如何讓公共服務(wù)市場化并使公共財政更透明？

艾倫·希克

摘? ?要：通過新公共管理創(chuàng)新以及引入市場化行為，政府和市場找到了公共財政管理的共同點，但目前仍缺乏完備的公共財政管理架構(gòu)。提高公共財政透明度的政策措施包括使用互聯(lián)網(wǎng)和其他工具使操作流程更便捷、逐步擴大立法機構(gòu)的職責(zé)及廣泛聽取社會公眾的意見。明確的財政約束、績效目標的事前規(guī)范等，也能使公共財政更加透明。

關(guān)鍵詞：市場化;透明度;政府

中圖分類號：F830? ?文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2019）01-0071-02

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.008

一、政府與市場關(guān)于公共財政管理的共同點

隨著發(fā)達國家人口老齡化的財政壓力越來越大，退休金和健康保險的未來成本越來越高，戰(zhàn)后的經(jīng)濟繁榮就結(jié)束了（Tanzi和Schuknecht， 2000）。與此同時，社會公眾和社會組織對政府的信任和信心越來越少（Pharr和Putnam，2000;Dalton，2004）。這一趨勢促使經(jīng)濟學(xué)家開始探索管理公共部門的新概念和新工具，通過被稱為新公共管理（NPM）的創(chuàng)新措施，以及將市場化行為引入公共財政管理中的方法，政府和市場終于找到了公共財政管理的共同點。

二、市場和政府方案的共同缺陷

在過去的30年中，發(fā)達經(jīng)濟體都不同程度地推進了公共財政管理創(chuàng)新，但是，到目前為止還沒有建立起一個較為完整的創(chuàng)新體系。有一些國家并不認同新公共管理和市場化工具，相反，他們傾向于將創(chuàng)新措施，比如績效評估和權(quán)責(zé)發(fā)生制等，嫁接到現(xiàn)有的公共財政管理安排中，而不要求對財政管理進行根本性改革。市場和管理學(xué)理論認為，各國政府的大多數(shù)想法和需要都是不切實際的。市場化改革是希望在提供公共服務(wù)時引進市場價格、市場競爭和選擇機制。具體包括政府可以向公共部門或者私人機構(gòu)購買服務(wù);公務(wù)員應(yīng)當從終身制向期限制轉(zhuǎn)變;社會公眾可以選擇退出某些公共服務(wù)。長期以來，人們一直認為，公眾服務(wù)應(yīng)當由公共部門提供，因此，市場化改革方案對政府部門而言缺乏吸引力。當公共財政的市場化改革方案被提出之后，許多政府部門，特別是公共部門雇員和公務(wù)員工會表示強烈反對。一些國家已經(jīng)實施了公共財政管理的市場化改革，但整體情況并不樂觀。實際上，如果沒有真正的市場競爭和選擇機制，政府績效就不會令人滿意。

如果僅僅是為了強調(diào)公眾服務(wù)應(yīng)當由公共部門提供，應(yīng)當說管理主義改革進展是較為順利的。新公共管理改革的基石是通過放松行政管制、行政干預(yù)和財政控制來釋放管理潛能，強化行為與結(jié)果之間的問責(zé)機制。通過將管理者從無效的制約和程序中解放出來，實現(xiàn)“讓管理者去管理”。通過將政府績效與預(yù)期進行對比，實現(xiàn)“使管理者來管理”。在這里，管理創(chuàng)新包括：允許管理者決定購買投入生產(chǎn)要素的整體預(yù)算、設(shè)定目標的戰(zhàn)略計劃以及期望管理者達到的績效目標。在那些公共服務(wù)效率高、腐敗程度較低、行政事務(wù)較少受到政治干預(yù)的國家中，管理主義可以大行其道。但在缺少這些條件的國家中，政府很難真正下放管理職責(zé)。

關(guān)于公共財政管理改革的研究一直在進行，但到目前為止，無論是市場理論還是管理主義都還不能提供一個完備的關(guān)于公共財政管理的架構(gòu)。很少有政府能夠?qū)⒇斦刂葡路诺礁髦С鰴C構(gòu)，更少有政府能夠?qū)⒐卜?wù)市場化。一個大而化之的改革框架可能提供有益的思路，但是，無論如何都很難將有關(guān)財政管理的所有元素都融合成一個綜合模板。市場和政府的方案都存在一個共同的缺陷，即都不涉及政府總體財政狀況（總收入和支出）、財政平衡和債務(wù)水平。為此，各國政府不得不尋求其他方法來進行財政政策調(diào)整，比如財政規(guī)則和中期預(yù)算框架。

三、財政問責(zé)制與公共財政透明度

信息是財政問責(zé)制度的重要工具。激勵機制和規(guī)則，特別是會計準則和原則以及審計流程也都是至關(guān)重要的因素?，F(xiàn)在許多國家的政府都開始公布經(jīng)過審計的財政報告，這些報告的準確性和及時性，成為一些國家公共財政管理的質(zhì)量指標。但是，當社會公眾和社會組織不重視審計報告，并且其負面結(jié)果常常被忽視或被掩蓋時，政府缺少采取糾正措施的激勵。一些國家通過配備更為獨立、擁有更多資源的審計師來強化公共財政管理，但是，我們都清楚審計報告發(fā)布后發(fā)生了什么，有時審計報告發(fā)布可能比審計過程更重要。

要實行財政問責(zé)制度，需要有一定的立法能力來審議公共賬目、調(diào)查違規(guī)行為，并且將結(jié)果和信息反饋給預(yù)算部門和撥款部門。在英國議會中，公共賬戶委員會一直扮演著這一角色。許多國家最近的做法是將國家審計辦公室歸于立法機關(guān)。這種做法可能有利于強化制衡、增加透明度，增強立法部門對政府的問責(zé)能力。當然，在一些國家中，這一做法可能帶來行政立法關(guān)系的根本性變化;在另外一些國家中，這一做法可能只為立法者提供了更多信息。

公共財政管理通常是一個封閉和孤立的流程，政府部門相互溝通以確定預(yù)算、監(jiān)控交易、準備報告、規(guī)范參與者行為。由于政府對信息的壟斷、立法機構(gòu)職責(zé)有限以及財政數(shù)據(jù)的高度技術(shù)性，公共財政管理系統(tǒng)的封閉性被不斷強化。除了那些受到公眾關(guān)注的財政和稅收問題以外，社會公眾和社會組織通常都是被動的旁觀者。

我們認為，提高公共財政透明度的政策措施至少包括以下三種：一是通過互聯(lián)網(wǎng)和其他工具使公共財政管理流程和操作更加便捷、更加有效。二是在對財政政策進行調(diào)整時，逐步擴大立法機構(gòu)的職責(zé)。三是在政策制定中和發(fā)布之前，廣泛聽取社會公眾和社會組織的意見。從目前情況看，第一點已經(jīng)取得了較大進展;第二點的進展主要取決于各國政府意愿;第三點通過參與式預(yù)算安排已經(jīng)在一些國家中得以實施。此外，許多創(chuàng)新措施，包括明確的財政約束、績效目標的事前規(guī)范、權(quán)責(zé)發(fā)生制度等，也都能夠使公共財政更加透明。

How to Achieve Public Services Marketization and Make Public Finances More Transparent？

Allen Schick

Translated by Wang Yu

Abstract：Through new public management innovations and the introduction of market-oriented behaviors，government and market have found common ground in public finance management，but there is still a lack of a comprehensive public finance management structure. Policy measures to increase the transparency of public finance include the use of the Internet and other tools，so as to make the process easier，gradually expand the role of the legislature and listen to the public. Measures such as clear financial constraints and ex ante regulation of performance targets can also make public finances more transparent.

Key Words：marketization，transparent，government