論捕訴合一改革存在的問題及完善

蘇羽佳

（安徽大學 法學院，安徽 合肥230601）

一、“捕訴合一”改革的實踐

自黨的十八大、十九大以來，司法體制改革一直是國家重點任務。[1]審查批捕權(quán)和提起公訴權(quán)一直被視為檢察機關行使權(quán)力的支柱所在。 隨著檢察官員額制改革和以審判為中心的司法體制改革的深入發(fā)展，對檢察機關內(nèi)部機構(gòu)的職權(quán)配置調(diào)整提出了新的要求，如何配置成為學界關注的焦點。 目前員額制檢察官改革以及訴訟體制改革的推進，對檢察機關“捕訴合一"辦案模式是檢察機關對本院管轄的同一刑事案件的適時介入、審查逮捕、延長羈押期限審查、審查起訴、訴訟監(jiān)督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一承辦檢察官辦理的工作模式。[2]

（一）“捕訴合一”的由來

“捕訴合一”并非無根據(jù)的臆造，我國檢察院部門曾采用過“捕訴合一”的模式。 自文革結(jié)束、人民檢察院重建至今，檢察機關的捕訴關系經(jīng)歷了從捕訴合一到捕訴分離，后又回歸捕訴合一的變化過程。主要分為以下幾個階段。首先，1979 年，人民檢察院體制改革，頒布了《人民檢察院組織法》，該法第二十條規(guī)定，最高人民檢察院設置刑事、法紀、監(jiān)所、經(jīng)濟等檢察廳，并且可以按照需要，設置其他業(yè)務機構(gòu)。在最高人民檢察院內(nèi)部設置刑事檢察廳，省級人民檢察院緊隨其后， 在機構(gòu)內(nèi)部設置了刑事檢察處。刑事檢察廳和刑事檢察處統(tǒng)一負責審查批捕和審查起訴的職能，實行“捕訴合一”的工作部署，對于承擔了大量案件的市縣兩級人民檢察院， 最高人民檢察院沒有明確規(guī)定要求其如何設置內(nèi)部部門負責審查批準逮捕、提起公訴，而是給了相當大的自由權(quán)，允許其根據(jù)具體情況進行設置；其次，在1999 年，最高人民檢察院進行第二次改革， 刑事檢察廳分設了審查起訴廳和偵查監(jiān)督廳， 實行審查起訴權(quán)和審查批捕權(quán)職能相互獨立的模式，即“捕訴分離”模式，正式標志著審查批捕、 審查起訴權(quán)分離的全國化、 普遍化。 同時需要注意的是這兩種工作職能被明確的單立開來并一直沿用至今。黨的十七大強調(diào)，要全民深化司法體制改革，基于司法改革的契機，檢察機關捕訴關系模式的調(diào)整再次受到司法實務界及學術界人士的關注。 2015 年，前后有18 個省市縣進行了改革試點。 此后，中央統(tǒng)籌在海南、吉林等地開展捕訴合一試點工作， 將審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)再次整合到刑事檢察部。經(jīng)過三年的試點，檢察機關捕訴合一模式的推廣取得了諸多成效。[3]

（二）捕訴合一的價值分析

首先，捕訴合一有利于提高司法效率、節(jié)約司法成本和資源。在現(xiàn)有的捕訴分離模式下，審查批捕和審查起訴分別由人民檢察院兩個職能部門不同的業(yè)務承辦人員進行負責， 對偵查機關移送過來的案卷材料先后進行審查，并進行訊問、調(diào)查取證、核實證據(jù)等一系列相同的工作， 最大的差異可能就在于最后制作的法律文書存在不同， 這導致了一批辦案人員在進行重復性工作，司法資源得到極大浪費，訴訟成本提高， 訴訟周期因為不適當?shù)墓ぷ髋渲枚鴮е虏槐匾匮娱L。 其次，捕訴合一有利于權(quán)責分明，提高辦案質(zhì)量和水平。在捕訴分離的體制下，檢察機關的辦案流程是業(yè)務承辦員結(jié)案后， 將案件處理結(jié)果交由部門負責人審核， 部門負責人審核完畢再將案件呈報檢察長或者檢查委員會， 由檢察長或者檢查委員會集體討論決定。 此種模式下行政審批的氛圍濃厚， 案件按照流程走下去很容易導致產(chǎn)生領導人干部一人獨斷專行； 并且案件經(jīng)過兩個部門多人之手混雜辦理，如果案件出現(xiàn)處理偏差，就很難確定最終負責人，嚴重影響司法機關公信力的提高。而在檢察機關改革的大體制下， 案件由同一檢察人員或者同一檢察組共同辦理并負責監(jiān)督， 檢察人員在所承辦案件的范圍內(nèi)對案件承擔終身負責的責任。 這種體制機制能夠有力規(guī)制責任追究時“互踢皮球”的現(xiàn)象，倒逼檢察人員提高辦案的能力和水平，真正實現(xiàn)刑事司法案件的公平和正義。

二、“捕訴合一”改革可能產(chǎn)生的問題

（一）“批捕權(quán)”的濫用

首先，逮捕權(quán)作為最嚴厲的強制措施，一方面可以防止犯罪嫌疑人、被告人逃避偵查、起訴、審判，確保其能夠及時到案接受訊問； 另一方面要對逮捕進行羈押必要性審查，防止因不當羈押侵犯犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)，損害司法公信力。在審查逮捕條件時，檢察官的角色更偏向于“審前法官”，檢察官須居中裁判作出逮捕與否的決定, 以維持控辯審三角結(jié)構(gòu)的平衡。同時，檢察機關作為集偵查、批捕、起訴等職能于一身的司法機關， 這種過于強勢的地位極易導致權(quán)力濫用， 也會侵害犯罪嫌疑人及被告人的人權(quán)。

其次,如果將“批準逮捕權(quán)”和“公訴權(quán)”這兩大關乎犯罪嫌疑人、被告人人身自由的“生殺大權(quán)”都交給檢察機關的同一檢察官或者辦案組行使, 那么在實踐中承辦案件的檢察人員很可能產(chǎn)生逮捕后不起訴進而進而承擔責任， 人為地直接以起訴的標準衡量是否應予逮捕，來降低起訴風險，導致逮捕標準與起訴標準混用，一方面不捕率人為的提高，另一方面由于犯罪嫌疑人、 被告人的人身自由沒有得到限制，導致偵查機關在偵查過程中難度加大，對檢警關系產(chǎn)生負面作用。另外，如果不采取一些限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的強制措施或者羈押手段，很可能會產(chǎn)生毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能，阻礙司法活動的正常進行,辦案人員為了規(guī)避這種風險,通常采取“欲訴必捕”、“凡捕必訴”，此種做法也會導致逮捕權(quán)的濫用。[4]

（二）犯罪嫌疑人和辯護人的辯護權(quán)受到限制

在刑事訴訟程序中， 犯罪嫌疑人與辯護人享有兩次向檢察機關提出辯護意見的機會。 第一次機會是在公安機關送捕，檢察機關審查批捕階段。在這個階段， 如果犯罪嫌疑人及其辯護人認為案情的嚴重程度尚未上升到予以逮捕的高度， 可以要求向承辦案件的檢察人員當面作出陳述， 說服檢察官作出不批準逮捕的決定， 檢察人員應當當面聽取犯罪嫌疑人、被告人陳述。 在審查起訴階段，犯罪嫌疑人及其辯護人擁有第二次向檢察機關提出辯護意見的機會， 此時辯護重心已由犯罪嫌疑人不符合批準逮捕條件轉(zhuǎn)移為案件不符合提起公訴的條件， 請求檢察機關作出不起訴的決定， 或者通過各種協(xié)商和妥協(xié)機制，說服檢察機關減少起訴的罪名，亦或降低建議的量刑幅度。[5]而一旦檢察機關進行內(nèi)部機制體制改革后，開啟“捕訴合一”模式，審查批捕和審查起訴連個階段的案件承辦人員就變成同一檢察官或者同一檢察組， 犯罪嫌疑人和辯護人享有的救濟機會則會縮減為一次， 此種情形之下犯罪嫌疑人和辯護人想要說服檢察人員的難度大大增加。 對于犯罪嫌疑人和辯護人來說，審查批捕是有效辯護的關鍵階段，更是“黃金救援期”，剝奪了這一次救濟機會，無疑是對犯罪嫌疑人和辯護人的辯護空間的一次壓榨， 更是對其權(quán)利的再一次侵害。

（三）檢察機關監(jiān)督地位的弱化

在對案件進行法律監(jiān)督中， 立案監(jiān)督是關鍵一步，刑事案件的立案監(jiān)督，是保證刑事訴訟順利進行的基礎，也是人權(quán)保障的重要前提。 2017 年底自偵部門轉(zhuǎn)隸后， 檢察院作為法律監(jiān)督機關的定位應當更加明確，法律監(jiān)督功能理應進一步強化。[6]捕訴合一后， 檢察機關以往在審查批捕階段和審查起訴階段分別對偵查活動進行監(jiān)督的慣常做法不復存在，案件的偵查監(jiān)督由兩次變成一次。 在這種改革模式下，不管是審查批捕階段，還是審查起訴階段，這種做法必然會消減檢察機關的監(jiān)督力度。同時，實行捕訴合一后， 檢察機關的工作重心必然會放在提起公訴階段，對偵查活動的監(jiān)督流于形式，這種工作重心的轉(zhuǎn)移，可以說是檢察機關的監(jiān)督工作的退化，不利于強化檢察機關的監(jiān)督地位。

三、完善“捕訴合一”的若干建議

“捕訴合一”從近幾年的的小規(guī)模地區(qū)性試點到2018 年下半年即將在全國推行，其中經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。 在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人被采取逮捕措施后就面臨著較長的羈押時間， 變更逮捕措施很難得到實現(xiàn)。 產(chǎn)生這個困境的原因就在于逮捕措施缺少事前和事后的審查機制。依照我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，偵查機關提起檢察機關批準逮捕的時間為七天， 也就意味著檢察機關僅在七天時間即需對逮捕作出決定。待案件移送至人民檢察院后，檢察院毋庸置疑會將工作重心轉(zhuǎn)移至提起公訴， 對犯罪嫌疑人、被告人被采取逮捕是否適當不予重視。

（一）在審前羈押程序增加聽證程序

聽證，作為行政行為特色濃厚的一種程序，主要體現(xiàn)在我國《行政許可法》、《行政處罰法》等法律中，《刑事訴訟法》中并沒有涉及到相關內(nèi)容。 解決犯罪嫌疑人的權(quán)利保障問題， 可以嘗試把聽證程序引入到審前羈押程序中來，通過聽取犯罪嫌疑人的陳述、申辯后作出適當?shù)呐稕Q定，是為必要。聽證程序以檢察機關決定逮捕的時間為分水嶺， 分為逮捕決定作出之前和之后的聽證程序。

1.逮捕決定之前的聽證程序

此種類型的聽證程序?qū)嵤r間是在犯罪嫌疑人被限制人身自由、尚未作出被逮捕決定之前，給犯罪嫌疑人及辯護人提供發(fā)表意見的機會,公開質(zhì)證、辯駁逮捕必要性，進而聽取利害關系人的意見, 然后根據(jù)雙方質(zhì)證、 核實的材料做出是否逮捕的決定的一種程序。[7]設置聽證程序的目的在于審查逮捕決定的適當性和必要性， 給予犯罪嫌疑人和辯護人一次救濟的權(quán)利，以此對抗強大的控訴機關，避免犯罪嫌疑人受到不必要的羈押。

具體操作中，應由檢察機關告知犯罪嫌疑人以及辯護人，有申請聽證的權(quán)利。 若犯罪嫌疑人或者辯護人申請聽證， 檢察機關可以通過向犯罪嫌疑人、被害人及其近親屬所在社區(qū)召開聽證會，以征求公眾的意見，使得檢察機關在作出批準逮捕或著不批準逮捕時，充分考慮對當事人所在社區(qū)以及對社會公眾的影響。這種措施的具體操作可以參考社區(qū)矯正制度， 最終做到使該羈押的人得到羈押，也能使人權(quán)的保護有所深入。 同時，這種公開化的途徑也是對檢察機關更為有力的監(jiān)督，在“捕訴合一“情況下，為了避免濫用逮捕權(quán)，這種“陽光下的防腐劑”，更為強效。

2.逮捕決定之后的聽證程序

逮捕決定之后的聽證程序，有兩種啟動方式，其一，是被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人申請檢察院啟動羈押必要性的聽證審查； 其二是檢察機關對于本院批準逮捕或者同級人民法院決定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，主動啟動羈押必要性審查的聽證程序。此種聽證程序是給予犯罪嫌疑人及辯護人第二次救濟權(quán)利，能夠起到降低超期羈押率，保障羈押的科學性與民主性的作用。

刑事訴訟獨立價值之一就在于追求訴訟效率，在保證案件得到公正處理的基礎上增加聽證程序，不僅不會造成司法資源浪費、 人為延長案件審理期間，而且可避免因錯誤羈押、超期羈押而導致國家賠償問題，從而增加訴訟成本的問題出現(xiàn)。

（二）審判權(quán)引入審前程序

在刑事審前程序中， 檢察權(quán)的角色定位具有三重屬性：一是偵查質(zhì)量的評價主體；二是司法資源的調(diào)控主體；三是訴訟權(quán)利的保障主體。[8]伴隨著刑事司法體制改革的日漸深入， 檢察機關的職能重構(gòu)勢在必行，對羈押、程序以及救濟控制權(quán)的交替運用，無疑使得檢察機關成為審前程序當仁不讓的主導者。對于審前程序中公檢并軌的模式，我國理論界詬病已久。 有些學者認為， 缺乏三方機制的制約與監(jiān)督，這種二元關系容易滋生權(quán)力的腐敗，導致捕訴關系失衡。甚至還有些學者認為，檢察機關在審前程序中，具有絕對的話語權(quán)，這種控制地位，使得審前程序成為了檢察程序的縮影， 而公安機關對其制約與監(jiān)督作用難以發(fā)揮出來， 捕訴關系實際上變成了檢察機關一家獨大的內(nèi)部關系?！罢l來監(jiān)督監(jiān)督者”，是檢警關系的矛盾所在， 也是檢察機關處于審前程序令人詬病的原因所在，如何解決這個問題，關系到捕訴合一改革的有效進行。

因此， 應將審判權(quán)引入審前程序， 構(gòu)置公安機關、檢察院、法院這種三方機制，從而有效地互相制約，互相監(jiān)督。 在偵查和起訴兩個階段引入審判權(quán)，人民法院的提前介入并不意味著使得審前程序與審判程序的絕對混同?！耙詫徟袨橹行闹髁x”認為，法院似乎才是評價偵查質(zhì)量的適宜選項。 作為一種典型的域外經(jīng)驗，“審判中心主義” 實質(zhì)上將裁判權(quán)置于訴訟推進的各個關鍵節(jié)點。[9]因此，將審判權(quán)引入審前程序，指的是以審判權(quán)的標準去要求審前程序。那么，在實際操作中，該如何以審判權(quán)的標準去要求審前程序，也即如何去要求偵查和起訴？

第一，針對偵查問題，審判權(quán)的介入會不會引起審判人員對犯罪嫌疑人的印象被污染？筆者認為，作為裁判者的人民法院應該參與案件的全過程， 即從案件的開始一直到案件的結(jié)束，都參與進來。審判人員的親歷性， 是要求法官在審前程序就對案件的起始，對其中某些證據(jù)的取舍、對犯罪嫌疑人及辯護人的呼聲，都能夠有著更為直觀的感受。筆者不否認這一舉措可能會妨礙法官的心證， 也的的確確要求法官更加專業(yè)化。 但是， 法治大廈的建設并非朝朝暮暮，我們在加強法官專業(yè)化建設的同時，應當給予其更高的要求。法官參與到偵查程序，是給予犯罪嫌疑人及辯護人另一個救濟途徑。 畢竟，傳統(tǒng)模式下，檢察機關的強勢地位， 往往使得犯罪嫌疑人難以“喘息”。 在審前程序中，法官的參與并不意味著這就是一種變相的審判程序，其實質(zhì)目的仍是對公安機關、人民檢察院的一種監(jiān)督， 同時也是對犯罪嫌疑人的權(quán)利保障。

第二，審判權(quán)的介入提高的是起訴的質(zhì)量，而不是起訴的標準。在“捕訴合一”的情況下，批準逮捕權(quán)與起訴權(quán)都均由一個檢察官或者同一檢察辦案組承擔，而在“捕訴分離”的情況下，由于這兩種權(quán)利由兩個部門行使，多了一次審查的機會。一個案件由公安機關送捕、偵查監(jiān)督部門批捕、公訴部門起訴，縮減為公安機關送捕、刑事檢察部門負責捕訴合一，縮短的不僅僅是程序的問題，更是案件的審查與監(jiān)督。公安機關與人民檢察院這種封閉的送捕關系， 是滋生腐敗問題的重要原因。 因此，通過審判權(quán)的介入，打破公安機關與人民檢察院的封閉關系， 檢察院基于此壓力，在權(quán)力行使上勢必要再三思量，從而達到中立的監(jiān)督地位。

四、結(jié)語

公正與效率是刑事訴訟中的核心價值。 隨著新一輪的訴訟制度改革，契合《刑事訴訟法》的再修改，“捕訴合一”于全國范圍內(nèi)鋪展開來，如何保障在追求刑事訴訟效率的同時， 更規(guī)范性地為犯罪嫌疑人提供救濟的權(quán)利，以達到公平、正義的理念，是司法體制改革需要迫切解決的問題。筆者通過著眼于“捕訴合一”改革中可能存在的一些問題，并且提出自己的觀點， 以期望能夠為改革提供一些自己的見解?！安对V合一”的順利推行，需要理論界與實務界共同努力，通過理論上的分析，結(jié)合基層檢查機關的實踐經(jīng)驗，為捕訴合一改革提高切實有效的解決方案。