城鎮(zhèn)化投融資體系改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

周林潔

摘? ?要：本文在梳理我國城鎮(zhèn)化投融資體系改革相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，分別討論了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。本文指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展和相應(yīng)的投融資體系建設(shè)，有基本的理念和經(jīng)濟(jì)規(guī)律可循。但在具體的推動過程中，各地也應(yīng)根據(jù)不同地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合自身稟賦選擇適合的改革方案。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;投融資體系;國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn);案例

中圖分類號：F830.9? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）01-0080-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.010

一、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的政策分析

黨的十八大以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)成果顯著，相關(guān)的制度建設(shè)也有了長足發(fā)展。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，將“建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制”列為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六項(xiàng)主要任務(wù)之一，并對具體實(shí)施提出了指導(dǎo)性意見①，要求對地方稅體系、政府性債務(wù)管理制度、政策性金融機(jī)構(gòu)、市場準(zhǔn)入和城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格等相關(guān)制度和事項(xiàng)進(jìn)一步改革和完善，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、消費(fèi)者利益和投資者有長期穩(wěn)定收益等關(guān)系進(jìn)行了明確，對非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域、社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營等問題作出肯定回答。

2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》進(jìn)一步提出“創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制”，明確要求加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，并將多元化、可持續(xù)作為城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制的總體要求。該規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方稅體系，提出了培育房產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等地方主體稅種。同時，針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要求按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則對城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出進(jìn)行分擔(dān)。規(guī)劃還對城市建設(shè)投融資機(jī)制進(jìn)行了具體說明，提出了債權(quán)與股權(quán)融資并舉、提高直接融資占比的新思路。

與此同時，國務(wù)院也相繼出臺了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方政府性債務(wù)管理的具體規(guī)定。2013年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系中政府與市場的分工作出說明。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)，有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由包括民間資本在內(nèi)的社會資金參與，各類投資主體同等對待。將社會資本的參與方式明確為特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等，并要求項(xiàng)目實(shí)行市場化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分開，權(quán)責(zé)明確;管理模式由事業(yè)單位向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，獨(dú)立核算、自主經(jīng)營，完善價格機(jī)制。

2014年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，就如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制給出了具體方案，特別強(qiáng)調(diào)政府與社會資本合作模式（PPP）的推廣使用。對社會資本的參與方式（特許經(jīng)營，包括投資和運(yùn)營）、參與對象（有一定收益的公益性事業(yè)）、收益約定（合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼，使投資者有長期穩(wěn)定收益）、出資原則（市場化，獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司）、舉債方式（銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等）等進(jìn)行了細(xì)致說明。

相關(guān)的會議精神和相應(yīng)政策法規(guī)的出臺，為進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外經(jīng)驗(yàn)與案例

（一）城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外經(jīng)驗(yàn)

世界主要的市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)都經(jīng)歷了較長時間的城鎮(zhèn)化方達(dá)到目前的發(fā)展水平。在此過程中，投融資體系是否高效是能否提供穩(wěn)定資金保障的關(guān)鍵。這些經(jīng)濟(jì)體的成功實(shí)踐，積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以為我們提供有益的借鑒。

日本、韓國是城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的東亞國家，通過對日韓兩國投融資體系的研究和與美國的比較，孫健夫（1998）、徐飛（2010）發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的主要經(jīng)驗(yàn)是其投融資資金用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定、低成本的資金來源是投融資體系發(fā)揮作用的前提條件，嚴(yán)格的管理體制是投融資體系發(fā)揮作用的制度保證。我國應(yīng)該更加重視采用市場化手段籌措資金，加強(qiáng)信息披露，資金重點(diǎn)投放于中小企業(yè)和技術(shù)引進(jìn)創(chuàng)新。杜君楠（2008）認(rèn)為，資金運(yùn)用的政策性、經(jīng)營上的銀行性也是國外投融資體系發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。

對于國外投融資體系改革的成功經(jīng)驗(yàn)，鄭顯理（2005）認(rèn)為包括投資主體多元化、投融資渠道多樣化、按照市場機(jī)制的要求建立財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營模式、采取綜合對策降低投資成本、項(xiàng)目融資主要用于自然資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。張靜（2007）認(rèn)為包括政府重視程度高、財(cái)政投入力度大、相關(guān)制度建設(shè)完備、法律保障性強(qiáng)、政府與市場相結(jié)合、采用綜合協(xié)調(diào)手段、強(qiáng)調(diào)政策性模式的引導(dǎo)作用和合作性模式的主體地位。王秀云（2007）對國外城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制改革的歷程進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為主要包括國有化階段、私有化改革階段、市場化改革階段，其中合同出租、公私合作、用者付費(fèi)制是市場化改革階段的具體實(shí)踐形式。

綜上所述，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)主要有多元化、市場化和綜合統(tǒng)籌三個經(jīng)驗(yàn)。多元化是就投資主體和投融資渠道而言。不論經(jīng)濟(jì)體的類型是偏向政府主導(dǎo)還是偏向自由放任，都不是由政府獨(dú)自參與，而是充分降低準(zhǔn)入門檻，為包括民間資本在內(nèi)的各種社會資本提供參與機(jī)會。資金也不只是來源于政府財(cái)政，而是涵蓋了本國社會資金、外國直接投資，甚至還有向外國政府和金融機(jī)構(gòu)的借款。市場化是就項(xiàng)目運(yùn)營而言?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論表明，市場化運(yùn)營是保證項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營管理高效率運(yùn)作的良好條件，政府直接主導(dǎo)往往與低效率相關(guān)聯(lián)。這也被發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐所證明。綜合統(tǒng)籌是就整體的投融資成本而言。投融資成本不只與利率相關(guān)，稅收和福利政策也是重要的影響因素。綜合統(tǒng)籌才能降低總體成本。

（二）城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外案例

西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中的投融資體系案例眾多。美國具有典型意義。

就融資方式而言，美國城鎮(zhèn)化投融資資金一般通過稅費(fèi)、債券等方式籌集。其中以債券為主，運(yùn)用政府財(cái)政或建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流保障債券發(fā)行。對于債券發(fā)行面臨的信用問題，一般通過金融機(jī)構(gòu)或保險公司擔(dān)保，提高債券的信用等級。具體而言，對于交通、電力、醫(yī)療、教育等公用事業(yè)投資，聯(lián)邦政府給予地方政府一定比例的財(cái)政撥款;而對于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，除州和地方政府稅收外，主要通過發(fā)行債券籌集。環(huán)保和軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由聯(lián)邦政府主導(dǎo)。

就資金來源而言，民間資本為主，渠道多元，政府財(cái)政為輔。在美國的社會總投資中，私人投資占比超過80%，而政府財(cái)政投資占比不到20%。鑒于美國的政治經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)在美國非常少，聯(lián)邦、州和地方政府的國有企業(yè)占比不到國民收入的2%。雖然財(cái)政支出在美國的投融資體系中占比較小，但作用巨大。核電站、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的快速推動，得益于美國財(cái)政通過直接投資或給予補(bǔ)貼提供的資金。

就政策目標(biāo)而言，除了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)以外，美國在城鎮(zhèn)化過程中非常注意地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。相關(guān)措施包括稅收優(yōu)惠、政府采購、為符合條件的落后地區(qū)投資提供補(bǔ)助和直接投資。此外，鑒于研究開發(fā)類投資資金需求量大、風(fēng)險較高的特性，民間資本參與有限，特別是與生產(chǎn)密切相關(guān)的研究開發(fā)，美國通過財(cái)政資金給予了充分支持。

三、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)與案例

（一）城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來的實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有力推動了我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國城市化率由1978年的17.92%增加到2016年的57.35%，城鎮(zhèn)常住人口接近8億。然而，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒有跟上城鎮(zhèn)化水平增長的步伐，投資總量和比例均不能滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中央城鎮(zhèn)化會議要求各地“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制與機(jī)制”。不少學(xué)者針對各個省份在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的實(shí)踐做了研究，進(jìn)行比較分析，得到了非常有益的經(jīng)驗(yàn)。

廖鳳華和姜林（2010）、楊柳和鄒斌（2012）通過分析四川的城鎮(zhèn)化過程，強(qiáng)調(diào)金融發(fā)展在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的作用，并探討資源配置、資金供給、風(fēng)險管理方面存在的問題，建議推進(jìn)區(qū)域金融中心建設(shè)、利用其輻射能力提升城市功能，提高資金轉(zhuǎn)化水平，建立必要的農(nóng)村金融服務(wù)體系。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往相對滯后，城鎮(zhèn)化起步較晚，具有一定的特殊性。有鑒于此，王偉和鄧偉平（2011）考察屬于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化典型案例的廣東清遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)了政府誘導(dǎo)型金融支持的重要作用。廣東清遠(yuǎn)的案例表明，推動民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要將建設(shè)的任務(wù)交由社會參與，將政府作用轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谑袌稣T導(dǎo)機(jī)制，由此吸引商業(yè)性和開放性金融、擔(dān)保體系和銀保合作等外源資本。鄭玫和傅強(qiáng)（2008）、馬慶斌和劉誠（2012）以重慶市為例對城鎮(zhèn)化融資的特點(diǎn)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)以保費(fèi)收入、存款余額、貸款余額、金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金收入等四個指標(biāo)度量的金融發(fā)展水平都和城鎮(zhèn)化率增速正相關(guān)。同時，研究強(qiáng)調(diào)了國有建設(shè)性投資集團(tuán)作為基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目投融資平臺的作用。中國人民銀行聊城市中心支行課題組（2010）通過對山東軸承產(chǎn)業(yè)集群的研究，并和其他城鎮(zhèn)化發(fā)展方式進(jìn)行比較，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)集群是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑。姜安印和鄭博文（2013）詳細(xì)討論了甘肅省新型城鎮(zhèn)化投融資體系面臨的不同問題，針對基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)、棚戶區(qū)和城市開發(fā)區(qū)建設(shè)、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新等方面的融資困難，分別給出了吸收社會資本進(jìn)入、土地綜合開發(fā)利用、創(chuàng)新信貸融資模式等具體建議。胡海峰和陳世金（2014）對河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系進(jìn)行了考察，強(qiáng)調(diào)合理界定政府和市場作用的范圍和領(lǐng)域，建議將城鎮(zhèn)化建設(shè)分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，并分別對應(yīng)政府和民間資本的投資主體地位。

綜合而言，隨著城鎮(zhèn)化水平快速提高，城鎮(zhèn)每年都會新增大量人口，相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求隨之?dāng)U大。建設(shè)的需要對應(yīng)的是大量的資金需求。由于我國幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理環(huán)境的區(qū)域差異非常之大，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須因地制宜，考慮不同的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（二）城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國內(nèi)案例

通過投融資體系改革支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，不只是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國也有許多成功的案例。2015年2月，國家發(fā)改委正式發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知》，公布了首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。本文選擇三個不同投融資體系改革模式的城市案例進(jìn)行分析，包括列入試點(diǎn)方案的四川省瀘州市、未列入的內(nèi)蒙古赤峰市和與國家開發(fā)銀行通過銀證合作進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的安徽省蕪湖市。

1. 四川省瀘州市。瀘州市作為四川唯一躋身首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的地級以上城市，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，通過爭取國家試點(diǎn)政策和資金支持進(jìn)行城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，特別是對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了很多探索，為全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

瀘州市城鎮(zhèn)化投融資體系改革具有清晰的方向，即多元化建設(shè)投融資渠道、高速度發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、高效率使用政府資金和防控政府債務(wù)風(fēng)險。在投融資渠道建設(shè)方面，瀘州市編制了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資規(guī)劃，重點(diǎn)跟進(jìn)國家開發(fā)銀行、四川省發(fā)債資金對該市城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持，同時通過PPP項(xiàng)目擴(kuò)大間接融資規(guī)模。在高速度發(fā)展金融服務(wù)業(yè)方面，對當(dāng)?shù)丶扔械耐度谫Y平臺按照市場化原則進(jìn)行整合，積極引進(jìn)國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)，探索特定產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)證券化和融資租賃的可能性。在使用政府資金方面，通過建立穩(wěn)定可靠的地稅收繳體系和出售部分有盈利能力的地方國有資產(chǎn)等方式，加強(qiáng)財(cái)源培育建設(shè)，盤活地方政府性資產(chǎn)，通過直接補(bǔ)貼、貸款貼息、投資入股等方式統(tǒng)籌使用政府性資金，扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在防控政府債務(wù)風(fēng)險方面，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，將政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，建立動態(tài)的負(fù)債紅線預(yù)警。

通過一系列努力，瀘州市建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制和行政管理高效率低成本的行政管理模式，完善了農(nóng)村宅基地制度。與此同時，也建立了富有特色的城鎮(zhèn)化投融資體系，即以城投公司為主體，多種融資工具共同發(fā)展。瀘州市通過扶持實(shí)力雄厚的平臺公司，運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、非公開定向債務(wù)融資工具等多種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資源支持。瀘州市早在2003年就成立了瀘州市興瀘投資集團(tuán)有限公司，一方面為基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)提供融資服務(wù)，另一方面支持包括基礎(chǔ)、高新和支柱產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展②。在具體業(yè)務(wù)方面，興瀘投資集團(tuán)有限公司在2015年成功發(fā)行全國首支城市停車場建設(shè)項(xiàng)目收益?zhèn)?。這是國家發(fā)改委核準(zhǔn)的第一單以非公開方式發(fā)行的企業(yè)債券，也是自《項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn)管理辦法》發(fā)布以來第一單城市停車場建設(shè)項(xiàng)目收益?zhèn)?，是企業(yè)債品種的一個重大創(chuàng)新。

2. 內(nèi)蒙古赤峰市。赤峰市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，工業(yè)化水平低且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)牧人口比重大，存在諸多制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的不利因素。在城鎮(zhèn)化過程中，赤峰市在大力提高工業(yè)化水平、合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，注意統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重視農(nóng)村和牧區(qū)的因地制宜，重視民生建設(shè)和文化建設(shè)，并且重視生態(tài)問題，積極實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展。特別值得重視的是，赤峰市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居住環(huán)境、人口數(shù)量、民生建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，為科學(xué)規(guī)劃提供了經(jīng)驗(yàn)。

赤峰市為城鎮(zhèn)化投融資體系改革采取了一系列有力措施，包括加大信貸投放力度、加大金融機(jī)構(gòu)輻射范圍和區(qū)域、加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持、加大開拓融資新路徑。在信貸投放方面，赤峰市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保持較快發(fā)展，資產(chǎn)規(guī)模同比快速提高，貸款總量快速增長，短期貸款投入持續(xù)增加，貸款期限搭配趨于均衡。資金在投向能源、冶金、紡織、化工等行業(yè)的同時，積極支持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，改進(jìn)金融服務(wù)方式。在金融機(jī)構(gòu)輻射方面，金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)戶小額貸款、下崗失業(yè)人員擔(dān)保貸款、扶貧貼息貸款、青年創(chuàng)業(yè)貸款、婦女創(chuàng)業(yè)貸款，重點(diǎn)解決社會弱勢群體的資金需求。同時，推廣信用協(xié)會至農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)。推動成立農(nóng)牧民信用互助協(xié)會和中小企業(yè)信用協(xié)會，提供政府風(fēng)險補(bǔ)償基金。農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)集聚功能增強(qiáng)，集約化種植、規(guī)?；B(yǎng)殖、專業(yè)化生產(chǎn)模式得到大力推廣，設(shè)施農(nóng)業(yè)、設(shè)施畜牧業(yè)、節(jié)水高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)草產(chǎn)業(yè)等快速發(fā)展，信貸支持信用互助效果顯現(xiàn)。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)首先根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)整體規(guī)劃布局，加大對中心城市和城市群建設(shè)的金融支持力度，完善城市群的金融體系和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了金融資源在城鎮(zhèn)之間共享。同時，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了與各地方政府協(xié)作配合，積極探索財(cái)政資金與政策性、商業(yè)性信貸資金以及民間資本的聯(lián)合投資模式，加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的支持力度。在融資路徑方面，赤峰市在全市范圍內(nèi)重點(diǎn)推廣了PPP模式，通過出臺PPP項(xiàng)目評估論證、運(yùn)營監(jiān)管等方案和辦法，以選定重點(diǎn)項(xiàng)目的方式，吸引更多的社會資本參與到政府投資領(lǐng)域。

3. 安徽省蕪湖市。蕪湖市的城鎮(zhèn)化投融資體系因“打捆貸款”而被熟知③。20世紀(jì)末，蕪湖市建投公司將老城區(qū)改造等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為整體向國家開發(fā)銀行申請貸款，得到國家開發(fā)銀行先后五輪、共計(jì)180億元的城市基礎(chǔ)設(shè)施授信貸款額度，蕪湖市的城鎮(zhèn)化建設(shè)得到快速發(fā)展，并被其他城市效仿。

蕪湖市城鎮(zhèn)化投融資體系的建設(shè)，在開創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施打捆貸款這一模式之外，還對公共服務(wù)的特許經(jīng)營、政府購買和PPP模式進(jìn)行了大膽探索。蕪湖市將傳統(tǒng)上由政府特許經(jīng)營的公共服務(wù)，如供水、供氣、發(fā)電、垃圾焚燒、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理等，以公私合營的方式向社會資本開放，由通過公開招標(biāo)組建的合資公司獲得一定期限的特許經(jīng)營權(quán)。同時，對于傳統(tǒng)由政府部門提供的市政服務(wù)，如道路衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)、污水處理、公共自行車租賃等，以公開競標(biāo)方式進(jìn)行政府購買，交由市場上的專業(yè)公司提供。對于新開放的政府購買領(lǐng)域，實(shí)行目錄化管理使之規(guī)范。此外，蕪湖市在PPP模式推行過程中，鼓勵社會資本投資，交通和市政設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域的多個項(xiàng)目被成功列入國家PPP項(xiàng)目庫。

開發(fā)性金融是蕪湖市城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)的亮點(diǎn)。蕪湖市與國家開發(fā)銀行的合作創(chuàng)造了新的貸款模式。先由蕪湖市政府組建規(guī)范的融資平臺公司，再將各種城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目作為一個整體（即“打捆”），由融資平臺公司統(tǒng)一向國家開發(fā)銀行借款，蕪湖市財(cái)政提供償還保證。這一模式效果顯著。對于蕪湖市來說，資金需求在短期內(nèi)得到滿足，同時由于土地增值收益和還款的聯(lián)動，降低了財(cái)政擔(dān)保的壓力。對于國家開發(fā)銀行說來，融資平臺公司作為統(tǒng)一的借款法人，統(tǒng)借統(tǒng)還，加之蕪湖市的財(cái)政擔(dān)保，降低了貸款風(fēng)險。

四、結(jié)論與建議

本文在梳理我國城鎮(zhèn)化投融資體系改革相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，分析了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，嘗試為我國城鎮(zhèn)化投融資體系的進(jìn)一步發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過分析美國和我國四川省瀘州市、內(nèi)蒙古赤峰市、安徽省蕪湖市的案例，本文認(rèn)為：

首先，好的理念是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提。沒有城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)提供均衡性和一體化，就沒有城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。尊重城鄉(xiāng)居民的共同權(quán)利，是這一理念的基礎(chǔ)。

其次，充裕的資金是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)。政府財(cái)政和社會資本共同參與，才能提供多元的資金來源。針對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)周期長、資金需求大的特點(diǎn)，尤其需要社會資本的廣泛參與。

第三，良好的制度機(jī)制是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的保障。各方的利益分配、風(fēng)險管控，需要依靠有效的制度機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，以確保參與各方，不論是政府機(jī)構(gòu)、融資平臺，還是民間資本，都能有法有規(guī)可依。

最后，各地均需結(jié)合自身稟賦選擇適合的改革方案。在實(shí)際推進(jìn)的過程中，往往面臨著差異化的資金使用效率和產(chǎn)業(yè)、人口集聚程度。不同的稟賦結(jié)構(gòu)決定了投入效率和相關(guān)建設(shè)的優(yōu)先度，需要因地制宜。

注：

①參見《中央城鎮(zhèn)化工作會議公報(bào)》，中央政府門戶網(wǎng)站。

②截至2016年底，公司總資產(chǎn)562億元，凈資產(chǎn)292億元，累計(jì)完成投資388億元，累計(jì)落實(shí)融資額度515億元。

③打捆貸款，通常的定義是指將一個城市（或區(qū)域）的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來，作為一個整體項(xiàng)目向銀行（或其他金融機(jī)構(gòu)）進(jìn)行貸款的融資方式。其承貸主體是國有獨(dú)資（或控股）的城市建設(shè)投資公司，償債保證由財(cái)政做出。

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The Experiences of Urbanization Investment and Financing System Reform

Zhou Linjie

（School of Economics，University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing? ?102488）

Abstract：Based on the policies related to the reform of China's urbanization investment and financing system，this paper discusses the experience of domestic and foreign urbanization investment and financing system construction. This paper points out that to promote the healthy and sustainable development of urbanization and the construction of the corresponding investment and financing system，there are basic concepts and economic laws to follow. However，in the specific promotion process，cities should choose appropriate reform plans based on their own geographical environments and economic development levels.

Key Words：urbanization，investment and financing system，domestic and foreign experience，cases