走向生態(tài)化：天津市舊城改造成果與提升建議

陳思羽

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、問題的提出

舊城與新城之間的兩難之境是世界上大多城市所共同面對(duì)的問題。對(duì)于舊城，如何改造現(xiàn)存的城市面貌、提升品質(zhì)和增拓功能，如何創(chuàng)造條件讓過去的建造在當(dāng)下繼續(xù)發(fā)揮功用而不是成為博物館的收藏，使舊城與新的空間生產(chǎn)有機(jī)融合，成為城市規(guī)劃者、建設(shè)者、居民等多方共同關(guān)心的問題[1]。

自工業(yè)革命以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的舊城改造進(jìn)程，可以被大體劃分為三個(gè)階段：第一階段是從1848年英國(guó)頒布《公共衛(wèi)生法》開始到20世紀(jì)中期結(jié)束，以美國(guó)“城市美化運(yùn)動(dòng)”和大規(guī)模清理貧民窟為代表，這一階段舊城改造聚焦于對(duì)城市物質(zhì)環(huán)境的美化和改善，往往是在政府主導(dǎo)下對(duì)城市問題的被動(dòng)應(yīng)對(duì)；第二階段是從20世紀(jì)中期到20世紀(jì)末，對(duì)功能主義的和機(jī)械式的傳統(tǒng)更新方式的反思以及人本主義思想的萌芽并頭發(fā)展，舊城改造開始重視公眾參與和社會(huì)公平，通常由政府領(lǐng)導(dǎo)各利益相關(guān)方共同參與，主動(dòng)尋求解決舊城發(fā)展問題，并嘗試兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的多元目標(biāo)；第三階段是從20世紀(jì)末至今，關(guān)注城市人居環(huán)境生態(tài)建設(shè)問題的社會(huì)組織快速發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展思想逐漸成為舊城改造的主導(dǎo)思想，并在實(shí)踐中形成了以柏林蘭登斯堡大道/萊茵大街[2]和斯德哥爾摩哈默比湖城老工業(yè)區(qū)[3]為代表的應(yīng)用全局性生態(tài)化設(shè)計(jì)原則的舊城更新方案。在實(shí)踐發(fā)展過程中，城市更新從最初僅關(guān)注客觀物質(zhì)實(shí)體（基礎(chǔ)設(shè)施等建筑物硬件）的拆除、改造與重新建設(shè)，逐漸放眼于生態(tài)、空間、文化視覺環(huán)境的改造與延續(xù)，包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和游戲形成的心理定式[4]。作為城市更新重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的舊城改造，也不再局限于最初的物質(zhì)環(huán)境優(yōu)化，而是被賦予了更豐富的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)綜合、整體的概念的生態(tài)化改造成為普遍追求。

舊城生態(tài)化改造指的是以舊城為一個(gè)生態(tài)單元，通過對(duì)包括人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等在內(nèi)的生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面整合以調(diào)節(jié)各種生態(tài)因子及其生態(tài)幅[5]，最終將舊城改造為生態(tài)型城市功能區(qū)的過程，是可持續(xù)發(fā)展模式在城市更新領(lǐng)域的體現(xiàn)[6]。舊城生態(tài)化改造涉及理論觀念及技術(shù)、規(guī)劃實(shí)施過程、具體建設(shè)行為等多元對(duì)象，具有整體性、和諧性、高效性、多樣性等多重內(nèi)涵[7]，包括社會(huì)生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和環(huán)境生態(tài)化等多個(gè)層次，尤其是價(jià)值觀念、政策法規(guī)、生活方式等多方面的根本轉(zhuǎn)變。

天津市舊城改造具有起步早、經(jīng)驗(yàn)豐富、發(fā)展水平較高等特點(diǎn)，在自覺發(fā)展和有計(jì)劃引導(dǎo)的雙重作用下取得了突出成果。在生態(tài)化改造思想指導(dǎo)下，梳理總結(jié)天津市在舊城改造方面的初步成果并以實(shí)現(xiàn)未來的更高水平發(fā)展為目標(biāo)提出對(duì)策建議，是本文的主要研究?jī)?nèi)容。

二、天津市舊城改造歷程

（一）調(diào)整過渡期（1949-1984）：以保障生產(chǎn)為核心

從新中國(guó)成立到20世紀(jì)80年代初，受動(dòng)蕩的外部環(huán)境影響，天津市的舊城改造工作一直沒能大規(guī)模開展，而表現(xiàn)為“發(fā)展——停滯——復(fù)蘇”的斷續(xù)反復(fù)過程，體現(xiàn)出調(diào)整過渡的階段特征。保障生產(chǎn)是這一時(shí)期天津市舊城改造的核心要求。1952年，天津市通過《擴(kuò)大城區(qū)建設(shè)計(jì)劃草案》完成了包括中山門、王串場(chǎng)、吳家窯等在內(nèi)的7個(gè)工人新村的選點(diǎn)和建設(shè)。通過解決勞動(dòng)人民住房困難和改善居住環(huán)境保障了基本的生產(chǎn)條件[8]。1955年，天津市確立“盡量利用舊區(qū)”的城市規(guī)劃原則并加速改造。到1960年提出“三年不搞城市規(guī)劃”的錯(cuò)誤決定時(shí)，天津市已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)舊城區(qū)的壓縮改造并形成組合型城市空間結(jié)構(gòu)的初步形態(tài)。1973年城市規(guī)劃工作復(fù)蘇，天津市城市規(guī)劃在停滯10年后重新走上正軌。然而1976年大地震突發(fā)導(dǎo)致天津中心城區(qū)60%的建筑震損，房屋建筑受損面積達(dá)1億多平方米，直接與間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)75億元[9]。面對(duì)巨大沖擊，以保障生產(chǎn)為目標(biāo)，恢復(fù)重建成為接下來幾年間的主要任務(wù)。

這一階段的舊城改造由政府全面掌控，外部環(huán)境動(dòng)蕩導(dǎo)致無法形成延續(xù)性政策規(guī)劃，改造實(shí)質(zhì)是對(duì)外部環(huán)境的被動(dòng)適應(yīng)，強(qiáng)調(diào)通過物質(zhì)環(huán)境建設(shè)解決住房困難和保障基本居住環(huán)境條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障生產(chǎn)的核心目的，認(rèn)識(shí)和實(shí)踐水平都還比較低，因而也還未表現(xiàn)出明顯的生態(tài)化改造特征。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)期（1985-1995）：開發(fā)改造與環(huán)境整治相結(jié)合

1985年，為解決生產(chǎn)生活活動(dòng)過分集中于市區(qū)、居民生活環(huán)境質(zhì)量差、城市道路系統(tǒng)紊亂、公共設(shè)施不健全等諸多問題，以及完善城市功能，提高城市載體能力，為加速經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定物質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)，李瑞環(huán)主持修訂《天津城市總體規(guī)劃方案（1985-2000年）》，提出“一條扁擔(dān)挑兩頭”的城市布局結(jié)構(gòu)，確定改造老市區(qū)為全市中心。危陋房屋拆遷改造成為主要手段和內(nèi)容。1993年開始，天津市以領(lǐng)導(dǎo)小組形式全面統(tǒng)籌危改工作，確立起“統(tǒng)一組織、市區(qū)結(jié)合、以區(qū)為主、條塊結(jié)合”的行動(dòng)方針，通過開創(chuàng)危改與房改相結(jié)合、危改與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合、危改與安居相結(jié)合、區(qū)企結(jié)合、貨幣還遷等特色危改模式，多方籌措資金和全面制定配套政策[10]。通過危改，不僅舊城區(qū)居民住房問題得到極大解決，城市用地結(jié)構(gòu)布局也實(shí)現(xiàn)了生態(tài)化調(diào)整[11]。對(duì)舊城區(qū)道路和基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)的徹底改造為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好的物質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)，城市面貌煥然一新。

在這一時(shí)期，政府開展舊城改造的主動(dòng)性和積極性明顯提高并開始吸納市場(chǎng)參與，堅(jiān)持開發(fā)改造與環(huán)境整治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心目標(biāo)。但實(shí)踐表明，簡(jiǎn)單的拆除重建和疏散并不能從根本上解決舊城區(qū)建設(shè)與發(fā)展問題；單純關(guān)注經(jīng)濟(jì)需求，片面集中物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)與改善也無法實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展能力的全面提升。

（三）綜合開發(fā)改造期（1996至今）：多元化價(jià)值取向，追求全面復(fù)興

20世紀(jì)90年代末開始，天津市利用市場(chǎng)機(jī)制開始了更大規(guī)模的舊城改造，旨在通過土地整合和功能定位調(diào)整推動(dòng)城市功能提升，實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)全面復(fù)興。《天津市城市總體規(guī)劃（1996-2010年）》明確提出“天津市是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，要努力建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)文明、科教發(fā)達(dá)、設(shè)施完善和環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化港口城市和我國(guó)北方重要的經(jīng)濟(jì)中心”的城市定位，顯示了更加多元的城市價(jià)值取向。2003年，海河綜合開發(fā)辦公室成立并全面統(tǒng)籌海河綜合開發(fā)工程，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)以及人文、自然、商業(yè)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2005年，《天津市城市總體規(guī)劃（2005-2020年）》編制出臺(tái)，生態(tài)市建設(shè)全面啟動(dòng)。2012年《天津市低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和2014年《天津市綠色建筑行動(dòng)方案》接力出臺(tái)，推廣綠色節(jié)能建筑、構(gòu)建低碳交通體系、培育低碳生活方式成為舊城改造工作的重點(diǎn)。2016年，天津市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作方案》要求統(tǒng)籌新老城區(qū)海綿城市建設(shè)，強(qiáng)調(diào)老城區(qū)要結(jié)合棚戶區(qū)和危房改造以及老舊小區(qū)、老舊公建、廠房改造等有序推進(jìn)。

當(dāng)前天津市舊城改造強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)注以技術(shù)發(fā)展推動(dòng)舊城全面復(fù)興及其與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)，具有系統(tǒng)性特征的生態(tài)化導(dǎo)向逐漸清晰。

三、天津市舊城改造的初步成果

從生態(tài)化改造思想出發(fā)，縱觀天津市舊城改造歷程，主要實(shí)現(xiàn)了以下三方面發(fā)展：

（一）改造動(dòng)機(jī)：由被動(dòng)到主動(dòng)

在新中國(guó)成立初期，天津市面臨著租界期和淪陷期遺留的城建歷史包袱、大面積的勞動(dòng)人民住房難和居住條件過差等現(xiàn)實(shí)困難，和以政治運(yùn)動(dòng)、大地震等為代表的外部環(huán)境波動(dòng)等諸多阻礙，舊城改造表現(xiàn)出明顯的被動(dòng)性，同時(shí)囿于較低的認(rèn)識(shí)水平，實(shí)踐還帶有一定盲目性。從20世紀(jì)80年代開始，這一局面迅速被扭轉(zhuǎn)。1985年《天津市城市總體規(guī)劃方案》明確提出天津城市空間結(jié)構(gòu)由單核心轉(zhuǎn)向雙核心、打造舊城區(qū)為市中心的發(fā)展方向。之后又相繼開展了危陋房屋改革，海河綜合開發(fā)治理等項(xiàng)目。在此過程中，天津市舊城改造的動(dòng)機(jī)逐步由被動(dòng)改造轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)調(diào)整，不再是為滿足客觀要求而被迫采取行動(dòng)，而是將其作為完善城市功能、全面提升城市載體能力和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過舊城改造，追求實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活環(huán)境的完善，帶動(dòng)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，塑造城市形象，重建城市氛圍。舊城區(qū)不再是城市發(fā)展的包袱，反而成為推動(dòng)發(fā)展的機(jī)遇。

（二）改造目標(biāo)：由單一到多元

早期舊城改造以鞏固政權(quán)為根本目的，以保障生產(chǎn)為核心，主要關(guān)注勞動(dòng)人民住房問題的解決、人居環(huán)境的改善和對(duì)城市形象的美化，側(cè)重物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，價(jià)值取向單一。隨著認(rèn)識(shí)水平提高和實(shí)踐深入，舊城改造的價(jià)值取向愈加多元化。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以保障生產(chǎn)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)招商引資、拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、縮小城市內(nèi)不同轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距等等，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

二是社會(huì)和諧。保護(hù)舊城原有活力，為居民提供多樣化生活供給，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)不同階層、民族、職業(yè)之間的融合以及消弭本土居民和外來人口之間的隔閡，重建城市氛圍，縮小社會(huì)差距，化解社會(huì)沖突。

三是生態(tài)環(huán)境宜居。發(fā)展規(guī)?；G色建筑、提升存量建筑低碳節(jié)能減排能力、構(gòu)建低碳城市和海綿城市，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)提高城市宜居性和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)性發(fā)展。

四是歷史文脈延續(xù)。通過頒布《天津市歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)條例》和成立天津市歷史風(fēng)貌建筑整理有限責(zé)任公司，在實(shí)踐中形成了“法規(guī)先行、政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的運(yùn)行機(jī)制[11]，起到了延續(xù)和保護(hù)城市文脈的作用。

隨著發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、文化效益在舊城改造過程中得到統(tǒng)一，共同構(gòu)成舊城改造的多元價(jià)值體系。價(jià)值取向從單一到多元的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著天津市舊城改造不再只追求形象上的好看，而真正走上追求內(nèi)涵提升的綜合性改造之路。

（三）改造行動(dòng)：由政府獨(dú)斷到以政府為核心的層級(jí)行動(dòng)

相比于西方，政府在中國(guó)城市舊城改造中往往占據(jù)更加重要的地位。有學(xué)者認(rèn)為，政府改造模式會(huì)導(dǎo)致“角色”錯(cuò)位[12]，阻礙競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，在配套機(jī)制不完善時(shí)舊城改造易入歧途。還有學(xué)者認(rèn)為這種政府壟斷型的傳統(tǒng)管理機(jī)制是城市更新干預(yù)失效的根源[13]，政府應(yīng)當(dāng)更好地實(shí)現(xiàn)與企業(yè)和社會(huì)在舊城改造過程中的互動(dòng)。

就天津舊城改造實(shí)踐來看，在新中國(guó)成立初期，政府全面掌控舊城改造，憑借公權(quán)力實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的迅速調(diào)配，以行政力量推動(dòng)了舊城改造的快速發(fā)展。但一方面，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，難以保證效率和質(zhì)量，且政府在不同發(fā)展階段的不同側(cè)重也決定其不可能長(zhǎng)期聚焦舊城改造；另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量的發(fā)展，多元利益主體表達(dá)利益訴求的意愿與能力也都明顯增強(qiáng)。面對(duì)這些條件，天津市較早地以危改工程為契機(jī)探索引入市場(chǎng)資本推動(dòng)舊城改造的新模式，在實(shí)踐中通過積極開展招商引資，區(qū)企結(jié)合，多渠道多方面地籌措資金，彌補(bǔ)了危改資金的不足，取得了較好的成果。在當(dāng)前階段，立足于政府簡(jiǎn)政放權(quán)和多元主體協(xié)同治理的發(fā)展趨勢(shì)，天津市通過出臺(tái)《關(guān)于政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策文件的方式，在保證政府承擔(dān)規(guī)劃、統(tǒng)籌、監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)更廣泛吸納利益相關(guān)方直接參與舊城改造工作，初步形成了以政府為核心的多元主體結(jié)構(gòu)，從而更好地推動(dòng)改造和保障改造后的長(zhǎng)期發(fā)展。

四、天津市舊城改造的生態(tài)化提升建議

生態(tài)化改造體現(xiàn)為一個(gè)多元價(jià)值取向的綜合目標(biāo)體系和多方利益主體的復(fù)雜互動(dòng)過程。目前天津市舊城改造雖已表現(xiàn)出生態(tài)化的傾向和趨勢(shì)，但認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都還很局限，需要進(jìn)一步深入探索、豐富內(nèi)涵，以舊城的生態(tài)化改造為契機(jī)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市整體更新和可持續(xù)發(fā)展。

（一）改造動(dòng)機(jī)：由主動(dòng)到互動(dòng)

目前天津市舊城改造已經(jīng)實(shí)現(xiàn)改造動(dòng)機(jī)從被動(dòng)改造到主動(dòng)調(diào)整的重要轉(zhuǎn)變，但為進(jìn)一步提高改造質(zhì)量和城市發(fā)展能力，還需要實(shí)現(xiàn)向互動(dòng)提升的跨越。

首先是要實(shí)現(xiàn)多元主體之間的關(guān)系互動(dòng)。一方面，舊城改造是聯(lián)動(dòng)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域和不同利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，通過強(qiáng)化互動(dòng)平衡主體間關(guān)系和利益訴求是提高決策科學(xué)性、保障改造效果的必然要求。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)多贏[14]，有效的政民互動(dòng)關(guān)系可以提高舊城改造效果，公民參與需要被貫徹到舊城改造全過程中[15]。政府、開發(fā)商和居民應(yīng)當(dāng)通過互動(dòng)構(gòu)建協(xié)同優(yōu)勢(shì)。另一方面，通過舊城改造構(gòu)建和進(jìn)一步融洽利益主體間的互動(dòng)關(guān)系有利于城市其他領(lǐng)域和城市整體的發(fā)展：一是各利益主體在舊城改造進(jìn)程中的切實(shí)溝通和關(guān)系改善為進(jìn)一步合作奠定基礎(chǔ)；二是相關(guān)互動(dòng)機(jī)制和體系的完善，如政府購買公共服務(wù)的方式和渠道、意見表達(dá)與整合的機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制等。

其次是要實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)的良性互動(dòng)。舊城區(qū)是城市歷史文脈的重要載體，然而一些城市以市場(chǎng)邏輯為主的舊城改造卻往往造成過度商業(yè)化，導(dǎo)致城市文脈延續(xù)和傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被破壞。在舊城改造中，如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)歷史文化街區(qū)與改善人民生活環(huán)境的平衡與協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)歷史與現(xiàn)代的完美融合以及實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、保障規(guī)劃的順利進(jìn)行，是對(duì)所有利益相關(guān)方提出的共同命題。實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)的良性互動(dòng)，是延續(xù)歷史文脈和保育地區(qū)特色的重要要求。

此外，在舊城改造中還要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與城市經(jīng)營(yíng)的良性互動(dòng)，推進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)。城市規(guī)劃與城市經(jīng)營(yíng)之間具有一定的趨近性和對(duì)應(yīng)關(guān)系[16]。舊城保護(hù)的根本在于從調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、提升老城功能入手來疏散老城經(jīng)濟(jì)與人口以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)[17]。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局合理化，根據(jù)地區(qū)特色塑造新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是舊城改造的重要內(nèi)容。

（二）改造目標(biāo)：由多元到永續(xù)

當(dāng)前天津市舊城改造已經(jīng)初步構(gòu)建起包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、文化效益在內(nèi)的多元價(jià)值體系，但仍缺少時(shí)間維度上的考量，因此難以保證城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在政府發(fā)揮核心作用的背景下，受現(xiàn)行干部任免制度和政績(jī)考核制度影響，城市規(guī)劃存在“短視”問題，這在影響城市居民生活的同時(shí)造成資源浪費(fèi)，白白消耗城市發(fā)展的資本和動(dòng)力，縮減了城市的“壽命”。

時(shí)間維度在舊城改造價(jià)值體系中應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)永續(xù)價(jià)值的追求，即城市可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展揭示了“發(fā)展、協(xié)調(diào)、持續(xù)”的系統(tǒng)本質(zhì)，反映了“動(dòng)力、質(zhì)量、公平”的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)建了“和諧、穩(wěn)定、安全”的人文環(huán)境，體現(xiàn)了“速度、數(shù)量、質(zhì)量”的綠色運(yùn)行[18]。永續(xù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為多領(lǐng)域、全方位、各層次上的能力與質(zhì)量提升，而非片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)環(huán)境改善。

城市生命體是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，舊城改造是其新陳代謝的過程[19]，改造目標(biāo)是促進(jìn)整個(gè)城市生命體的健康成長(zhǎng)。應(yīng)將被改造區(qū)域規(guī)劃納入整個(gè)城市的發(fā)展進(jìn)程中予以考量，樹立科學(xué)發(fā)展的觀念，因地制宜地確定改造方式，走兼顧多元價(jià)值取向的可持續(xù)性道路。應(yīng)當(dāng)把永續(xù)價(jià)值作為舊城改造價(jià)值體系的關(guān)鍵內(nèi)容，并為此構(gòu)建明確而詳盡的評(píng)估指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全面提高發(fā)展能力為根本目標(biāo)衡量舊城改造效果。

（三）改造行動(dòng)：由以政府為核心的層級(jí)行動(dòng)到多元主體平等協(xié)調(diào)

從世界范圍來看，隨著政府改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全球布展，權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化并導(dǎo)致新型的社會(huì)分化，激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)的活力。新公共管理理論提出，政府應(yīng)當(dāng)從直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注政策開發(fā)，實(shí)現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”的觀念與定位轉(zhuǎn)變[20]。新中國(guó)成立之后，政府逐漸實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治型到管理型的轉(zhuǎn)變，目前正處于向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的歷史時(shí)期[21]。2007年黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，首次明確提出服務(wù)型政府概念并將其作為重要發(fā)展目標(biāo)，從頂層設(shè)計(jì)的層面推動(dòng)了更加開放的多元化主體合作治理格局建設(shè)。

為推動(dòng)天津市舊城改造的生態(tài)化發(fā)展，政府需要進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，引導(dǎo)民營(yíng)資本參與舊城改造，加強(qiáng)社會(huì)自治性組織的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從核心地位向平等地位的角色轉(zhuǎn)變。在舊城改造的多元主體長(zhǎng)效合作機(jī)制中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職責(zé)主要包括三方面：一是政策環(huán)境的維護(hù)者。政府需要為舊城改造營(yíng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境，構(gòu)建相關(guān)政策支持體系，尤其要在多元主體間構(gòu)建起合理的利益需求表達(dá)機(jī)制、信息溝通機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制；二是多元主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)者。政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造合適的渠道、平臺(tái)和氛圍以實(shí)現(xiàn)多元主體間平等、順暢、有效溝通，協(xié)調(diào)利益均衡分配，形成推動(dòng)舊城改造工作的合力，將“敏銳的觸角”伸展到更加廣闊的領(lǐng)域中去；三是監(jiān)督監(jiān)管者。在將具體的操作實(shí)施權(quán)力盡可能下放給市場(chǎng)和社會(huì)的同時(shí)，政府需要強(qiáng)化自身的監(jiān)督監(jiān)管能力，建立起科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全面而客觀地衡量舊城改造效果，保證政策的有效落實(shí)和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)和推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。相應(yīng)的，政府應(yīng)當(dāng)逐漸減少直接干預(yù)，由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)具體實(shí)踐責(zé)任。

五、結(jié) 論

舊城改造是多元利益主體共同參與的復(fù)雜系統(tǒng)工程，不僅帶來了生產(chǎn)生活的變化，也帶來了利益的交織與矛盾沖突?；谌吮局髁x思想和可持續(xù)發(fā)展思想，生態(tài)化改造策略被提出并逐漸為各國(guó)各地舊城改造的指導(dǎo)原則，其強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量，旨在實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)全面復(fù)興及其與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終推動(dòng)城市整體發(fā)展能力的增強(qiáng)和可持續(xù)發(fā)展。

通過梳理天津市舊城改造發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，從拆除重建到危陋房屋改造，從美化人居環(huán)境到優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，從環(huán)境整治到生態(tài)質(zhì)量提升，從保障生產(chǎn)到全面振興，天津市在從形象改變轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的舊城改造發(fā)展歷程中，已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)到主動(dòng)的改造動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變、由單一到多元的改造目標(biāo)轉(zhuǎn)變以及由政府獨(dú)斷到以政府為核心的層級(jí)行動(dòng)的改造行動(dòng)轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出一定的生態(tài)化改造的傾向與趨勢(shì)。然而相比于問題現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)，天津市在舊城改造方面的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都還很不足，生態(tài)化改造還有很大的可提升空間。未來天津市舊城改造應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹落實(shí)生態(tài)化原則，進(jìn)一步推動(dòng)改造動(dòng)機(jī)從主動(dòng)向互動(dòng)、改造目標(biāo)從多元到永續(xù)、改造行動(dòng)從以政府為核心的層級(jí)行動(dòng)到多元主體平等協(xié)調(diào)的深層轉(zhuǎn)變與提升，堅(jiān)持物質(zhì)環(huán)境更新、社會(huì)重構(gòu)、生態(tài)恢復(fù)、文化傳承、發(fā)展永續(xù)五位一體的策略，關(guān)注舊城在各個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)提升，追求全面振興并強(qiáng)化其與周邊地區(qū)尤其是新城的聯(lián)系，進(jìn)而以舊城區(qū)生態(tài)化改造為契機(jī)帶動(dòng)城市整體更新和可持續(xù)發(fā)展。