把它提到一個高度差異多樣和復雜化的水平上，所有領導人就得依靠越來越多的人，幫助他做出和實施決定。領導人掌握的工具——超音速戰(zhàn)斗機，核武器，計算機，無線電通訊——越有力量，領導人就變得更加依賴別人。”[17]470政策主體多元化且實現(xiàn)平等，政策就是通過對話與行動來建構起來，這時所發(fā)生的才是真正的合作?？梢哉f，行動與合作是同義語。

第四，當政策是通過合作行動來達成時，就不再拘泥于政策達成的具體方式了，也不再執(zhí)著于共識的實現(xiàn)與否了。無論是投票、協(xié)商，亦或是其他的方式，只要是為了合作的目的，都是可以接受的。行動本身就沒有統(tǒng)一的范式，也無法被制度化，行動可以表現(xiàn)為無數(shù)種方式和途徑。行動沒有統(tǒng)一的標準，也沒有一個完整的評價體系，行動本身就無法做出評價。因此，無論采用何種方式，都是值得肯定的，值得關注的。不同的行動方式之間的差異不僅不會被壓制，相反會得到鼓勵而保存下來。人們歡迎多元化的表現(xiàn)形式，歡迎異議與對話，這是為了更完整地建構政策方案。人們行動是為了合作，為了在這個高度不確定性與高度復雜性的社會中抱團取暖，合作本身就是目的，所謂的“共識”只是合作行動中所產生的臨時產品，政策是由這一共識轉化而來，但這不是政策的終極形態(tài)，政策隨時對異議開放。

第五，行動伴生著政策過程的自主與自治。制度主義是現(xiàn)代社會實現(xiàn)精英治理的框架，所實現(xiàn)的是“他主”與他治的社會。在制度主義治理模式中，“沉重的、福特主義模式的資本主義，是立法者、程序設計者和監(jiān)督者的世界，是一個以別人確定的方式，來追求由別人確立的目標的、受他人所指引的男人們和女人們的世界。因此，它還是一個領袖（他更具領袖力，比常人理解得更好）權威和導師（他能告訴你如何才能比你做得更好）權威的世界”[21]98。制度確立了政策過程中精英主導的現(xiàn)實，政策最終展現(xiàn)的是精英的利益偏好，并凸現(xiàn)出其工具理性的一面。政策過程中充滿了利益的妥協(xié)與交易，而失去了價值關懷；政策過程中只允許政策對象開展制度化的表達，卻失去了對缺席者的關照。治者與被治者之間的劃分由此清晰并得以固化。而在合作行動中，治者與被治者之間的劃分越來越不具有意義了，他們只是在某一時段某一階段的政策過程中所采用的臨時性的角色，角色是可以變換的，因此政策過程中治者與被治者之間的角色可以隨意轉換。“民主不被理解為一個給定的陳述，只需要被某些‘專家’閱讀或揭示人們就可以發(fā)現(xiàn)他們的客觀利益和他們真正想要的東西的一個給定的敘述。相反，民主是一個審議的過程，是由民主主體‘寫成’的，他們不是一個既定敘述的被動消費者，而是身份不穩(wěn)定的所在并對民主的構成負責?！盵22]263每個人都可以對政策進行建構，政策是從人們的行動中體現(xiàn)出來的?；蛘呖梢哉f，如果人是在權力或者壓制中參與政策，那不能算是真正的行動，行動必然出自具有自主性的個人，因此行動是免除了壓迫的，行動的開展也必然帶來自主與自治的政策過程。