上海市垃圾分類政策規(guī)制考察
——以長寧區(qū)新安公寓為例

程克元

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

一、上海市垃圾分類的基本背景與宏觀舉措

（一）上海市當(dāng)前的垃圾處理狀況

上海市作為國際化大都市，秉承開放多元的海派文化，作為“新經(jīng)濟”城市的代表，樹立起了中國城市文明的標桿形象，其發(fā)展模式為國內(nèi)眾多城市所效仿。但上海城市系統(tǒng)的建制也非盡善盡美，固體廢棄物污染就是威脅上?？沙掷m(xù)發(fā)展的典型問題，而這其實也是中國乃至整個世界的城市聚落文明的共性問題，其在上海等經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)尤為突顯。

上海城市固體廢棄物污染一方面可歸咎于高消費、高廢棄的現(xiàn)代城市生活方式。城市的發(fā)展與消費主義的興起相伴相隨，在消費經(jīng)濟觀念橫行的今天，廢棄物的體量呈現(xiàn)爆炸式增長。在城市生活垃圾的回收處理上，由于上海長期以來實行異地（在城市周邊）填埋為主的粗放處理模式，時至今日，上海周邊的垃圾填埋場已基本處于飽和或超負荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)①；在寸土寸金的上海，極高的用地成本之下，填埋地已無擴張的余地。此外，填埋地的環(huán)城布局導(dǎo)致上海已然呈現(xiàn)“垃圾圍城”的態(tài)勢，環(huán)境污染具有高度的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，填埋物污染的擴散也使上海的其他環(huán)境要素的污染形勢日趨嚴峻。以水污染為例，上海外圍的垃圾填埋場形成了一圈封閉的垃圾填埋帶，滲漏的填埋物切割了上海大部分地下徑流；2018年的上海市水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)表明，全市主要河流斷面水環(huán)境功能區(qū)約有40%不達標，劣V類水質(zhì)斷面占比達到18.1%。

（二）上海市垃圾分類政策的演進與成效

上海對城市生活垃圾的投放管理始于20世紀80年代的垃圾袋裝化收集制度，其主要目的是讓市民養(yǎng)成集中定點投放垃圾的習(xí)慣，但對于垃圾分類回收則關(guān)注較少。1995年，上海開始實行“有機—無機”的垃圾二分制，同時將廢玻璃和以廢舊電池為代表的電子類垃圾單獨回收。2000年，國務(wù)院建設(shè)部確定上海為全國城市生活垃圾分類試點的第一批城市之一，垃圾分類自此被正式納入上海環(huán)保三年行動規(guī)劃。試點之初，上海采用“有機—無機—有害—可回收”四分模式，主要在市中心的居民小區(qū)和公共場所（如車站、公園、商場等）中開展垃圾分類活動，并在全市推行垃圾分類減量工作。但這一統(tǒng)一化的垃圾分類方案并沒有取得理想的效果。2002年，上海開始嘗試差異化的“一市兩制”模式：在垃圾焚燒廠的服務(wù)范圍內(nèi)，將垃圾分為“可焚燒—不可焚燒—廢玻璃—有害”四種；在其他區(qū)域則實行“可堆肥—不可堆肥—廢玻璃—有害”的四分方式。2007年，上海又改回了統(tǒng)一的“可回收物—廚余其他—廢玻璃—有害”四個類別。在2010年上海世博會上，臺北市的“無限寬帶城市與城市垃圾處理”項目被評為“世博會城市最佳實踐區(qū)”，引發(fā)人們對城市循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的重視。上海市很快將臺北市的經(jīng)驗引入，改用“干垃圾—濕垃圾—可回收—有害”垃圾四分制。隨后，上海于2011年在居民社區(qū)確定了更為靈活的“2+X”的分類模式：各區(qū)以“干—濕”垃圾二分制為基礎(chǔ)，根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件來添加其他類別。2014年2月，上海市政府第39次常務(wù)會議審議通過了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，并于當(dāng)年5月正式實施。該辦法從三方面比較系統(tǒng)地確立了上海垃圾分類的工作框架：第一，對城市生活垃圾分類減量工作的政府職能部門結(jié)構(gòu)和基層部門的管理職責(zé)予以明確；第二，總結(jié)前期垃圾分類回收的經(jīng)驗，確定垃圾分類標準的操作細則；第三，激勵與懲罰約束并舉，積極引導(dǎo)公眾養(yǎng)成良好的垃圾分類投放習(xí)慣[1]。這標志著上海垃圾分類政策框架初步形成，這一工作框架也一直沿用至今。

整體上看，上海市領(lǐng)導(dǎo)層對本市生活垃圾處理日趨重視②，近年來，相關(guān)規(guī)范性文件更是頻頻出臺，如僅在2018年，上海就發(fā)布了《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計劃（2018—2020年）》《上海市家用分類垃圾桶技術(shù)規(guī)范（試行）》和《上海市家用分類垃圾袋技術(shù)規(guī)范（試行）》等規(guī)范，明確提出建立全程（投放—收集—運輸—處理）分類的城市生活垃圾處理體系，并于2020年實現(xiàn)城市生活垃圾分類覆蓋全市的目標。在2019年1月初，上海市十五屆人大常委會第七次會議分組審議了《上海市生活垃圾管理條例（草案）》，著力將垃圾分類標準再細化，并啟動主要針對中小學(xué)生的校園垃圾分類教育。

這些措施為垃圾分類的實行創(chuàng)造了有利的軟、硬件基礎(chǔ)。依據(jù)新的垃圾分類標準，市內(nèi)沿街廢棄物回收箱的標識已經(jīng)更新至4萬余個，3 050個社區(qū)的定時、定點廢棄物回收站改造業(yè)已完成。生活垃圾的運輸狀況也有很大的改觀，針對上海城市生活垃圾中濕垃圾占比例高的特點，專門配備了537輛濕垃圾回收車；對體量小、危害大的有毒有害垃圾，設(shè)置了14輛有毒有害垃圾收運車輛，并建設(shè)了48個垃圾中轉(zhuǎn)站。此外，上海致力于垃圾分類政策向互聯(lián)網(wǎng)的滲透，如在2016年創(chuàng)建的“上海綠色賬戶”微信公眾號[2]，集綠色積分的查詢、兌換、垃圾分類知識的普及教育于一身，同時與居民日常高頻使用的微信手機應(yīng)用高度關(guān)聯(lián)，極大地促進了分類政策的推廣。

二、上海市長寧區(qū)及新安公寓社區(qū)的垃圾分類政策

（一）上海市長寧區(qū)垃圾分類政策實施概況

為配套《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計劃（2018-2020年）》的實施，2018年長寧區(qū)也制定了本區(qū)三年垃圾分類行動計劃：①在2018年完成對全區(qū)907個有條件建設(shè)專門分類垃圾收集箱房的社區(qū)完成標準化硬件設(shè)施的改造建設(shè)。將垃圾分類達標的社區(qū)提升至404個，達到全區(qū)社區(qū)總數(shù)的55.6%。②2019年要實現(xiàn)全區(qū)各社區(qū)垃圾分類投放達標，并要求垃圾分類示范街鎮(zhèn)達到50%；此外，全區(qū)770個單位生活垃圾收集點的定時分類收集全面覆蓋。③到2020年，預(yù)計實現(xiàn)90%以上的社區(qū)實現(xiàn)生活垃圾分類達標，達標社區(qū)將擴展至672個，完成全區(qū)各街鎮(zhèn)垃圾分類示范街鎮(zhèn)創(chuàng)建工作[3]。

在不同社區(qū)的垃圾分類政策上，長寧區(qū)在結(jié)合“三年規(guī)劃”的基礎(chǔ)之上，采用了“一小區(qū)一策”的方略：①對售后公房③，直接由區(qū)政府負責(zé)四分類標準化改造；②對商品房，則主要通過政府引導(dǎo)的方式推動社區(qū)自主改建；③對少部分老舊、空間有限或者較為開放的社區(qū)（如長寧區(qū)武夷路70弄的老式開放弄堂），以及分布較為集中的商鋪（長寧區(qū)定西路的商鋪區(qū)），考慮到它們設(shè)置專用垃圾分類箱房的空間不足，所以長寧區(qū)街道辦分派了專門的環(huán)衛(wèi)人員上門收運，使垃圾分類政策更全面地覆蓋。

長寧區(qū)政府采取了委托第三方的方式開展分類垃圾的收運業(yè)務(wù)。為保障分類垃圾的分類清運，采用了“以桶換桶”的收運方式，并且每次回收都會對垃圾的類型、數(shù)量、清運時間等信息進行詳細的臺賬記錄。在2018年，全區(qū)已配有各類的垃圾清運車共計二百多輛。各類垃圾的收運方面：①干、濕垃圾實行“日產(chǎn)日清”，收運車次較多；②針對可回收垃圾，新建了新錦華可回收物分揀中心進行專門回收，具體包括定時回收和按需回收兩種工作模式；③對有毒有害垃圾，長寧區(qū)專門建設(shè)了占地三百余平方米有毒有害垃圾分揀、中轉(zhuǎn)貯存站點[4]，由于其日產(chǎn)生量相對較少，因此沒有采用“日產(chǎn)日清”的回收方式，而是實行相對集中的預(yù)約回收制，具體來說：首先是經(jīng)由社區(qū)告知所在街道辦，再由各街道辦逐級上報至區(qū)級政府部門，之后由區(qū)級政府部門委托本地的東聯(lián)、高潔、西聯(lián)等第三方環(huán)衛(wèi)公司到社區(qū)回收，之后回運至有毒有害垃圾處理站點進行細分揀和無害化處理。

在開展垃圾分類基礎(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)的同時，垃圾分類的社會教育工作也在著力推行。由于低齡孩童的行為可塑性大、代表著社會的未來面貌，對他們的垃圾分類教育能起到更好的效果、更具長遠意義。長寧區(qū)在中小幼各年級開展了“垃圾分類進校園”的宣傳教育活動，整個活動分為三個階段：①在第一階段，一是對垃圾分類活動的內(nèi)容宣傳。為此，長寧區(qū)少年科技指導(dǎo)站根據(jù)《上海市生活垃圾全程分類宣傳指導(dǎo)手冊》新修訂了《長寧區(qū)學(xué)校生活垃圾分類宣傳手冊》，并結(jié)合小學(xué)和中學(xué)兩個年齡段學(xué)生的不同認知能力，分別編制了小學(xué)版和中學(xué)版，并于學(xué)生入學(xué)時一并發(fā)放。其二，是對負責(zé)垃圾分類教育工作的教師進行了專題知識的培訓(xùn)。②第二階段是活動的實際開展。一是將垃圾分類教育納入到正式課程的范圍內(nèi)，二是組織由學(xué)生親身參與垃圾分類體驗活動，包括“節(jié)能減排垃圾分類網(wǎng)上行”答題活動、垃圾分類海報設(shè)計大賽、“變廢為寶”DIY創(chuàng)意作品評比大賽和以高中生志愿者主體的垃圾分類宣傳進社區(qū)活動，充分激發(fā)了在校師生的環(huán)保熱情與力量。③第三階段是活動的總結(jié)。一方面，中小幼教職工、高校教授和環(huán)保組織代表就垃圾分類課程、活動展開研討、梳理經(jīng)驗，另一方面，向中小學(xué)生發(fā)起垃圾分類主題征文活動，分享交流心得體會。

長寧區(qū)還確立了縱橫交織的多元監(jiān)督體系。一是社區(qū)群眾的監(jiān)督。居民可通過寫建議書、撥打12319城建熱線投訴舉報等等渠道反映不當(dāng)?shù)睦诸愋袨椤⑻岢鲆庖姟６莵碜哉俜降谋O(jiān)督。上海確立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級監(jiān)督檢查機制。如長寧區(qū)委在2018年11月召開的垃圾分類減量工作專項監(jiān)督動員部署會上，公布了分類減量專項民主監(jiān)督工作小組名單，部署了對垃圾分類減量工作專項監(jiān)督方案[5]。三是來自第三方環(huán)保企業(yè)、組織的專業(yè)監(jiān)督。長寧區(qū)政府在招標篩選后通過委托、授權(quán)等方式，與環(huán)保企業(yè)、組織展開了密切的合作，比如，長寧區(qū)市容局就委托了第三方環(huán)保單位對垃圾分類實施進行不定期巡查，并對基層不當(dāng)?shù)睦诸愋袨橛枰灾笇?dǎo)。四是來自物業(yè)公司、基層自治組織的監(jiān)督。他們比專業(yè)環(huán)保人員、政府人員更為頻繁地接觸公眾，易于開展日常化的監(jiān)督；而且由于他們更加了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的實地情況，因此，能對本社區(qū)的垃圾分類提出更為具體化的意見、反映許多上級部門在制定規(guī)范時難以考慮到的特殊情況，起到了上、中層管理者與最末端群眾之間的橋梁作用。

（二）新安公寓社區(qū)生活垃圾分類的開展

新安公寓是由長峰房產(chǎn)開發(fā)公司于1998年開發(fā)的小高層普通住宅，位于天山街道楊宅街道266號（安順路158弄），地處上海市長寧區(qū)中偏東部，西北與東華大學(xué)隔街相臨，東靠地鐵3、4號線，南臨安順路。社區(qū)占地面積達13 911㎡，建筑面積為36 168㎡，總戶數(shù)為260戶，單棟居民樓高為13層，社區(qū)內(nèi)的綠化率為35%，目前由長峰物業(yè)公司負責(zé)日常的物業(yè)管理④。

新安公寓垃圾分類的社區(qū)內(nèi)工作主體除了社區(qū)居民、新安公寓業(yè)主委員會、新安公寓物業(yè)管理處之外，還有環(huán)保企業(yè)安排的專門的垃圾分類志愿者常駐社區(qū)，組織實行垃圾分類活動；結(jié)合社區(qū)外政府、環(huán)保企業(yè)和組織的不定時指導(dǎo)、監(jiān)督，形成了社區(qū)內(nèi)外聯(lián)動的基本工作格局。

新安公寓生活垃圾分類工作大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是垃圾分類工作的預(yù)宣傳、教育工作階段，比如在社區(qū)街道旁拉起標有“垃圾分類 讓社區(qū)生活更美好”的宣傳橫幅、張貼標明即將實施垃圾分類的政策公告、在單元門上張貼垃圾分類計劃宣傳頁和普及垃圾分類的知識。這一階段是為之后實施分類政策做思想上的準備。第二階段是日常垃圾分類的正式實施。自2018年6月1日起，社區(qū)內(nèi)實行垃圾定時、定點和分類投放，投放時間限于每日上午6:30-9:30和下午17:30-20:30。因該社區(qū)面積不大，所以只在社區(qū)南門處設(shè)置了垃圾分類回收站點。由于目前正值社區(qū)垃圾分類初期，完全依靠公民自主分類投放垃圾并不現(xiàn)實，因此，長寧區(qū)在各社區(qū)的分類垃圾回收點都安排了垃圾分類環(huán)衛(wèi)志愿者，新安公寓也不例外。他們會在垃圾投放時間段內(nèi)職守站點，其兼具社區(qū)垃圾分揀員、垃圾廂房管理員和垃圾分類指導(dǎo)員三種身份，采取“三員合一”的模式[6]，在保證分類工作質(zhì)量同時，也節(jié)約了人力成本；此外，他們還擔(dān)負著“綠色賬戶”積分的審核的職責(zé)。

投放站點設(shè)置了四個類別垃圾投放箱：有害垃圾、濕垃圾、干垃圾和可回收垃圾箱。相較于其他三類垃圾的黑字標識，有害垃圾因其更大的毒害性而被標識為更為顯著的紅色字體。為引導(dǎo)居民準確投放垃圾，各類垃圾投放口下方用圖文列舉的方式標明了各自所接收的具體垃圾類型，涵蓋了大部分居民生活中的常見廢棄物。相應(yīng)地，為配合新垃圾分類箱的使用，原置于社區(qū)內(nèi)北面的舊有垃圾箱于2018年6月1日全部拆除，并在原位上擱置了指示居民前往分類投放點投放的標牌。

作為上海垃圾分類的特色制度之一，“綠色賬戶”制度也在新安公寓的垃圾分類工作中得以運用?！熬G色賬戶”積分系統(tǒng)由上海市廢棄物管理處發(fā)起，聯(lián)合有關(guān)社會企業(yè)共同投資建立，由上海惠眾綠色公益發(fā)展促進中心負責(zé)運營?！熬G色賬戶”以戶為單位注冊，居民可到社區(qū)所在居委會登記個人實名信息，而后會得到一個“綠色賬戶”積分磁卡；另外，本社區(qū)居民只能在本社區(qū)辦卡和累積積分。新安公寓的垃圾分類積分刷卡時間基本與垃圾投放時間一致，是上午8:30-9:30和下午17:30-18:30。

賬戶中的積分可供居民消費。為此，上海市綠化和市容管理局、上海惠眾綠色公益發(fā)展促進中心、支付寶、線下實體店等等企業(yè)合力創(chuàng)建了“綠色賬戶”積分消費市場。隨著賬戶系統(tǒng)的發(fā)展，又陸續(xù)有光明集團、中國電信等幾十家大型企業(yè)加入到“綠色賬戶”愛心企業(yè)中，提供可供積分兌換的商品和服務(wù)，比如公園門票、商品打折券等等。

“綠色賬戶”除通過物質(zhì)獎勵來激勵居民遵守分類規(guī)則、養(yǎng)成分類習(xí)慣外，還量化了居民的廢棄物拋扔情況，積累了基數(shù)龐大的居民廢棄物拋扔信息數(shù)據(jù)，為分類狀況的統(tǒng)計、后續(xù)政策的改進打下了信息基礎(chǔ)。從長遠來看，“綠色賬戶”只是上海計劃布局的居民綠色信息檔案中的一環(huán)；可以想見，在該檔案形成后，若將其作為公民獲取某些社會公共服務(wù)的考核標準，則無疑會大大利于生態(tài)城市的建設(shè)。

三、新安公寓垃圾分類的推行過程中的實務(wù)問題與應(yīng)對

雖然上海的垃圾分類工作已有二十多年，但在起初的二十余年中，無論是上游政策還是中層、基層主體的政策執(zhí)行，都未取得理想的效果；直到近年，在政府和環(huán)保企業(yè)的大力推進下，才有明顯的進步。垃圾分類回收作為一個系統(tǒng)性、多環(huán)節(jié)的社會性環(huán)保工程，其中任何一個細小環(huán)節(jié)上的差錯都會導(dǎo)致整體效果大打折扣。因此，對上游政策的制定、向下傳導(dǎo)以及中、下層的實施等各環(huán)節(jié)中的細節(jié)性問題有必要作進一步明確和精細分析。為此，筆者針對新安公寓在垃圾分類中所暴露出的實踐性問題這一個案，嘗試分析并提出應(yīng)對建議。

（一）新安公寓垃圾分類政策的底層實施問題與對策

1.居民逃避垃圾分類

新安公寓實施垃圾分類后，不少民眾因垃圾分類操作帶來的不便而出現(xiàn)了一些抵觸、逃避垃圾分類的反應(yīng)。筆者在走訪時發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)的個別居民為免于分類，會將混裝的垃圾帶出社區(qū)后丟入沿街的垃圾箱⑤。而這一問題在社區(qū)外的沿街垃圾箱上得到了印證——筆者在詢問街邊環(huán)衛(wèi)工人后得知，較該社區(qū)實施垃圾分類前，社區(qū)周邊街道的垃圾箱內(nèi)垃圾量明顯增多，有的垃圾箱已被垃圾裝滿，垃圾箱邊堆放著容不下的垃圾；它們大部分都是用塑料袋裝盛，內(nèi)物類型復(fù)雜，具有典型的混合家庭生活垃圾的特征。

對此，有必要加強對社區(qū)出口的監(jiān)管，防止居民外帶垃圾。介于新安公寓是小型社區(qū)，只有北、南兩個門，北門是較大的正門，門口有保安24小時值守，因此，可授予社區(qū)保安制止居民外帶垃圾的監(jiān)管職責(zé)。而南門是需要刷門禁卡通行的小門，其西側(cè)緊臨生活垃圾分類站點，因此分類站點的志愿者可順帶擔(dān)起監(jiān)督居民從南門外帶垃圾的任務(wù)。不過，站點工作人員也只有在垃圾分類投放開放的時間內(nèi)才在崗，要對社區(qū)南門的實行全時監(jiān)控也存在一定的難度。

對比國外來看，如日本東京等城市因為社區(qū)垃圾分類系統(tǒng)比較成熟、公民的垃圾分類意識也比較高，所以大量撤除了沿街垃圾箱，公民會自主將垃圾帶到家中后分類處置[7]。如果上海采取同樣的做法，雖然會解決社區(qū)居民將垃圾扔到沿街垃圾箱的問題，但考慮到上海垃圾分類尚處初期，公民的垃圾分類意識還有待加強，并且有大量流動人口，一旦撤除沿街垃圾箱，那么很可能出現(xiàn)更嚴重的問題——街上行人亂扔垃圾。所以，目前應(yīng)保留沿街垃圾箱。

2.分類志愿者的工作尚需改進

新安公寓的垃圾分類志愿者是一名五六十歲的退休婦女，文化水平不高，也不具有專業(yè)的環(huán)保教育背景，常常無法準確回答居民的垃圾分類問題；而且，上海目前的垃圾分類類別正在逐步細化、調(diào)整，因此對志愿者的分類教育要及時跟進、加強。但是，個人所能掌握的分類知識畢竟是有限的，所以，可借助“易代扔”等專門針對上海的網(wǎng)上垃圾分類檢索系統(tǒng)來查詢分類方法，并讓志愿者為其做推廣宣傳。

目前社區(qū)內(nèi)居民的自主分類情況還不理想，未分類或分類不充分的情況很常見，而且很多居民是將垃圾帶到站點后才開始分類，加大了分類的難度。有時居民雖未完全分類就投放，但志愿者出于情面等原因，還是會為居民刷卡積分，事后再由志愿者分類。對此，一是應(yīng)賦予志愿者指令居民自主完成分類的職權(quán)，而不是由社區(qū)志愿者代為分類；二是要設(shè)置梯度化的積分方式，并給予志愿者評估積分的自由裁量權(quán)，根據(jù)居民不同的分類情況有區(qū)別地賦分。

社區(qū)內(nèi)志愿者沒有配備專門的制服，而是著日常服裝，分揀時也沒有配備口罩、手套等等防護裝備，甚至沒有配備專門的分揀工具，衛(wèi)生條件比較差。對此，日后可以為一定區(qū)域內(nèi)的志愿者統(tǒng)一配備專門的制服（比如馬甲）、分揀器等設(shè)備。另外，相關(guān)裝備可用印有循環(huán)利用標識的材料制成，更加體現(xiàn)志愿者工作性質(zhì)。

3.社區(qū)垃圾分類硬件的設(shè)置

新安公寓對公民的垃圾分類雖只有四類，但是在實際的垃圾投放過程中，還需要設(shè)立其他垃圾類別的才能讓投放更為合理。比如大件垃圾類、建筑裝修類垃圾。有學(xué)者對垃圾分類體系比較成熟的日本、瑞典等國家的研究后指出，大件生活垃圾因為占用空間比較大，難以進行壓縮收運，宜采用定期收運的方式[8]。目前長寧區(qū)對這些特殊的廢棄物還沒有強制的分類規(guī)范，但實際上許多社區(qū)已經(jīng)采取了自主的分類嘗試。以新安公寓為例，像桌椅、櫥柜等等大型板材，因體積較大無法被放入分類垃圾回收箱，志愿者就將它們集中置于分類箱房邊一個庫房當(dāng)中，并定期由廢品回收公司或政府的清運車來回收。

另外，考慮到居民到站點后再做分類的情況還比較常見，如果居民要外出的話，分類后再回家洗手會不太方便；而且很多廢棄物在分類投放前需要初步清潔，所以有必要在分類站點安裝水龍頭等清潔設(shè)施。

（三）垃圾分類的上游問題與應(yīng)對

1.垃圾分類政策穩(wěn)定性與靈活性之間的平衡

現(xiàn)階段上海垃圾分類的政策尚未定型，由于外地成功的經(jīng)驗借鑒、垃圾回收處理技術(shù)的改進等等因素都導(dǎo)致了垃圾分類政策的多變不一，即便是在同一個市區(qū)內(nèi)相臨社區(qū)，其具體分類回收的操作模式也有差異。上海市綠化和市容管理局環(huán)衛(wèi)管理處副處長齊玉梅在談到上海垃圾分類政策頻繁變動時提到：“從一開始的全量填埋，到后來逐步有了焚燒，有了堆肥，直到現(xiàn)在各種技術(shù)都有的格局”[9]。

實際上政府作為垃圾分類的發(fā)起者，對真正適合上海的垃圾分類政策尚處摸索、借鑒域外經(jīng)驗的階段，及時優(yōu)化垃圾分類政策固然重要；但是，政策變動帶來的問題也是不容小覷。一方面，分類標準的頻繁變動直接增加了在最前端操作垃圾分類的公民的學(xué)習(xí)成本，引發(fā)諸多不便，招致了公眾對垃圾分類的反感情緒。另一方面，從經(jīng)濟成本的角度考慮，國家之所以將北京、上海、廣州等大城市列為垃圾分類的試點城市，很大程度上是因為當(dāng)?shù)赜辛己玫慕?jīng)濟、技術(shù)基礎(chǔ)——垃圾分類的開展需要大量軟、硬件成本集中投入，但其效益產(chǎn)出卻與傳統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)不同，是相對遲緩、分散和公益化的；尤其是在垃圾分類體系的初創(chuàng)期，投入成本的回收期較長，很難脫離政府的公共投入而實現(xiàn)高度市場化的企業(yè)自主運作；這也正是中國所有垃圾分類試點都是在政府的指導(dǎo)、補貼下啟動的原因?；诖耍诸愓叩母南腋鼜埍厝粠碥?、硬件設(shè)施的調(diào)整甚至重建，比如分類垃圾站點的重新配置，這無疑會造成巨大社會資源的浪費，給政府和相關(guān)合作企業(yè)造成負擔(dān)。

要讓動態(tài)的政策與社會實況更為平滑地適配，第一，在分類政策實施前實行預(yù)評估是必要的，可以采用聽證會、政府和學(xué)者交流會等諸多渠道來論證、預(yù)測其可行性、實施效果，之后再決定其是否推廣落實。第二，域外的先進垃圾分類經(jīng)驗固然值得學(xué)習(xí)，但也要結(jié)合當(dāng)前垃圾分類正處于起步階段的具體情況。

雖然與其他垃圾分類較為成熟的國家相比，當(dāng)前上?！八姆诸悺笔窍鄬Υ致缘?，如日本東京市部分地區(qū)的家庭生活垃圾分類就達到七種[10]，但相信隨著上海垃圾分類體系的發(fā)展，分類方法、操作流程會趨于穩(wěn)定成熟、完善，公民慢慢形成垃圾分類回收意識、習(xí)慣，政策實施效果、穩(wěn)定性會進一步提升。

2.垃圾分類監(jiān)管責(zé)任有待明確

居民生活垃圾分類的各環(huán)節(jié)涉及多部門的協(xié)同工作，由于環(huán)境衛(wèi)生、房管、城市建設(shè)等多部門的介入，也使垃圾分類的監(jiān)管趨于復(fù)雜化，再加上海因各區(qū)情況差異較大而采取了分步推行的垃圾分類策略[11]，因此難以在市一級層面做到步調(diào)一致，各地政府在各自垃圾分類工作的部署中出現(xiàn)了職權(quán)交叉、監(jiān)管與處罰相分離等等問題。比如環(huán)衛(wèi)部門雖然主管城市生活垃圾的分類，但依現(xiàn)行規(guī)范，他們并沒有處罰權(quán)，仍要請求城市建設(shè)部門下的城管大隊到場督察后，方可由大隊向違法者發(fā)出責(zé)令整改通知書，且只有在行政相對人逾期不整改的情況下，經(jīng)執(zhí)法人員再度到現(xiàn)場審查、確認后才能予以罰款。

由此可見，監(jiān)督垃圾分類的公權(quán)力配置還需進一步整合、強化，使責(zé)任框架更加明晰。另外，單純依靠公權(quán)力來對大量細瑣的垃圾分類行為進行監(jiān)督是不現(xiàn)實的，因此有必要動員更多社會力量實現(xiàn)共同治理。對此，上海已經(jīng)引入一些市場化的管理方法，鼓勵能夠提供環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)參與到社會治理體系中來，比如上海靜安區(qū)政府與小黃狗環(huán)?？萍加邢薰竞献鳎怪悄芸苫厥绽K端系統(tǒng)入駐社區(qū)，可實現(xiàn)分類回收垃圾的當(dāng)場變現(xiàn)，激發(fā)了居民垃圾分類的積極性。

四、基于當(dāng)前垃圾分類狀況的反思與展望

（一）城市生活垃圾分類回收目標的設(shè)定與實現(xiàn)

垃圾分類非一時之功，上海市人大常委會副主任肖貴玉在2019年1月的上海人大代表會上說：“在2018年，上海市每天生活垃圾清運量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產(chǎn)生量超過900萬噸。”據(jù)估算，這些垃圾若用裝載量為2.5噸卡車來運輸，所需車輛頭尾相接可繞上海市內(nèi)環(huán)一周[12]。2019年，上海垃圾分類工作步入了新階段，城市生活垃圾管理被提升為本屆上海市人大的第一個立法項目，相關(guān)政策、立法進一步完善。2019年1月31日召開的上海市十五屆人大二次會議表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，并于2019年7月1日起正式施行。條例的最大亮點在于加大了對垃圾違規(guī)處理的處罰力度：對違規(guī)處置垃圾的單位最高可處以50萬元罰款；對個人混投垃圾且拒不改正的，可處以50元至200元罰款。另外，針對近年來興起的外賣送餐行業(yè)的所引發(fā)的一次性餐具的污染問題，該條例也規(guī)定“餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動向消費者提供一次性筷子、調(diào)羹等餐具”，對逾期不改正的，最高可處以5 000元罰款。

雖然上海在《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計劃（2018-2020年）》中明確提出在2020年實現(xiàn)垃圾分類體系覆蓋全市的目標；但從其他國家的垃圾分類的實踐經(jīng)驗來看，日本與德國的垃圾分類自20世紀70年代開始，經(jīng)歷了長達四十余年才形成相對完善的垃圾分類回收體系[13-14]，以此觀之，上海制定的這一目標顯得過于激進?？陀^來看，上海從分類體系的初建、調(diào)整再到完善，可能還有很長的路要走，不宜抱有成事于數(shù)年內(nèi)的期望，要做好穩(wěn)扎穩(wěn)打和打“持久戰(zhàn)”的準備。

（二）城市生活垃圾分類之于生態(tài)城市的構(gòu)建

在推行垃圾分類回收的同時，我們也要意識到，這只是構(gòu)建理想生態(tài)城市的一個很小環(huán)節(jié)，其相關(guān)規(guī)范之于整個環(huán)保法體系，僅是屬于資源循環(huán)利用法下的廢棄物法律規(guī)范中的子門類⑥。2009年實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》專門在第三、四章分別規(guī)定了“減量化”和“再利用和資源化”的內(nèi)容，明確地體現(xiàn)了綠色社會中的“3R”原則。值得注意的是，減量化（reducing）居于“3R”原則之首，旨在強調(diào)的是：在構(gòu)建循環(huán)社會的行動策略的選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮的是前端（垃圾產(chǎn)生前）減少資源的消耗與消費——減量化；其次，著力于后端的廢棄物的回收直接再利用——再利用（reusing）；最后，如果資源無法直接利用的話，再將其歸入物料循環(huán)的過程中——再循環(huán)（recycling）。而當(dāng)前社會輿論卻普遍將“垃圾分類回收”稱為“減量（化）”——減少已經(jīng)產(chǎn)生的垃圾量；但從法律規(guī)范內(nèi)涵的角度來看，這是一種誤讀，“垃圾分類回收”本質(zhì)仍屬次優(yōu)的再利用和再循環(huán)，而非嚴格意義上的“減量化”。

深層次的問題在于，當(dāng)前偏重垃圾分類回收的策略在一定程度上反而導(dǎo)致了最重要的“減量化”被淡化、忽略。正如Catlin、Jesse R和Wang Yitong所指出：“消費者之所以會增量消費，或許可部分歸因于其受到‘循環(huán)利用有益于環(huán)境保護’之觀點的暗示——無論如何，循環(huán)利用的成本（比如循環(huán)設(shè)備所消耗的水、能源等等）是相對較少的。這樣一來，消費者可能就會焦距到循環(huán)利用積極意義的一面，進而消解因為浪費資源而產(chǎn)生的諸如愧疚感等等負面情緒，或者將其作為正當(dāng)化（過度）消費的一種手段。因此，一個真正有力的解決方法是：要既能使消費者參與到循環(huán)利用的過程中來，又能讓他們意識到循環(huán)并不是一個完美的解決辦法——減少整體消耗亦是可行之道”[15]。事實上，在經(jīng)濟性效率上，許多廢棄物回收再造的成本要高于直接制造全新的同款產(chǎn)品的成本，比如某些廢舊電池；從循環(huán)技術(shù)來看，有相當(dāng)多的廢棄物成分，目前缺乏將其納入工業(yè)化循環(huán)利用的技術(shù)，比如電子觸摸屏幕中昂貴的稀土元素。所以，提升減量化的地位是必要的。

從理論上看，相對于事后回收利用，盡管在生產(chǎn)、消費前端實行減量化的環(huán)保效果是誘人的，但在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟所催生的消費主義大環(huán)境下，人們的物質(zhì)追求愈加以更多、更好、更新的形式強烈地表達，增質(zhì)、增量——成為一種公共的、社會性的價值取向趨于正當(dāng)化、普適化；而“減量”這一概念——無論是從現(xiàn)實物質(zhì)社會的反面印證，還是在社會大眾的觀念意識中，都已然處于衰微之勢，現(xiàn)行以推動事后端垃圾分類回收為重的舉措（而非嚴格意義上的“減量化”）在很大程度上也折射出環(huán)保主義對強勢的消費主義的一種妥協(xié)、讓步。學(xué)者鮑金認為：“消費主義既不是自古以來就存在著的生活理念，也不是自然而然地生成的生活方式，就其本質(zhì)而言，消費主義是服務(wù)于資本邏輯的附屬性意識，是對大眾的思想觀念和行為方式發(fā)生著實質(zhì)性影響和建構(gòu)作用的功能性文化形式”[16]。如果說消費主義本源于非人類本性的外源因素（如資本、GDP經(jīng)濟指標），那么，如何從這種被一已之物所統(tǒng)攝的意識形態(tài)中走出？這可能是我們從消費社會走向生態(tài)社會所無法回避、需要緊迫且勇于面對的問題。

注 釋

① 上海市建設(shè)協(xié)會副秘書長胥和生認為,目前上海本地對生活垃圾、建筑垃圾的處理能力已接近飽和。見《上海垃圾處理困局》,載《中國青年報》,2016年7月14日01版。

② 如在2018年5月30日,上海市市長應(yīng)勇親自帶領(lǐng)開展上海市垃圾分類專題調(diào)研工作,對楊浦區(qū)的多個新老小區(qū)的垃圾分類情況、垃圾中轉(zhuǎn)收運站點以及干濕垃圾處理中心的實際運轉(zhuǎn)狀況作了實地的考察,強調(diào)了“高標準、高質(zhì)量、全程分類”的目標。

③ 售后公房是指城鎮(zhèn)原公租房在經(jīng)過住房制度改革之后,轉(zhuǎn)售給原承租人的房屋。

④ 該數(shù)據(jù)由筆者從新安公寓長峰物業(yè)公司獲悉。

⑤ 實際上,新安公寓周邊的街道采用的“可回收垃圾-干垃圾”二分類；但是因為沿街垃圾箱數(shù)量多、分布零散,且缺乏監(jiān)管,分類箱形同虛設(shè)。

⑥ 除資源循環(huán)利用法之外,環(huán)保法體系還包括:環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、能源與節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境損害責(zé)任法。參見:黃錫生,史玉成:《中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》,載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。