行政法工具理性新論
——法治背景下行政法價(jià)值理性與工具理性探析

王鑫圓

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

一、理念探析

(一)工具理性初探

馬克思·韋伯把理性分化為價(jià)值理性與工具理性。他認(rèn)為形式合理性即工具理性是“通過外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的”[1]56。實(shí)質(zhì)合理性即價(jià)值理性是“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就”[1]56。韋伯在建立合工具理性的官僚體制組織時(shí)把其之前歷史上存在過的政府分為三類：“卡里斯瑪”型的政府存在于“先民主社會(huì)”，權(quán)威的合法性來自于民眾對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人超凡能力的敬仰；“傳統(tǒng)統(tǒng)治”型政府權(quán)威來自于民眾對(duì)傳統(tǒng)文化的尊重與信仰，權(quán)力的合法性來自于對(duì)傳統(tǒng)的遵循；“合理—合法權(quán)威”型政府，其權(quán)威合法性來源于國家的法律和規(guī)則。韋伯把前兩種政府權(quán)威視為非理性，因?yàn)樗鼈儾环侠硇詸?quán)威組織的特征。即：(1)有理性的法律支撐；(2)組織內(nèi)部人員“職責(zé)”意識(shí)，而非“忠誠”于君主；(3)有著科學(xué)的管理制度；(4)專注于技術(shù)，追求效率的最大化；(5)行政人員價(jià)值中立；(6)官員職務(wù)與其身份地位分離[2]55。在韋伯看來，從前兩種政府到第三種政府，政府權(quán)威的合法性實(shí)現(xiàn)了合理化。他把其認(rèn)為合價(jià)值理性的“傳統(tǒng)統(tǒng)治”型政府權(quán)威也視為非理性，可知其主張的政府權(quán)威的合理性實(shí)質(zhì)是合工具理性，是針對(duì)既定目標(biāo)有效使用工具和手段，缺乏價(jià)值選擇因素的理性。韋伯的這種劃分以工具理性代言 “理性”，雖助長了工具理性的大幅增長，是工具理性勝利的標(biāo)志，但無疑也埋下了工具理性異化的種子。

(二)行政法價(jià)值理性與工具理性的概念探析

行政法價(jià)值理性與工具理性統(tǒng)一于行政法，是主觀理性與客觀理性的辯證統(tǒng)一，所以研究行政法的價(jià)值理性與工具理性不能割裂進(jìn)行。一般認(rèn)為法的價(jià)值理性是追求法所包含的美好的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是目的和選擇的正確與純正性，卻不關(guān)心實(shí)現(xiàn)的成本。法的工具理性就是以最有效的路徑最大程度上去實(shí)現(xiàn)該法所預(yù)期的價(jià)值目標(biāo)。所以，行政法的價(jià)值理性是行政法所追求的“應(yīng)然狀態(tài)”，而行政法的工具理性則是行政法“實(shí)然”的設(shè)置。行政法的價(jià)值理性是價(jià)值判斷的尺度，代表著行政法所追求的抽象價(jià)值，行政法的工具理性則是為了實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值，以及現(xiàn)實(shí)的各種制度、規(guī)則、程序、手段具體設(shè)計(jì)。現(xiàn)代行政法功能除了維系社會(huì)秩序外，更多的是規(guī)范行政行為、保障公民權(quán)利。而致力于這些目標(biāo)的相關(guān)制度正是行政法工具理性的體現(xiàn)。行政法價(jià)值理性更多的是從相對(duì)人與社會(huì)的角度，看行政法為促進(jìn)其發(fā)展做的貢獻(xiàn)。行政法工具理性則更多的是從現(xiàn)實(shí)行動(dòng)者的角度，看如何理性地去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

行政法的價(jià)值理性把行政法所追求的正義、公平、幸福、善良等基本價(jià)值理念固定下來，使其上升為法律，使得行政法律理想得以延續(xù)和維護(hù)。行政法所追求的美好行政信仰與行政理念，以及行政法的原則最能代表行政法的價(jià)值理性。行政法價(jià)值理性具有衡量功能，是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)工作的依據(jù)?，F(xiàn)代行政法的工具理性，首先強(qiáng)調(diào)行政法工作者在公務(wù)活動(dòng)中的獨(dú)立性，在工作中排除感情因素的干擾，忠于法律。其次要求程序的合法與合理性，排除法律程序中的違法恣意，并要有操作性和實(shí)踐性。再次，強(qiáng)調(diào)成本與目標(biāo)的平衡性，力求用最經(jīng)濟(jì)綠色的方式更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。最后，行政法工具理性對(duì)行政理念與信仰具有保障之功能。預(yù)防、約束違反行政理念與信仰的行為的發(fā)生，懲罰已經(jīng)發(fā)生的行為，保障其崇高性。

(三)行政法價(jià)值理性與工具理性的關(guān)系

1.行政法價(jià)值理性之于行政法工具理性

行政法價(jià)值理性代表著人們對(duì)美好行政法治的憧憬,是行政法所要實(shí)現(xiàn)的值得努力的方向。首先，行政法價(jià)值理性是工具理性的出發(fā)點(diǎn)。脫離行政法價(jià)值理性的工具理性設(shè)計(jì),缺乏內(nèi)在的支撐外在的信仰，幾乎不會(huì)存在。其次，行政法價(jià)值理性是工具理性的指南。價(jià)值理性引導(dǎo)工具理性展開活動(dòng)，防止行動(dòng)過程中偏離原來的價(jià)值目標(biāo)。再次，行政法價(jià)值理性是檢驗(yàn)工具理性的尺度。工具理性所追求的最終目的必須要合乎行政法的價(jià)值理性，所以后者可以作為標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)行政活動(dòng)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。最后，行政法價(jià)值理性對(duì)于工具理性具有鞭策之能效。行政法的價(jià)值理性給人們批判改進(jìn)工具理性提供了來源，也為后者的改進(jìn)指明了方向?；凇皩?shí)然”對(duì) “應(yīng)然”標(biāo)準(zhǔn)的差距，對(duì)工具理性進(jìn)行批判，并刺激其不斷改進(jìn)。

2.行政法工具理性之于行政法價(jià)值理性

人們總是希望具體的行政活動(dòng)能最大程度上體現(xiàn)行政法的價(jià)值，但價(jià)值理性只做觀念預(yù)設(shè)，卻不考量結(jié)果。正如韋伯所言：“從合目的合乎理性的立場(chǎng)出發(fā)，價(jià)值理性總是非理性的，而且它總是把行為以之為取向的價(jià)值上升為絕對(duì)的價(jià)值，它就是非理性的，因?yàn)閷?duì)它來說，越是無條件地僅僅考慮行為的固有價(jià)值(純粹的思想意識(shí)、美、絕對(duì)的善、絕對(duì)的義務(wù))，它就越不顧行為的后果?！盵1]57雖然韋伯是用工具理性的“功利”視角去考量價(jià)值理性，但指出了就實(shí)現(xiàn)目的方面工具理性比價(jià)值理性的優(yōu)越之處。行政法工具理性代表著行政制度文明，是科學(xué)行政、司法的制度、規(guī)則、程序的總結(jié)，力求以合法合理的手段，最有效的成本比，最大限度地實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值理性目標(biāo)。此外，行政法工具理性保障鞏固合價(jià)值理性的成果。其提倡合價(jià)值理性的行政活動(dòng)，監(jiān)督制約違反價(jià)值理性的行為，防止成果的流失。

二、工具理性批判之思

(一)對(duì)工具理性的批判

韋伯設(shè)計(jì)的“合理—合法”的官僚制政府組織，其“合理性”實(shí)質(zhì)是合工具理性，規(guī)避了價(jià)值理性，所以不斷遭人詬病。在20世紀(jì)后期基于工具理性的官僚制政府中官僚主義盛行，以權(quán)謀私的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，使得批判愈加激烈。而這些恰恰是官僚制預(yù)期要克服或者說工具理性立志要改變的地方，可知官僚制在發(fā)展過程中走上了與設(shè)計(jì)初衷相反的道路，從而也說明了極端化的工具理性勢(shì)必失敗。對(duì)工具理性的批判主要來自法蘭克福學(xué)派，各代法蘭克福學(xué)派人雖對(duì)工具理性有不同見解，但總體上持否定態(tài)度。如在霍克海默、阿多爾諾看來，啟蒙運(yùn)動(dòng)做著“袪魅化”努力，工具理性的膨脹將引導(dǎo)啟蒙精神成為重新蠱惑人的“巫術(shù)”。馬爾庫塞認(rèn)為“資本主義進(jìn)步的法則寓于這樣一個(gè)等式：技術(shù)進(jìn)步=社會(huì)財(cái)富的增長(國民生產(chǎn)總值的增長)=奴役的擴(kuò)展”[3]。因此在他看來，工具理性成為新的統(tǒng)治世界的力量，知識(shí)技術(shù)越發(fā)達(dá)，越會(huì)壓抑人的主體性。哈貝斯認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的病態(tài)就在于，以科學(xué)技術(shù)為主要載體的工具理性的體制化運(yùn)作，大舉侵占了生活世界的領(lǐng)域，人與人之間的相互理解與溝通，被各自分離的意見機(jī)械組合的量化計(jì)算所代替[2]204。所以對(duì)工具理性的批判構(gòu)成了這些大師們著作的核心。他們甚至認(rèn)為工具理性是啟蒙運(yùn)動(dòng)打破了神對(duì)人的奴役后，重新奴役人的力量。有些人甚至擔(dān)心工具理性的大幅發(fā)展會(huì)使資本主義國家喪失其合法性。

(二)對(duì)工具理性批判的原因探析

很多批評(píng)者對(duì)工具理性的批判來自于對(duì)工具理性異化的擔(dān)憂。工具理性的異化又稱為工具理性的片面化、理性的工具化。其從發(fā)展趨勢(shì)上看，是指在“價(jià)值理性”與“工具理性”這對(duì)關(guān)系中，價(jià)值理性不斷衰退，工具理性爆炸式發(fā)展，甚至占據(jù)了主導(dǎo)關(guān)系。從衡量標(biāo)準(zhǔn)來看，“合工具理性”成為了新的衡量標(biāo)準(zhǔn)，人們慣用是否合工具理性來衡量一切活動(dòng)，甚至把“理性”僅視為工具理性。從工具理性自身來看，指的是工具理性極端發(fā)展，過分注重方法和手段選擇，背離了目的的追求。工具理性的異化在生活中主要表現(xiàn)在以下方面：(1)人與生態(tài)的關(guān)系異化。人類對(duì)自然的敬畏觀不斷趨減，并大肆浪費(fèi)資源，與自然關(guān)系緊張。(2)人的異化。首先表現(xiàn)為人自身的異化，是指人自由主體地位的喪失和正確價(jià)值觀的淪喪。其次表現(xiàn)為人與人之間的關(guān)系異化，是指人與人之間只有冷漠的物質(zhì)交換關(guān)系，情感因素完全被忽略。(3)“行政的異化”，即國家治理中價(jià)值理性的缺失。威爾遜率先提出政治與行政分離理念，接著古德諾在他的書中也表達(dá)了類似觀點(diǎn)?！罢闻c行政二分”使得行政成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，現(xiàn)代行政學(xué)也由此建立。但弊端就是促使行政不斷朝技術(shù)化發(fā)展。(4)規(guī)則至上。表現(xiàn)為盡可能地把一切問題交給規(guī)則去解決，反思問題也僅關(guān)注規(guī)則和制度方面，忽視其它因素。并對(duì)不同的主體適用同樣的規(guī)則制度，完全忽略了其差異性?？傮w上，工具理性異化就是指工具理性違背了其設(shè)立之初要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值理性，朝“非理性”發(fā)展。

法蘭克福學(xué)派對(duì)工具理性的批判實(shí)質(zhì)歸結(jié)于科技的發(fā)展。比如，霍克海默認(rèn)為，工具理性是技術(shù)合理性，在發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)中科學(xué)技術(shù)卻異化為奴役人和束縛人的工具，阻礙了人的自由與解放[4]。馬爾庫塞稱“工具合理性”為工藝合理性。哈貝馬斯認(rèn)為,“西方資本主義社會(huì)的理性化過程并未給人帶來個(gè)性的自由和解放，相反，卻將人置于一種建立在‘技術(shù)原則’之上，以工具理性為萬能武器的、不斷擴(kuò)張的現(xiàn)代資本主義官僚體制的統(tǒng)治之下”[5]54。因此我們可以看出他們把社會(huì)的弊端歸于科學(xué)技術(shù)不斷滲入人類生活的結(jié)果，并把“工具理性”的弊端歸責(zé)于科技大肆發(fā)展帶來的問題。可知他們對(duì)于工具理性的批判實(shí)際上是對(duì)科技發(fā)展弊端的批判。其次，雖然科學(xué)技術(shù)是在工具理性的平臺(tái)上大舉發(fā)展起來的，但他們忽視了此過程中人類的推動(dòng)作用。正是人類對(duì)科學(xué)孜孜不倦的追求，才獲得了如此巨大的成功。因此人類才是工具理性異化的真正幕后推手，把批判都?xì)w于工具理性有失偏頗。

(三)行政法工具理性的批判

法律為理性而存在，作為理性而發(fā)展，通過理性獲得了自己的生命形式[6]。行政法也是如此，通過價(jià)值理性的理念與工具理性的設(shè)計(jì)，從而體現(xiàn)自己的獨(dú)特 “生命”。我國行政法在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了工具理性大幅發(fā)展，價(jià)值理性地位衰弱的局面，尤其是“釣魚執(zhí)法”等一些不合理的執(zhí)法手段，嚴(yán)重阻礙了法治發(fā)展進(jìn)程?；诖朔N情形，行政法工具理性也招致了大量的批判。本文對(duì)于行政法工具理性的批判做了梳理，主要有以下幾點(diǎn)。

(1)造成機(jī)械式執(zhí)法。行政法工具理性把行政執(zhí)法看成是一套嚴(yán)格的規(guī)則，每一步按照規(guī)定“機(jī)械”地執(zhí)行，使得執(zhí)法人員組成的內(nèi)部系統(tǒng)就是一個(gè)機(jī)器。有些學(xué)者甚至用“行政之惡”描述這種情形。(2)造成行政司法與執(zhí)法人員創(chuàng)造力與倫理價(jià)值的喪失。行政法工具理性要求有關(guān)人員不得帶有感情的依法行事，“人性思維”被剝奪。他們只聽從法律的命令，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)價(jià)值判斷，從而成為徹底的執(zhí)法工具。(3)過分注重形式。強(qiáng)調(diào)程序優(yōu)先，而忽略了實(shí)質(zhì)公平，形式主義猖獗。(4)過分依賴規(guī)則的作用。使得規(guī)則成為唯一的“天地法則”，造成行政行為的成本和靈活性不斷上升和下降。(5)行政法所依賴的“法”只是實(shí)在法，排除了行政法倫理的適用。(6)片面追求利益與行政目標(biāo)。權(quán)力機(jī)關(guān)為“執(zhí)法”而執(zhí)法，為利益而“公權(quán)碰瓷”，造成了“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”、以處罰代法等現(xiàn)象。為追求政治功績、部門效益等創(chuàng)造了很多既不合理又不合法的執(zhí)法手段。(7)造成法律與政府公信力下降。行政行為缺乏價(jià)值理性支撐，民眾自身利益無法保障時(shí)，群眾就會(huì)對(duì)法律和政府的公信力不斷產(chǎn)生質(zhì)疑，從而導(dǎo)致群眾過激事件不斷發(fā)生。(8)使得行政法缺乏人文情懷。行政法的工具理性只是冷冰冰的制度囚牢，只關(guān)心目的是否實(shí)現(xiàn)，忽略人的美好信仰與基本訴求，缺乏人文關(guān)懷。

三、行政法工具理性批判之反思

(一)行政法工具理性批判之再批判

行政執(zhí)法目標(biāo)影響著執(zhí)法方式。傳統(tǒng)行政執(zhí)法活動(dòng)更多的是管理行為，注重秩序價(jià)值追求，執(zhí)法明顯帶有剛性“機(jī)械式”執(zhí)行特征?，F(xiàn)代政府執(zhí)法活動(dòng)更加彰顯的是服務(wù)功能，將相對(duì)人從客體中解放出來賦予主體地位，更加注重其差異性?，F(xiàn)代政府一直在提倡柔性執(zhí)法方式，并對(duì)執(zhí)法方式不斷進(jìn)行改革與創(chuàng)新，就是為了防止、改善這種執(zhí)法方式。所以批判者并沒有注意到這一點(diǎn)。對(duì)于行政人員主動(dòng)性和創(chuàng)造能力的批判，批判者主要是擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)法造成了行政系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系的機(jī)械化，使得每一個(gè)行政人員失去“人性”。韋伯在構(gòu)建現(xiàn)代官僚體制時(shí)，雖然預(yù)設(shè)的是行政人員的價(jià)值中立，但發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐過程中純粹價(jià)值中立的行政人員在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。在生活、工作中，行政人員也經(jīng)常涉及價(jià)值選擇與考量。因此對(duì)“執(zhí)法工具”的批判并不能成立。

對(duì)過分注重形式，關(guān)注行政程序的批判，我們不能否認(rèn)通過行政程序得出的結(jié)果不符合實(shí)質(zhì)公正的可能性。但這涉及程序與實(shí)體公正的問題，也即價(jià)值衡量的問題，不能僅歸責(zé)于行政法工具理性。并且在行政程序中行政道德倫理精華滲透其中，價(jià)值理性也為其作內(nèi)在支撐?？梢娦姓?shí)在法并沒有拋棄行政倫理，純粹的脫離價(jià)值理性的程序是不存在的。對(duì)過分依賴規(guī)則制度的批判，我們必須虛心接受，但也得注意到這樣一個(gè)實(shí)情：由于行政事務(wù)的繁雜與多變性，幾乎在我國所有的法律規(guī)則中，行政法律規(guī)范數(shù)量最多、種類最繁雜、專業(yè)性最強(qiáng)。這不僅是無奈之舉更是現(xiàn)實(shí)所需，但由此不能否定批判與改進(jìn)的意義。對(duì)片面追求利益與行政目標(biāo)，忽視執(zhí)法手段與方式的合法與合理性的批判，實(shí)則是批判對(duì)象錯(cuò)誤。雖然行政法與行政執(zhí)法、行政系統(tǒng)有千絲萬縷的關(guān)系，但過分追求部門利益、注重行政目標(biāo)的是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政人員，而現(xiàn)行行政法規(guī)范卻一直在禁止上述行為。對(duì)于群眾過激事件的批判，我們發(fā)現(xiàn)“中國現(xiàn)代政治意識(shí)中的工具理性不足造成了若干計(jì)較棘手的政治難題，其中的群體性事件與工具理性中制度、程序等不健全密切相關(guān)”[7]。因此，該事件發(fā)生的真正原因是各方面的工具理性還沒有發(fā)展健全。對(duì)造成政府公信力下降、行政法缺乏人文情懷的批判，我們不能否認(rèn)極端的行政法工具理性發(fā)展會(huì)造成這些現(xiàn)象，但目前行政法工具理性對(duì)上述方面的保障提升作用無更好代替者。我們必須承認(rèn)該事件的可能性，但在全社會(huì)大力提倡價(jià)值理念、行政執(zhí)法更加注重實(shí)現(xiàn)公平、行政司法監(jiān)督作用不斷提升的今天，完全偏離價(jià)值理性的執(zhí)法與司法活動(dòng)畢竟是很少見的。

他們的這種批判誤解了行政法價(jià)值理性與工具理性的關(guān)系，把弊端只視為行政法工具理性行為，實(shí)際上純粹的行政法價(jià)值理性或者工具理性行為或活動(dòng)是不存在的?！皟r(jià)值理性與工具理性只是同一理性、同一過程，他們同時(shí)作用，從未分開，也不可能分開”[8]。即行政法的價(jià)值理性與工具理性統(tǒng)一于行政法，不能也不可能單獨(dú)發(fā)力。任何行政法工具理性都有價(jià)值理性作為內(nèi)部支撐，沒有任何價(jià)值理性支撐的活動(dòng)是“非理性的”，根本不會(huì)存在。即上述弊端并不完全是由行政法工具理性導(dǎo)致的，但之所以出現(xiàn)這些問題，只是行為內(nèi)涵的價(jià)值側(cè)重不同罷了，實(shí)則是價(jià)值沖突。他們的批判也忽視了我國現(xiàn)行社會(huì)環(huán)境中，行政法工具理性發(fā)展現(xiàn)狀與本國“法治”的發(fā)展?fàn)顩r。行政法工具理性在我國遠(yuǎn)沒有達(dá)到完全成熟的程度，或者說其目前還存在著大量的發(fā)展空間。雖然行政法工具理性功能具有局限性，但對(duì)批判的有些問題，其自身可以通過立法、監(jiān)管等途徑得以解決。并且馬克思認(rèn)為工具理性的現(xiàn)代化是一個(gè)必須經(jīng)歷的客觀存在，只有通過消滅階級(jí)和階級(jí)對(duì)立，才能達(dá)到人的解放。在由理性“復(fù)歸”感性的共產(chǎn)主義社會(huì)，才能克服這種異化。可知我們的社會(huì)目前并沒有達(dá)到這種基礎(chǔ)。

麥迪遜認(rèn)為，研究公共措施必須要有心平氣和的精神。但他發(fā)現(xiàn)有一些人“他們閱讀新憲法時(shí)，不僅早有苛評(píng)之意，而且預(yù)先決定譴責(zé)”[9]。一些傾向性的影響使得他們成為預(yù)先決定的反對(duì)者，完全沒有這種精神。本文認(rèn)為，這些傾向性實(shí)際上與批判者們既存的思維方式有關(guān)。“中國現(xiàn)代政治話語體系形成及相應(yīng)的政治意識(shí)構(gòu)建的過程，就一直強(qiáng)調(diào)和突出著政治價(jià)值選擇就可以帶來現(xiàn)代政治意識(shí)的順利構(gòu)建，工具理性的輸入和普及在革命的政治話語中普遍遭到了冷遇，甚至是忽視”[10]。和政治話語體系構(gòu)建中價(jià)值理性占主導(dǎo)地位一樣，人們傾向于突出宣揚(yáng)價(jià)值理性的重要性，忽視工具理性的實(shí)際能效。并且我們的意識(shí)中已經(jīng)適應(yīng)了以前靈活自由的裁量式執(zhí)法方式，對(duì)違反習(xí)慣的“新鮮執(zhí)法方式”，總帶有天然的排斥心理。對(duì)于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，必定?huì)嫌其繁瑣；對(duì)嚴(yán)格依法行事，當(dāng)然覺得機(jī)械；此外，馬克思以及哈貝馬斯都曾在不同程度上承認(rèn)工具理性的積極意義，反對(duì)法蘭克福學(xué)派的極度批判態(tài)度。而行政法工具理性的批評(píng)者們卻對(duì)行政法工具理性持這種態(tài)度，可知批評(píng)者受預(yù)先傾向性的影響，并沒有用科學(xué)的態(tài)度去看待行政法工具理性。

(二)行政法工具理性的現(xiàn)行積極意義

1.進(jìn)行權(quán)力的自我救贖

行政權(quán)力總是有擴(kuò)張的傾向。孟德斯鳩也說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)?！盵11]要預(yù)防行政權(quán)力濫用、腐敗等問題，必須依賴行政法工具理性對(duì)強(qiáng)悍的行政權(quán)力進(jìn)行限定，防止其越界。監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、懲治權(quán)力的腐敗，用嚴(yán)密精細(xì)的制度網(wǎng)絡(luò)編織權(quán)力的界限。其次，工具理性在發(fā)展過程中對(duì)價(jià)值理性的偏離，更需要自身的謹(jǐn)慎與預(yù)防救治。Kenneth Culp Davis認(rèn)為，基于裁量的正義被嚴(yán)重忽視，而且90%的行政行為包含著非正式的或隨意的成份。這正代表了在立法和行政系統(tǒng)中用來改進(jìn)行政正義質(zhì)量最充分的理由[12]。其也證明了行政法工具理性的存在理由，對(duì)于偏離正義價(jià)值的行為，需要工具理性的矯正。單純價(jià)值理性的呼吁，畢竟是一種溫和而緩慢的救治，需要大量的時(shí)間與風(fēng)險(xiǎn)，很難對(duì)“功利”的現(xiàn)代人產(chǎn)生實(shí)際影響。

2.實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值理性

法律是人的需求的最普遍和最權(quán)威的表達(dá)，要人們自覺遵守、信仰法律，必須要使其深切感受到法律是以表達(dá)自身需求為前提的。而法律的價(jià)值就是作為主體的人對(duì)于客體法律的需要程度?！靶姓ǖ膬r(jià)值就是作為主體的人對(duì)于作為客體的行政法的需要以及人們對(duì)行政法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要研究的是行政法對(duì)人包括政府和相對(duì)人應(yīng)有的滿足于作用”[13]。而政府和民眾對(duì)行政法的需求(行政法的價(jià)值)決定了行政法內(nèi)在的性質(zhì)與目的追求。所以行政法不僅是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)國家政策、維護(hù)國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)調(diào)控的工具和手段，更應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值為使命。馬克思·韋伯認(rèn)為單純的價(jià)值理性很容易走上理性的對(duì)立面，所以公正、平等、自由、秩序、效率等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須依賴于行政法的工具理性。

3.保障公民權(quán)利

“越是復(fù)雜的社會(huì)就越是急迫地需要法律的形式理性，以保證理性行為所要求的規(guī)范性以及可預(yù)期性”[14]。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國，正是需要行政法工具理性保障公民權(quán)利的時(shí)期。而憲法又是“確認(rèn)公民權(quán)利的紙”,行政法工具理性從實(shí)體與程序方面，將抽象的憲法權(quán)利精細(xì)化、具體化并補(bǔ)充保障基本權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)。且由于公法權(quán)利不同于民事權(quán)利具有不能自力實(shí)現(xiàn)性，很多權(quán)利的確認(rèn)、行使、救濟(jì)必須要依賴行政法工具理性的規(guī)則設(shè)計(jì)與救助，否則無法實(shí)現(xiàn)。通過權(quán)力限制與權(quán)利救濟(jì)制度，防止行政權(quán)對(duì)公民人身自由、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的侵害，既是行政法價(jià)值理性的追求，又是行政法工具理性努力完善的理由。

4.加快社會(huì)主義法治化建設(shè)步伐

我國法治建設(shè)自1978年以來經(jīng)歷了40年的發(fā)展，收獲頗豐。經(jīng)歷了由人治到法治、法制到法治、形式法治到實(shí)質(zhì)法治等轉(zhuǎn)變。行政法工具理性為加快法治政府建立，推進(jìn)依法治國方略發(fā)揮了巨大作用?！耙婪ㄖ螄迸c“法治政府”構(gòu)建的基礎(chǔ)就是國家法律，從國家法律規(guī)范的順序與數(shù)量來看，行政法律都首當(dāng)其沖。比如，“截止2003年6月，僅我國全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定了三百九十部法律和有關(guān)法律問題的決定，國務(wù)院制定了八百多件行政法規(guī)，地方人大制定了八千多件行政法規(guī)”[15]。由此可知法治化進(jìn)程對(duì)行政法律的依賴程度。其次，行政法工具理性培育了法治發(fā)展的社會(huì)觀念基礎(chǔ)，其通過對(duì)國家權(quán)力的制約與公民權(quán)利的保障，在全社會(huì)塑造“法律至上”的理念，培育法治觀念，弘揚(yáng)法治精神。

四、關(guān)于提升行政法價(jià)值理性的探析

(一)行政法價(jià)值理性提升之路探析

隨著我國法治進(jìn)程的推進(jìn)，很多學(xué)者認(rèn)為行政法不斷地向純粹的技術(shù)體系發(fā)展，很多人文行政理念、傳統(tǒng)行政美德都被消解殆盡。于是不斷地抨擊行政法工具理性，大聲呼吁行政法價(jià)值理性的提升，并為恢復(fù)這種局面，提出了很多觀點(diǎn)。

國內(nèi)為解決行政法的工具理性與價(jià)值理性沖突，以及行政法工具理性大肆發(fā)展帶來的缺陷，主要提出了幾種辦法：比如，提高行政法的價(jià)值理性的地位，最好是使其回到主導(dǎo)地位，而行政法的工具理性要從屬于價(jià)值理性；而以賴永海為代表的一些學(xué)者提倡重塑價(jià)值理性的內(nèi)涵，從而使工具理性復(fù)歸于價(jià)值理性，但都沒有提出可行的方案。張康之認(rèn)為行政人員通過道德才能成為自主的人，因此他主張吸取中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，走“以德行政”“以德治國”的道路，來幫助行政執(zhí)法人員將自己的行為主動(dòng)符合規(guī)范，從而幫助價(jià)值理性的提升。我們不能否認(rèn)這種美好暢想的現(xiàn)實(shí)意義以及未來的實(shí)現(xiàn)性，但“以德行政”是依法行政的更高形式，對(duì)社會(huì)資源與行政執(zhí)法人員的素質(zhì)有極高的要求。不可否認(rèn)的是我國目前并未具備這些條件，并且還得注意法治背景下該理念實(shí)現(xiàn)的難度。

韋伯借助于價(jià)值理性想救治工具理性大肆發(fā)展帶來的的弊端。他首先想通過加強(qiáng)集權(quán)來救治官僚制向非理性發(fā)展的趨勢(shì)。其次想通過非專業(yè)的行政長官來克服體制內(nèi)工具理性過快發(fā)展的問題，并期望領(lǐng)導(dǎo)人能打造共同的情感體系，重現(xiàn)道德理性。加強(qiáng)集權(quán)與現(xiàn)行政府“轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、塑造更有效政府”理念完全相悖，并且前蘇聯(lián)、法蘭西政府等高度集權(quán)政府的慘痛失敗經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)回答了這條道路的可行性。力圖借助政治領(lǐng)袖的政治人格來克服技術(shù)主義，塑造共同話語體系，以提升領(lǐng)域內(nèi)職業(yè)價(jià)值理念，也并沒有挽救官僚制的失敗。

哈貝馬斯提倡通過協(xié)商對(duì)話的交往理性重塑價(jià)值理性。在他看來，工具理性完全忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：“人們?cè)谏钍澜缰型ㄟ^語言交談進(jìn)行交往是完全不同于基于規(guī)則的工具理性的特殊規(guī)范?！盵5]55他認(rèn)為只有通過真實(shí)、真誠、有效的語言交談，才能使雙方達(dá)到彼此理解，形成一致意見。在公共領(lǐng)域中，“理想的交談環(huán)境”下自由、平等、理性地討論社會(huì)問題，以此避免非理性解決手段，形成公共意見是解決社會(huì)問題的最佳方案，也是克服“系統(tǒng)”對(duì)于“生活世界入侵”，糾正工具理性大肆發(fā)展的最有效方法。通過廣泛而自由的交流，在真知灼見碰撞下達(dá)成的共識(shí)才是最真切的。而且行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)與相對(duì)人平等自由交流，然后愉悅地達(dá)成一致結(jié)果，既是大眾渴望的場(chǎng)景，又是克服行政執(zhí)法過度依賴行政法工具理性的有效方法。雖然“交往理性論”被稱為“理想世界的烏托邦”，不斷被學(xué)者們質(zhì)疑其可行性，但對(duì)我們來說，何嘗不是一種啟示呢？

(二)基于“法治”背景的現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)

基于“法治”背景下，要提升行政法的價(jià)值理性，筆者認(rèn)為應(yīng)該從這幾個(gè)方面入手：

1.提升行政法律工作者的職業(yè)倫理素養(yǎng)

要提升行政法價(jià)值理性，不能只停留在對(duì)行政法工具理性的批判上，也不能只注重規(guī)則程序等客體的建設(shè)，而要重視構(gòu)建行政法價(jià)值的主力軍——行政法律工作者職業(yè)倫理素養(yǎng)的提升。張康之認(rèn)為公務(wù)員具有雙重身份，“一方面，他是社會(huì)人，有著一般意義上的社會(huì)生活；另一方面，他又不同于一般的社會(huì)人，是掌管公共權(quán)利的行政人員”[16]?；谒麄兩矸莸碾p重性，那么他們的價(jià)值也有雙重取向，所以要提升行政法律工作者的職業(yè)倫理素養(yǎng)可以從兩方面著手。作為社會(huì)人，他的價(jià)值取向是他作為社會(huì)成員在日常生活中形成的。作為“公共人”他的價(jià)值取向來自于職業(yè)的要求。西方一些國家用宗教構(gòu)建價(jià)值，但宗教不能稱之為“理性”，不能助力于行政法的價(jià)值理性建設(shè)。而馬克思主義是被實(shí)踐驗(yàn)證了的科學(xué)，是關(guān)于人類解放的真理，并具有與時(shí)俱進(jìn)的特征，中國共產(chǎn)黨自始至終致力于人民幸福。這些與行政法所追求的價(jià)值理性具有重合性，因此作為“公共人”的行政法律工作者的職業(yè)倫理來源，除了一般的職業(yè)理念信仰外，可以從馬克思主義、中國共產(chǎn)黨的理念中得到補(bǔ)充。作為社會(huì)人，行政法律工作者的價(jià)值取向具有一般社會(huì)成員的共同性，因此可以從以下方面入手著力提升他們的價(jià)值涵養(yǎng)。首先，繼續(xù)加強(qiáng)公民的道德建設(shè)，培養(yǎng)有高度道德修養(yǎng)的公民，為行政法價(jià)值理念的提升夯實(shí)人力基礎(chǔ)。社會(huì)整體的價(jià)值氛圍提升是行政法價(jià)值理性提升的基礎(chǔ)，有高度美德氛圍的社會(huì)才能培養(yǎng)出有溫情的行政法律工作者，才能創(chuàng)造崇高的行政法的價(jià)值理性。其次，注重通過家庭、學(xué)校對(duì)于傳統(tǒng)優(yōu)秀理念的傳承。我國傳統(tǒng)文化中有很多優(yōu)秀的價(jià)值因素，比如：儒家提倡善良、仁愛的思想等，至今仍有進(jìn)步意義。埃米爾·涂爾干指出:“家庭是學(xué)習(xí)和自我犧牲和自我克制精神的課堂，是至高無上的道德圣地。”[17]對(duì)于優(yōu)秀傳統(tǒng)價(jià)值理念的弘揚(yáng)已經(jīng)通過許多渠道展開，但家庭是各種規(guī)范約束比較弱的區(qū)域，通常被忽略。所以必須重視傳統(tǒng)價(jià)值理念的家庭傳承。而有效的辦法就是重視家風(fēng)的構(gòu)建，要求父母給孩子多講傳統(tǒng)故事，在小學(xué)開設(shè)“倫理”課程等，加大優(yōu)秀傳統(tǒng)理念的宣揚(yáng)。

2.協(xié)商執(zhí)法——行政法價(jià)值理性提升的必由之路

要提升行政法的價(jià)值理性，必須在執(zhí)法過程中貫徹行政法價(jià)值，調(diào)整權(quán)力運(yùn)行方式進(jìn)行工具理性創(chuàng)新。比如：加大透明度建設(shè)、提高公民的參與程度、加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督等，這些都可以通過協(xié)商執(zhí)法得到實(shí)現(xiàn)。中國自古就推崇“和為貴”的理念，“以天人合一為哲學(xué)基礎(chǔ)的中國傳統(tǒng)法律文化，其價(jià)值目標(biāo)是要尋求人與自然、人與人之間的秩序和諧”[18]。而行政機(jī)關(guān)基于一貫的理念，更是不愿被訴至法院，因此有傳統(tǒng)文化理念支撐的協(xié)商執(zhí)法將成為執(zhí)法者和公民為追求“和諧”的最佳糾紛解決方式。澳大利亞JohnS·Dryzek認(rèn)為：“行政管理絕不是簡(jiǎn)單地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的決定，相反，它是一個(gè)涉及真實(shí)商議的交流過程，商議的內(nèi)容包括特定法律如何適用于特定案件，如何解決立法意圖中的模糊性，以及當(dāng)不同的原則在意圖上有分歧的時(shí)候應(yīng)當(dāng)如何行為?！盵19]故適用于政治領(lǐng)域的協(xié)商民主，同樣可適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域。

協(xié)商執(zhí)法通過參與、自由而廣泛的意見表達(dá)賦予相對(duì)人在執(zhí)法中的主體地位，使其身份發(fā)生了從過去單純的決策接受者、到現(xiàn)在制定者的轉(zhuǎn)變。 意旨通過行政主體與相對(duì)人的平等、真摯、自由的交流，塑造民主、開放、互動(dòng)、愉悅、高效的執(zhí)法過程，從而得出合法又合意的結(jié)果。執(zhí)法由過去單一的“命令—接受”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商—交流”的雙向模式，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督與博弈。使執(zhí)法過程更加充滿民主,限制行政權(quán)力的濫用，保護(hù)公民權(quán)利，而這正是行政法價(jià)值理性追求之所在?；诖诉^程形成的合意突破了一般法律規(guī)則的同等適用，更加關(guān)注主體的個(gè)性，力求實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。通過行政主體與相對(duì)人協(xié)商共同作出“行政行為”，將是有效解決問題的手段。基于雙方合意的決策結(jié)果，減少了糾紛與不滿，得到高效執(zhí)行，提升公民對(duì)于政府與行政法的信仰。因而更有利于人文行政法理念的貫徹，行政法的公正、平等、自由、秩序、效率等價(jià)值在此過程中都會(huì)得到最大的體現(xiàn)。

協(xié)商執(zhí)法是世界行政執(zhí)法未來的主流方式，在美國、德國、日本等國家法律實(shí)踐中已經(jīng)得到廣泛運(yùn)用。我國雖然沒有相關(guān)的法律規(guī)定，但在政策、法律規(guī)范以及實(shí)踐中協(xié)商執(zhí)法、行政和解理念已經(jīng)得到體現(xiàn)和實(shí)際運(yùn)用?！缎姓?qiáng)制法》第42條規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以與當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成協(xié)議，《國家賠償法》第13條規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以與賠償請(qǐng)求人就賠償事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。這些規(guī)定在實(shí)質(zhì)意義上都突破了行政機(jī)關(guān)不能與相對(duì)人和解的觀念。本文提倡的“行政和解”也是這兩種主體的和解。協(xié)商執(zhí)法的過程可以分為三個(gè)步驟：執(zhí)法前的協(xié)商、執(zhí)法中的協(xié)議、執(zhí)行中的和解。執(zhí)法前的協(xié)商即行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人有違法行為，在告知相對(duì)人違反的法律、以前相似案件的處理情況等基礎(chǔ)上，通過書面等方式溝通交流，對(duì)如何作出該起具體行政行為進(jìn)行協(xié)商。執(zhí)法中的協(xié)議指的是在法律允許范圍內(nèi)，行政主體與相對(duì)人簽署協(xié)議，共同作出處理結(jié)果。執(zhí)行中的和解指的是在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人發(fā)生糾紛后，可通過“和解”解決糾紛。它們并不是一個(gè)完整順序流程，執(zhí)法前的協(xié)商重視協(xié)商的這一程序，執(zhí)法中的協(xié)商旨在共同作出協(xié)議。雙方若不能達(dá)成一致合意，則由行政主體單獨(dú)作出行政行為。若發(fā)生糾紛，在執(zhí)行過程中賦予雙方“和解”的糾紛解決途徑。

我國現(xiàn)存的法律規(guī)范呈現(xiàn)這樣的矛盾：一方面數(shù)量過多。比如司法部負(fù)責(zé)人在2018年6月6日接受人民網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，決定要修改或廢止的行政法律規(guī)范就要230多部[20]?？梢姅?shù)量大已經(jīng)是我國行政法律規(guī)范的明顯特征。另一方面，總有一些“規(guī)則空缺帶”。過于宏觀陳舊的條文總是無法回應(yīng)精細(xì)的、新興的現(xiàn)實(shí)適用要求。而協(xié)商執(zhí)法將改變這種局面，執(zhí)法參與者們都是創(chuàng)造者，他們將以決策者的身份自主解決問題，極大地減少了對(duì)行政法工具理性的依賴，更有利于行政法價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)。“依法治國”不僅要求政府機(jī)關(guān)依照法律展開各項(xiàng)工作，更需要社會(huì)公眾的主動(dòng)參與和積極配合。政府執(zhí)法方式朝著協(xié)商—合作方向轉(zhuǎn)型是提升行政法價(jià)值理性的需求，更是政治體制改革的必然要求。