宋代監(jiān)察權(quán)運作的制衡法理及價值 *

張本順

(揚州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚州 225127)

嚴(yán)復(fù)剴切指出：“古人好讀前四史，亦以其文字耳!若研究人心政俗之變，則趙宋一代最宜究心?！盵1]668誠哉斯言！宋代通過監(jiān)察權(quán)來牽制行政權(quán)、司法權(quán)，且監(jiān)察權(quán)自身亦受到嚴(yán)密制約的權(quán)力架構(gòu)，真可謂是膺古今最劇烈之變動，極富制度改新氣象。與西方法律文化傳統(tǒng)中的“分權(quán)與制衡”法理相較，宋代監(jiān)察法理(1)“法理”是一個統(tǒng)合性、綜合性極強的概念。其語義至少涵括法之道理、法之原理、法之條理、法之公理、法之原則、法之美德、法之價值、法之理據(jù)、法之條件、法之理論等眾多意蘊。參見張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第28—37頁。筆者認(rèn)為，“法理”之義更多應(yīng)是具有跨越時空、超越社會形態(tài)之別，具有普遍性、普世性、規(guī)律性、公理性、終極性的概念，一如宋代設(shè)官分職之下所形成的監(jiān)察制衡之法理。宋代監(jiān)察制衡之法理所蘊含的以權(quán)力制約權(quán)力、公權(quán)力行使者必須接受監(jiān)督，即使監(jiān)察者自身亦不例外的“法理”就具有亙古的價值?？珊椋阂跃S護(hù)皇權(quán)為中心的“設(shè)官分職”之政治格局下的“權(quán)力分工與制衡”。該監(jiān)察法理旨在促使各種權(quán)力機關(guān)之間保持均衡之勢，最終維護(hù)中央集權(quán)下的政治清明、官民和諧和社會公利。

筆者認(rèn)為，無論是西方社會近代意義上“權(quán)力分立與制衡”的法理模式，還是傳統(tǒng)中國“權(quán)力分工與制衡”的法理模式，都存在著權(quán)力之間相互制約與均衡的歷史事實。然而，百余年來，在西方強勢政法話語的沖擊和壓迫之下，學(xué)界通常認(rèn)為“分權(quán)與制衡”是西方教權(quán)與王權(quán)分立的傳統(tǒng)或西方近代民主制度之產(chǎn)物。故而，權(quán)力制衡的法理只存在于西方權(quán)力分立的政治框架之中。基于此，學(xué)界對中國古代“設(shè)官分職”下權(quán)力分工文化傳統(tǒng)中所蘊含的權(quán)力制衡法理，則往往視而不見。換言之，因“分權(quán)與制衡”之語最早明確肇始于西方啟蒙思想家洛克和孟德斯鳩之口，且隨著近代以來西方資本主義制度的普遍確立而成為不爭的歷史事實，以至于在一些知名學(xué)人眼里，似乎只有分權(quán)才有制衡，進(jìn)而認(rèn)為權(quán)力制衡之法理只是西方法治傳統(tǒng)的專利，而傳統(tǒng)中國政制則為專制、集權(quán)，體現(xiàn)的則為“私天人”的人治精神，自然毫無權(quán)力制衡的法文化傳統(tǒng)可言。(2)何勤華認(rèn)為，在中世紀(jì)的西歐，形成了教權(quán)和王權(quán)的二元對立；近世憲法中的政府權(quán)力有限性的憲法制度可以在此找到部分淵源。參見何勤華主編：《外國法制史》，法律出版社2011年版，第107頁。張中秋也認(rèn)為，中華法系的根本精神是人治，分權(quán)與制衡的文化理路在傳統(tǒng)中國是不存在的；而西方法傳統(tǒng)精神是法治，分權(quán)與制衡則是西方傳統(tǒng)的共識和法制原則。參見張中秋：《中西法律文化比較研究》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第307—352頁。王春瑜則從傳統(tǒng)中國皇權(quán)不可分割、皇權(quán)難以制衡的角度，認(rèn)為中國古代不存在權(quán)力分制或權(quán)力制衡，中國古代監(jiān)察制度只能稱作權(quán)力牽制。參見王春瑜：《我國歷史上的監(jiān)察制度與權(quán)力牽制》，《北京日報》2006年5月29日，第19版。張晉藩在談到中國古代監(jiān)察法時認(rèn)為，中國古代“不可能形成西方政治傳統(tǒng)中出現(xiàn)的權(quán)力分立的政治體制,也無法培育出西方社會的那種用法律約束權(quán)力的法治觀念”。參見張晉藩：《中國古代監(jiān)察法的歷史價值——中華法系的一個視角》，《政法論壇》2005年第6期。這種將西方分權(quán)傳統(tǒng)蘊含制衡法理，而傳統(tǒng)中國“設(shè)官分職”的分工傳統(tǒng)則無制衡法理之絕對二元對立的、以西方為中心的類型化觀點，則無疑遮蔽了傳統(tǒng)中國君主集權(quán)之下存在著權(quán)力制衡的復(fù)雜歷史事實，實在是無益于自家優(yōu)秀傳統(tǒng)監(jiān)察資源的吸納與創(chuàng)新，進(jìn)而消弭中國自身傳統(tǒng)精粹法律文化的自信底氣。

對于皇權(quán)之下設(shè)官分職、各司其局的行政、司法機關(guān)而言，古代監(jiān)察權(quán)對上述機關(guān)的監(jiān)察制衡作用無疑是傳統(tǒng)中國最為真實的歷史場景。宋代監(jiān)察文明中所蘊含的權(quán)力制衡之法理，無不折

射出傳統(tǒng)中國監(jiān)察文化內(nèi)在的理性、經(jīng)驗與智慧。然而，學(xué)者們于此忽之久焉！(3)金圓、虞云國、刁忠民、賈玉英、肖建新等學(xué)人均對宋代監(jiān)察制度有所研究，特別是肖建新認(rèn)為宋代監(jiān)察機制呈現(xiàn)出垂直監(jiān)察、外在監(jiān)察、反察制約等特點，對筆者有一定的啟發(fā)。但他們對宋代監(jiān)察體制、機制中所蘊含的權(quán)力制衡的法理，幾無論及。相關(guān)研究可參見金圓：《宋代監(jiān)察制度述論》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1994年第3期；虞云國：《試論宋代對臺諫系統(tǒng)的控制》，《史林》1997年第3期；刁忠民：《關(guān)于北宋前期諫官制度的幾個問題》，《中國史研究》2000年第4期；賈玉英：《宋代諫官制度述論》，《中國史研究》1991年第2期；肖建新：《宋代的監(jiān)察機制》，《安徽史學(xué)》2006年第2期。鑒于此，筆者不揣淺陋，欲鉤沉宋代史海，對其監(jiān)察文明中所蘊含的制衡法理進(jìn)行探賾索引，旨在鉤深致遠(yuǎn)，以文化自覺意識凝練宋代監(jiān)察法理的理性與經(jīng)驗，希冀為當(dāng)代監(jiān)察制度的構(gòu)建與完善提供歷史維度的素材與資鑒。

一、宋代監(jiān)察機制中的制衡法理

宋代統(tǒng)治者采取崇文抑武、強干弱枝、削弱相權(quán)等加強中央集權(quán)的周密的防范措施，處處體現(xiàn)出制約宰相權(quán)力、監(jiān)察行政權(quán)和司法權(quán)的制衡精神。宋太宗詔曰：“先皇帝創(chuàng)業(yè)垂二十年，事為之防，曲為之制，紀(jì)律已定，物有其常，謹(jǐn)當(dāng)遵承，不敢逾越。咨爾臣庶，宜體朕心?！盵2]卷17，382此處“事為之防，曲為之制”，實指國家權(quán)力之間的“分工與制衡”。北宋真宗時，提出任人“要異論相攪，即各不敢為非”[2]卷213,5169?！爱愓撓鄶嚒崩砟钆c“事為之防，曲為之制”的制衡法理一脈相承。北宋神宗元豐五年(1082)下詔：“朝廷以天下事分六曹以治之,都省以總之,六察以案之。六曹失職，則都省在所糾；都省失糾，則六察在所彈。上下相維,各有職守。”[2]卷330，7953本段大意是吏、戶、禮、兵、刑、工等六曹分治國家行政事務(wù)，尚書省總覽國家行政事宜；御史臺六察司則督察三省、六部和樞密院的行政事務(wù)，實屬行政監(jiān)察；尚書省垂直糾正六部失職行為，若尚書省糾正缺失，六察御史則彈劾之，最終在各機關(guān)的相互制約、相互均衡下實現(xiàn)中央“設(shè)官分職”、各司其職、各盡其責(zé)的政治架構(gòu)。實際上，宋代國家權(quán)力機關(guān)之間的相互制衡，可謂是其政治制度設(shè)計的一大鮮明特色。如，宋代相權(quán)被切實分割，宰相只保留了行政權(quán)。詳言之，宋代中央政府采取“二府三司”制，所謂“二府”是指樞密院與政事堂?！岸钡脑O(shè)置致使宰相手中的軍政大權(quán)被分割于樞密院。宋代又設(shè)置參知政事以分割宰相的行政大權(quán)。此外，宋代鹽鐵司、度支司和戶部司等“三司”的設(shè)置，則使宰相手中的財政權(quán)又被分割于三司使。而宋代監(jiān)察權(quán)則是“分工與制衡”的法理模式，這是其政治制度設(shè)計中極為重要的一環(huán)。北宋哲宗元祐初年，秦觀認(rèn)為只有保持臺諫官和執(zhí)政官之間彼此制衡之勢，國家才能政治昌明，君主才能高枕無憂。他說：“臣聞仁祖時，天下之事，一切委之執(zhí)政，群臣無所預(yù)者。除授或不當(dāng)，雖貴戚近屬，輒為固執(zhí)不行。一旦諫官列其罪，御史數(shù)其失，雖元老名儒、上所眷禮者，亦稱病而賜罷。政事之臣得以舉其職，議論之臣得以行其言，兩者之勢適平。是以治功之隆，過越漢唐，與成康相先后，蓋由此也……愿(陛下)鑒漢唐之弊，專取法于仁祖，常使兩者(執(zhí)政與臺諫)之勢適平，足以相制，而不足以相勝。則陛下可以弁冕端委而無事矣。”[3]卷40,541此段史料所言“兩者之勢適平”，實際上講的就是“議論之臣”(即代指監(jiān)察機關(guān))和“政事之臣”(即代指行政機關(guān))之間互相制約而達(dá)致均衡狀態(tài)，才能有效維護(hù)皇權(quán)政治秩序的持久穩(wěn)定。

宋代路級監(jiān)察機關(guān)中的轉(zhuǎn)運司、提刑司及常平司等地方監(jiān)司之間亦同樣存在著相互分工、相互制約機制。如宋初太平興國二年(977)，替代地方節(jié)度使而設(shè)置的轉(zhuǎn)運司權(quán)高位重，為防止其一權(quán)獨大，至北宋真宗時，朝廷便設(shè)置提點刑獄司，即以提刑司分割轉(zhuǎn)運司刑事職權(quán)。正如南宋呂祖謙所言：“景德間遂建提點刑獄一司，實分轉(zhuǎn)運使之權(quán)?！盵4]卷61,557實際上，宋代轉(zhuǎn)運司、提刑司、常平司作為路級監(jiān)察機構(gòu)，除具有按察地方州縣官吏違法的職權(quán)外，三者職權(quán)總體上分工比較明確，體現(xiàn)了宋代路級地方政權(quán)亦踐行“設(shè)官分職”的治理框架，即轉(zhuǎn)運司側(cè)重于路級財政管理與監(jiān)督；提刑司側(cè)重于刑獄管理與監(jiān)督；常平司則主管、監(jiān)督地方常平、義倉、開礦、海鹽生產(chǎn)以及戶絕、沒官田產(chǎn)、賑災(zāi)、慈善等民政事務(wù)。于此可見，正是在這種“設(shè)官分職”的地方權(quán)力運作架構(gòu)中，轉(zhuǎn)運司、提刑司、常平司三者之間形成了權(quán)力分工、互相牽制、防止擅權(quán)的多元化路級地方監(jiān)察體制。

宋代府、州、軍、監(jiān)級地方政權(quán)的設(shè)置中亦滲透著相互分工、相互制衡的法理。宋代通判號稱“監(jiān)州”，其具有強化對州縣監(jiān)督、制衡，防止藩鎮(zhèn)割據(jù)的政治功能。宋代通判既掌監(jiān)察大權(quán)，又參與地方政務(wù)，分割知州職權(quán)，史稱“藝祖懲藩鎮(zhèn)之弊，置通判以分州權(quán)，事無不預(yù)，至得按察所部，意若使之權(quán)任與均，器能相用，設(shè)施同慮，休戚一體，非復(fù)余長貳比”[5]卷24，1071。此段史料中的“權(quán)任與均”，實指通判與知州之間的權(quán)力接近均衡之勢。宋代通判集治官之官與治民之官于一身，在參與地方政務(wù)中隨時監(jiān)察、牽制州郡長官，逐漸使“昔日節(jié)度之害盡去”[6]卷14，813。

從宋代監(jiān)察體系的縱向看，宋代國家監(jiān)察權(quán)劃分為中央監(jiān)察權(quán)和地方監(jiān)察權(quán)，即中央的臺諫體制以及地方路級的監(jiān)司、府州軍監(jiān)級的通判等三級多元的嚴(yán)密監(jiān)察體制。整體上看，宋代形成了垂直、外在、相對獨立、縱橫交錯的監(jiān)察體系。中央臺諫依法監(jiān)察地方的監(jiān)司和通判；路級監(jiān)司則依法監(jiān)察通判。整個宋代監(jiān)察系統(tǒng)則不同程度受到外部行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。宋代尚書省具有掌奏御史失職的權(quán)力，如，尚書省的“三都司御史房”專司彈劾、按察御史的失職行為，負(fù)有考核御史糾察實績的職權(quán)。

二、宋代監(jiān)察主體對被監(jiān)察者進(jìn)行制衡的法理探賾

宋代打破了唐代御史與諫官互不往來的傳統(tǒng)，二者互相兼職，逐漸形成臺諫合一監(jiān)察體制。史稱南宋御史和諫官“合為一府，居同門，出同幕，與故事異”。[4]卷53，484宋代臺諫合一體制提升了臺諫監(jiān)督、制衡宰執(zhí)百官的監(jiān)察能力。

(一)宋代中央臺諫對宰執(zhí)百官的制衡

宋代監(jiān)察法理認(rèn)為，臺諫官能夠通達(dá)天下民情，其監(jiān)察行為能夠體現(xiàn)“公議”，符合公利標(biāo)準(zhǔn)，正所謂“臺諫之論，常以天下公議為主”[7]卷3，30；“天下是非付之臺諫”[8]卷73，614。北宋神宗四年(1071)，蘇軾亦說：“臣自幼小所記，及聞長老之談，皆謂臺諫所言，常隨天下公議。公議所與，臺諫亦與之，公議所擊，臺諫亦擊之?！盵3]卷36，484上述多處提及的“天下公議”意，是指臺諫監(jiān)察權(quán)的行使能夠契合國家公利標(biāo)準(zhǔn)和社會公眾的評議。由此可見，宋代臺諫是儒家以民為本、官民和諧、仁政善治的內(nèi)在法理要求。易言之，臺諫官所議在很大程度上代表著民意。既然宋代臺諫官是“天下公議”、民意的化身，那么宋代宰執(zhí)、大臣、百官均須接受不同層級的監(jiān)察，在法理上便順理成章了。宋代御史的監(jiān)察制衡職能在于“肅政紀(jì)綱，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及于百官不守典法皆合彈奏”[9]卷57，63。宋代史稱：“君有佚豫失德，悖亂亡道，荒政咈諫，廢忠慢賢，御史府得以諫責(zé)之；相有依違順旨，蔽上罔下，貪寵忘諫，專福作威，御史府得以糾繩之；將有驕悍不順，恃武肆害，玩兵弄戰(zhàn)，暴刑毒民，御史府得以舉劾之。君，至尊也；相與將，至貴也，且得諫責(zé)糾劾之，馀可知也?！盵10]卷13，147值得強調(diào)的是，宋代諫官由唐代宰相的屬官衍變?yōu)樵讏?zhí)的監(jiān)察者，其職能相應(yīng)的由唐代的諫諍皇帝，擴大到監(jiān)督、彈劾、制衡宰相和百官。依照宋制，“自宰臣至百官，自三省至百司，任非其人，事有失當(dāng)”，諫官“皆得諫正”。[11]2425如，北宋仁宗時，諫官錢明逸“首劾范仲淹、富弼：‘更張綱紀(jì)，紛擾國經(jīng)。凡所推薦，多挾朋黨。乞早罷免，使奸詐不敢效尤，忠實得以自立。疏奏，二人皆罷’”[12]卷317，10346-10347；包拯“在諫院踰二年，數(shù)論斥大臣權(quán)幸”[2]卷172,4133。

兩宋歷史顯示，宋代黨爭激烈，皇帝常常以臺諫為抓手，通過臺諫重點監(jiān)督、制約、制衡相權(quán)，從而達(dá)到維護(hù)皇權(quán)之目的，這是不爭的歷史事實。宋代“宰相之職，佐天子,總百官,平庶政,事無不統(tǒng)”[12]卷161，3773。由此足見宰相權(quán)力之隆，然而，宋代御史通過彈劾以制衡宰相成為常制。如，明末清初王夫說：“宋自雍熙以后,為平章、為參知、為密院、總百揆掌六師者,乍登乍降,如拙棋之置子,顛倒而屢遷……十余年間,進(jìn)之退之,席不暇暖,而復(fù)搖蕩其且前且卻之心,志未伸,行未果,謀未定,而位已離?！盵13]卷2，46宋人認(rèn)為臺諫是皇帝的耳目，正所謂 “臺諫者,陛下之臺諫”[14]卷178，510。為了使臺諫的監(jiān)察權(quán)和相權(quán)保持大體均衡之勢，宋代法律規(guī)定宰執(zhí)不能插手、干預(yù)、染指臺諫官的選任。史稱宋代宰執(zhí)“不得薦舉臺諫官”[12]卷164，3872。凡是新的宰執(zhí)上任，若“有親戚及嘗被薦引者見為臺臣，則皆他徙，防雍弊也”[12]卷160，3748-3749，即新任宰執(zhí)曾經(jīng)推薦的御史皆依法要改授其它差遣，其意“蓋欲其彈擊之際，無所顧避而得盡公議也”[2]卷415,10072。宋代宰相的屬官也不可被委以為任御史之職，如北宋神宗熙寧九年(1076)，“鄧潤甫自正言知制誥為中丞，以宰相屬官不可長憲府，御史復(fù)遷右諫議大夫”[12]卷164，3870。宋代選任御史，宰執(zhí)必須回避、不得染指的制度設(shè)計旨趣在于從法律上保障御史監(jiān)察的相對獨立性和權(quán)威性，以便對宰執(zhí)能夠進(jìn)行異體外在的有效監(jiān)督與制衡。恰如宋人呂陶所言：“為御史者，有兩府(4)此處的“兩府”指政事堂和樞密院。是舉主，并須回避。蓋置臺諫以檢察兩府之過，若用其門生故吏，慮致徇私，此祖宗御下之機權(quán)，至深至密。”[2]卷404，9846

宋代御史還對中央司法機關(guān)的審判是否公正、地方司法機關(guān)上報的獄空是否屬實以及地方監(jiān)司的失察不法行為，進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)察，以制衡司法權(quán)。史稱：“每季詣大理寺及應(yīng)有刑獄去處點檢?！盵11]3607北宋神宗元豐七年(1084)四月，詔令御史臺舉劾假報獄空者：“自今有司上獄空，令御史臺刑察按實?！盵11]2741南宋高宗言：“諸郡奏獄空”“當(dāng)令監(jiān)司驗實，如有妄誕，即按治，仍命御史臺察之”。[14]卷159，2578非法用刑亦在御史臺彈劾之列，如南宋高宗紹興十一年(1141)，詔令刑獄部門將“訊囚非法之具并行毀棄，尚或違戾，委御史臺彈劾以聞”[11]3608。

總之，宋代中央臺諫制衡相權(quán)、彈劾百官，在加強中央集權(quán)，防止、糾正冤假錯案，懲治貪官污吏，溝通民情，緩和社會矛盾，增進(jìn)政治清明，提升宋代司法文明等方面，均起著不可替代的作用。

(二)宋代地方監(jiān)察權(quán)對地方行政權(quán)、司法權(quán)的制衡

宋代地方監(jiān)察權(quán)包括路級監(jiān)司和府、州、軍、監(jiān)各級的通判。

1.宋代路級監(jiān)司對地方行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)察、制衡實踐

宋代路級監(jiān)察體系中是以監(jiān)司為核心而展開的。宋代監(jiān)司主要是指轉(zhuǎn)運司、提刑司、提舉常平司。宋代監(jiān)司按察、制衡所部行為的標(biāo)準(zhǔn)為：“一曰苛酷，二曰狡佞，三曰昏懦，四曰貪縱?！盵11]4712以下將對監(jiān)司的制衡情形予以分類申說。

首先看轉(zhuǎn)運司的制衡實踐。宋代轉(zhuǎn)運司通過監(jiān)察、刺舉，以制衡所轄行政區(qū)域內(nèi)知州、通判、知縣等的行政權(quán)、司法權(quán)。宋太祖開寶九年(976)，宋太宗繼位后下詔：“諸道轉(zhuǎn)運使,各察舉部內(nèi)知州、通判?！盵2]卷17,385轉(zhuǎn)運司刺舉部內(nèi)貪贓枉法、殘暴者，所謂“臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權(quán)……庶使郡縣得以視傚”。[11]3401宋太宗太平興國六年(981)，詔令諸路轉(zhuǎn)運司按劾所部“罷軟不勝任、怠惰不親事及黷貨擾民者”，“條其事狀以聞”。[2]卷22，490北宋熙寧四年(1071)，詔令京東、河北路轉(zhuǎn)運司“察所部知州、通判、都監(jiān)、監(jiān)押、巡檢、知縣、縣令不稱職者以聞”[2]卷221，5378-5379。

其次看提刑司的制衡實踐。北宋真宗景德四年(1007)，明確規(guī)定了提刑司的司法監(jiān)察職能，即提刑司“所至專察視囚禁，審詳案牘。州郡不得迎送聚會。所部每旬具囚犯系由，訊鞫次第申報，常檢舉催督。在系久者，即馳往案問。出入人罪者移牒覆勘，劾官吏以聞。諸色詞訴，逐州斷遣不當(dāng)，已經(jīng)轉(zhuǎn)運使批斷未允者，并收接施行。官吏貪濁馳慢者，具名以聞”[2]卷66，1477。宋寧宗朝的江西提點刑獄趙汝讜曾經(jīng)平反冤獄，史載：“瑞州大姓幸氏貪徐氏田不可得，強取其禾，終不與，誣以殺婢，置徐獄。徐訴其冤，汝讜以反坐法黥竄幸氏，籍其家?！盵12]卷413,12397

最后看提舉常平司的制衡實踐。宋代提舉常平司(倉司)設(shè)置于王安石變法時期，與轉(zhuǎn)運司、提刑司分管諸路財政，并監(jiān)察、制衡地方州縣。宋人在談到提舉常平司的職能時云：“提舉常平司操常平斂散之法，申嚴(yán)免役之政令。治荒修廢，振民艱阨，則隸提舉司。歲察所部廉能而保任之，若疲軟或犯法，則隨其職事劾奏。”[4]卷61,559宋代提舉常平司對州縣官吏進(jìn)行行政監(jiān)察時，主要側(cè)重于州縣官吏在災(zāi)害的救濟不力、和買不法、差役不均、抑納稅收等財政、經(jīng)濟領(lǐng)域。

總之，宋代路級監(jiān)司在制衡地方長吏，防范其行政和司法腐敗，督促其奉行法度，穩(wěn)定地方統(tǒng)治秩序等方面發(fā)揮了積極的作用。恰如南宋葉適在評價宋代監(jiān)司職能時所言：“州郡眾而監(jiān)司寡，謂州郡之事難盡察也，故置監(jiān)司以察之；謂州郡之官難盡擇也，故止于擇監(jiān)司亦足以寄之……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，監(jiān)司也。故監(jiān)司者，操制州郡者也?！盵6]卷14,809

2.宋代州郡通判對地方行政、司法權(quán)的監(jiān)察、制衡實踐

宋代通過完善地方監(jiān)察機制來防范藩鎮(zhèn)割據(jù)，加強廉政建設(shè)。為此，宋太祖乾德元年(963)，在直屬朝廷的府、州、軍、監(jiān)等同級政府中設(shè)置通判，并增設(shè)專門的監(jiān)察部門——通判廳，與知州并置。宋律規(guī)定，凡是武臣為長官者，均設(shè)通判一員或二員。通判作為佐貳之官，同府、州、軍、監(jiān)的最高長官同掌行政、司法事務(wù)，其監(jiān)察、制衡職能則體現(xiàn)在制約州、軍長官，按劾州縣官吏。故而，宋代通判在與諸州郡長忿爭時常常理直氣壯地說：“我監(jiān)州也，朝廷使我來監(jiān)汝”，以至于州郡“長吏舉動必為所制”。[2]卷7,181宋太祖乾德四年(966)，詔令諸道通判：“無得怙權(quán)徇私，須與長吏連署，文移方許行下。”[2]卷7，181北宋哲宗朝亦規(guī)定：“通判掌倅貳郡政，凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通簽施行。”[11]3449由此可見，州郡官長只有與通判共同聯(lián)署行文，府州公文才可下發(fā)施行，通判由此而得以直接監(jiān)督、制衡州郡官長。宋代通判除監(jiān)察、制衡同級府、州、軍、監(jiān)官長外，還監(jiān)督、制衡知縣。宋仁宗景祐四年(1037)，詔令“通判，自今按察所部官，須具實狀以聞”[2]卷120,2840。宋哲宗時，“所部官有善否及職事修廢”，通判“得刺舉以聞”。[11]3449

三、宋代監(jiān)察主體自身被制衡的法理探賾

宋人有言：“禁切監(jiān)司之法反甚于州縣之吏?！盵6]卷3，790宋代監(jiān)察體系中不同層級的監(jiān)察主體自身的權(quán)力行使，亦同樣受到嚴(yán)密的監(jiān)督和制約，這與宋代之前的御史只受君權(quán)統(tǒng)制的做法大異其趣，體現(xiàn)了宋代深邃的監(jiān)察制衡法理，更具有當(dāng)代借鑒意義。易言之，宋代監(jiān)察主體自身也要接受法律上的監(jiān)督，也要被監(jiān)察、被制衡。具體表現(xiàn)為：一是宋代監(jiān)察主體本身受到監(jiān)察系統(tǒng)之外行政機關(guān)的監(jiān)督、制約；二是監(jiān)察體系之內(nèi)的各級監(jiān)察主體之間要互相監(jiān)察。這無疑反映了宋代監(jiān)察制度設(shè)計的健全完備、嚴(yán)密復(fù)雜，以現(xiàn)代法理觀之，亦不乏科學(xué)性、合理性。

(一)宋代尚書、中書省對臺諫的監(jiān)督與制衡

權(quán)力之間要互相制約、均衡，監(jiān)督者亦要接受監(jiān)督之法理，在宋代已成為統(tǒng)治者的共識，在今人看來似乎有點不可思議，然而這卻是宋代最為真實的歷史面相。宋代臺諫作為監(jiān)察系統(tǒng)的最頂端，其權(quán)力的行使亦要受到監(jiān)督和制約，這種制約主要是來自同級外部行政系統(tǒng)中的中書省和尚書省。宋神宗元豐三年(1080)，加強了中書對御史的考課監(jiān)督，其詔曰：“御史臺六察按官，以所糾劾官司稽違失職事多寡為殿最，中書置薄以時書之，任滿，取旨升黜?！盵12]卷160，3762宋代尚書省被朝廷賦予督查、舉發(fā)違法御史的權(quán)力。北宋真宗景德四年(1007)，詔令御史、諫官“務(wù)遵職業(yè)，無或懈慢，令尚書都省糾舉之”[2]卷65，1475-1476。北宋神宗元豐五年(1082)，“尚書省得彈奏六察御史失職”[11]2739。元豐六年(1083)，“尚書省乞都司置御史房，主行彈糾御史察案失職”[11]2739。元豐七年(1083)，又在尚書的“御史房置薄，書御史六察官糾劾之多寡、當(dāng)否為殿最，歲終取旨升黜”[2]卷342，8230。于此可見，隸屬于尚書省的“都司御史房”作為專掌彈劾御史失職的監(jiān)察部門，無疑加強了對宋代最高監(jiān)察主體臺諫自身的監(jiān)督，使行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)互相牽制與均衡，既防止了監(jiān)察權(quán)力的濫用，又能有效協(xié)調(diào)統(tǒng)治階級內(nèi)部的矛盾。

(二)宋代對路級監(jiān)察主體監(jiān)司縱向上的垂直監(jiān)察、橫向上的監(jiān)司內(nèi)部互察以及外部行政機關(guān)對監(jiān)司的監(jiān)督與制衡

首先，宋代臺諫對諸路監(jiān)司的監(jiān)察，屬于監(jiān)察體系內(nèi)部上級臺諫對下級監(jiān)司的垂直監(jiān)察。如南宋紹興二十八年(1158)，高宗“上諭大臣曰：比既詔監(jiān)司刺舉守令，而監(jiān)司勤惰，將使誰察之，宜為之立法。乃詔監(jiān)司貪惰不法，臺諫自當(dāng)彈奏”[11]2428。實際上，歷宋一代，凡是監(jiān)司怠惰、貪虐、失職失察、非法聚斂、詞訟淹延、判決不當(dāng)?shù)龋家艿脚_諫官的監(jiān)察。北宋神宗熙寧三年(1070)，“令御史分案諸路監(jiān)司”[12]卷16，302。北宋神宗元豐三年(1080)，賦予御史臺六察中的戶案和刑案分察監(jiān)司的職責(zé)：“以戶按察轉(zhuǎn)運提舉官,以刑按察提點刑獄,如此則內(nèi)外官司各勤職事,朝廷法令不至隳廢。”[2]卷303，7387南宋寧宗開禧元年(1205),有臣僚言:“乞下諸路郡縣,應(yīng)干獄訟并令照條令理斷,如有淹延數(shù)年，重為民害者,委監(jiān)司糾察。如監(jiān)司不糾察,或自為淹延者,從臺諫論奏。”[11]6597

其次，宋代路級監(jiān)察主體之間要互相監(jiān)察、互相制衡，對于互相包庇而失察的行為要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。北宋時“法有監(jiān)司互察之文”[11]3393。北宋徽宗崇寧五年(1106)詔：“立諸路監(jiān)司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾?！盵12]卷20,376南宋高宗紹興二十八年(1158)，詔令：“監(jiān)司違戾,令諸司互察,御史臺彈劾?！盵11]5466南宋“諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運、監(jiān)司按察奏。發(fā)運、監(jiān)司互相覺察，其經(jīng)略、按撫、發(fā)運、監(jiān)司屬官,聽逐互行按舉”[15]卷7，128。而對于違反互察法的監(jiān)司，要承擔(dān)減一等或?qū)Φ鹊男淌仑?zé)任，即“監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者”，“減所屬監(jiān)司應(yīng)得之罪一等”處罰；“犯臟私罪庇匿不舉者，以其罪罪之”。[15]卷7，128

再次，宋代監(jiān)司除受到臺諫監(jiān)督及監(jiān)司之間的互察之外，還要受到中央刑部、戶部的監(jiān)督與制約。這種監(jiān)督與制約，屬于來自監(jiān)察系統(tǒng)外部的制約，對于監(jiān)察主體監(jiān)司而言，可稱為被監(jiān)察、被制衡。如北宋神宗元豐七年(1084)，詔：“諸路提點刑獄司每季具以論決詳覆大辟事狀以聞，付刑部注籍，點檢案治失誤?！盵2]卷349,8365再如，轉(zhuǎn)運司的財政職能要受到戶部的監(jiān)察，以防止經(jīng)濟犯罪的發(fā)生。北宋神宗熙寧八年(1075)，詔令：“諸路轉(zhuǎn)運司失計置錢物，及本路自可移用不闕而過為約度，妄有申請支撥，并妄訴免、指占上供錢物者，并委三司奏劾?！盵2]卷259，6320

最后，為防范監(jiān)司的不法行為，作為皇帝耳目的察訪使、廉訪使亦可監(jiān)督監(jiān)司。北宋哲宗元符二年(1099)，淮南、兩浙察訪使孫杰奉命“按察兩浙路監(jiān)司職事”[2]卷510，12136。北宋徽宗宣和二年(1120)下詔：“監(jiān)司所舉守靈非其人，或廢法不舉，令廉訪使者劾之。”[12]卷22，406宋代監(jiān)司甚至還可以受到下級州府等行政長官的秘密檢舉、揭發(fā)，這是宋代皇帝集權(quán)制度下以卑制尊、以小制大之制衡法理的極致發(fā)揮。北宋太宗端拱二年(989)，詔令：“諸道州、府、軍、監(jiān)，如轉(zhuǎn)運使、副所致之處無事端坐，委知州以下密具聞奏。”[11]5637

由上可見，宋代路級形成了異常嚴(yán)密的、全方位、多層次的對監(jiān)察主體監(jiān)司進(jìn)行監(jiān)督、制衡的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。正如南宋葉適所論：“今也上之操制監(jiān)司，反甚于監(jiān)司之操制州郡，緊緊恐其擅權(quán)而自用，或非時不得巡歷，或巡歷不得過三日，所從之吏卒，所批之券食，所受之禮饋，皆有明禁?！盵6]卷14，809

(三)宋代對州郡監(jiān)察主體通判的垂直監(jiān)察、以及同級行政機關(guān)對通判的監(jiān)督和制衡

歷宋一代，通判接受本路監(jiān)司的垂直監(jiān)察成為定制。北宋真宗時，詔令：“見任通判，令轉(zhuǎn)運司密具能否以聞?！盵11]3447北宋元祐三年(1051)，江州通判梅德臣因“非才多病”[11]3422而被江南東路轉(zhuǎn)運司彈劾，并最終由皇帝下詔罷免其通判職務(wù)。南宋孝宗淳熙九年(1182)，詔令：“自今通判不得以季點為名，輒行下縣或因諸事差出，令量帶人從，嚴(yán)加禁戢，無得因緣騷擾。仍令監(jiān)司常切覺察，其或知而不問，亦坐失察之罪。”[11]3453宋代通判亦會受到同級州郡長官的監(jiān)督，如，宋高宗紹興二十七年(1157)，針對通判以點檢為名而“肆行刻剝”農(nóng)民的問題，詔“許州郡按劾以聞”。[11]3453

四、宋代監(jiān)察制衡法理的歷史意義及當(dāng)代價值

孫中山在談及古代監(jiān)察制度時說：“說到彈劾，有專管彈劾的官，如臺諫御史之類，雖君主有過，亦可冒死直諫，風(fēng)骨凜然?！盵16]492具體宋代監(jiān)察制衡原理而言，宋代采取“上下相維，內(nèi)外相制”[11]2707的治理理念。宋人自豪認(rèn)為其治理體制“上下相維，輕重相制，建置之道，最為合宜”。[12]卷337，10796宋代監(jiān)察體制實際上就是為確保中央集權(quán)而進(jìn)行“設(shè)官分職”的政治格局之下，所形塑的權(quán)力分工、相互制衡之法理的歷史實踐產(chǎn)物。宋代中央“二府三司”制度的設(shè)計旨在分割相權(quán)，制衡并防范相權(quán)對抗皇權(quán)。處于中國封建社會中后期劇烈變動的兩宋王朝，其社會矛盾、民族矛盾、階級矛盾日益激化，然其之所以能夠長期保持政治清明，與其權(quán)力“分工與制衡”的法理理念以及該法理支配下監(jiān)察權(quán)在制衡行政權(quán)和司法權(quán)、糾察官邪、肅正綱紀(jì)、維護(hù)國家法度等方面的不可替代性，具有直接的關(guān)聯(lián)。宋代形成了上至中央臺諫，中至路級監(jiān)司，下至州郡通判的三級多元、相對獨立于行政的、縱橫交錯的異體監(jiān)察體制。宋代臺諫合流為一體，提升了監(jiān)察能力，臺諫通過對宰執(zhí)和文武百官的行政監(jiān)察以及對中央、地方審判的司法監(jiān)察，將行政權(quán)和司法權(quán)的行使規(guī)制在法定限度內(nèi)。宋代臺諫對相權(quán)的監(jiān)察與制衡，有效防止了朋黨營私擅權(quán)，保持了臺諫與宰執(zhí)大臣之間均衡之勢，強化了中央集權(quán)，利于政治秩序的長期穩(wěn)定，促進(jìn)了宋代社會物質(zhì)文明和精神文明的高度發(fā)展。

宋代監(jiān)察制衡法理的踐行亦是宋代“以權(quán)力制約權(quán)力”之理念在政法領(lǐng)域的體現(xiàn)。中華民族的監(jiān)察文明造極于趙宋之世。宋代統(tǒng)治者服膺明主治吏不治民之政法理論以及監(jiān)察制衡法理，堅信宋代監(jiān)察官群體作為澄清吏治的治吏之官，對國家興衰至關(guān)重要。正如時人所言：“宋之立國，元氣在臺諫。”[12]卷90，11963作為監(jiān)察系統(tǒng)頂端的臺諫，其監(jiān)察權(quán)亦要受到來自尚書省、中書省等行政系統(tǒng)的監(jiān)督與制衡。宋代路級監(jiān)司在行使對地方的行政監(jiān)察和司法監(jiān)察的同時，其權(quán)力在縱向?qū)用嬉艿街醒肱_諫的垂直監(jiān)察；在橫向?qū)用?，又形成轉(zhuǎn)運司、提刑司、常平司等三監(jiān)司之間互相監(jiān)督、互相制衡的“互察”格局；同時，宋代路級監(jiān)司還要受到監(jiān)察系統(tǒng)之外的中央刑部、戶部以及下級州、府等行政長官“以小制大”式的秘密監(jiān)督，甚至還會受到皇帝耳目察訪使、廉訪使的秘密監(jiān)察。宋代在府、州、軍、監(jiān)級設(shè)置專門官署通判廳，其官長通判“入則貳政，出則按縣”[11]3451，行使著對府、州、軍、監(jiān)的行政監(jiān)察、司法監(jiān)察以及對縣級機關(guān)的行政、司法監(jiān)察，從而有力地牽制并制衡著州郡官長，防止地方形成割據(jù)勢力，威脅中央集權(quán)。與此同時，宋代通判自身的權(quán)力既受到上級臺諫、監(jiān)司的垂直監(jiān)察，又受到同級州郡長官的監(jiān)督與制衡。由此可見，在宋代“分工與制衡”的法理理念之下，宋代逐漸形成了獨立于行政的異體監(jiān)察制衡體制，同時作為監(jiān)察主體的臺諫、監(jiān)司與通判等，其自身權(quán)力也要受到監(jiān)督，違反監(jiān)察職責(zé)者更要加重處罰，從而在制度上有力地遏制了監(jiān)察官自身濫用權(quán)力。

宋人曾說：“本朝諫臣之盛，古未有也。”[17]卷91，218縱觀有宋一代，嚴(yán)格監(jiān)察官的任職條件，監(jiān)察官多為進(jìn)士出身，他們“文學(xué)法理，咸精其能”。[12]卷319,10396宋代監(jiān)察官大多具有剛正不阿、清勁忠烈、錚錚鐵骨的政治品質(zhì)，如歐陽修、包拯、呂公著、司馬光、蘇轍、邵雍、王十朋等臺諫官，在察官治吏方面皆饒有聲譽。宋代監(jiān)察制衡法理之意蘊在于防范官長權(quán)力的濫用、異化與腐敗。通過嚴(yán)密的監(jiān)察，督促公權(quán)力者自覺養(yǎng)成正人先正己的官長風(fēng)范。特別是宋人認(rèn)為監(jiān)察權(quán)的行使要體現(xiàn)“公議”。此處“公議”實指國家公利和民意，也是儒家所倡導(dǎo)的善治、仁政及官民和諧思想在監(jiān)察制度中的具體展現(xiàn)。

綜上，與西方社會近代意義上“權(quán)力分立與制衡”的法理模式相較，宋代君權(quán)之下“設(shè)官分職”，形成了“權(quán)力分工與制衡”的法理模式及權(quán)力構(gòu)架。易言之，權(quán)力間相互制約與制衡的法理思想并非西方之專利，宋代監(jiān)察權(quán)運作中對制衡法理不折不扣的踐行，已經(jīng)為此作了最好的注腳。政之理亂，系于監(jiān)察。在長期遭受周邊西夏、遼、金等政權(quán)的強大軍事壓力之下，積貧積弱的宋代仍舊能夠長存320年，得益于其監(jiān)察制衡之深邃法理的踐行中所發(fā)揮的整肅百僚、彰善癉惡、激濁揚清的強大制約、反腐敗功能，展現(xiàn)了中華民族的偉大創(chuàng)造力。

意大利史學(xué)家克羅齊有言: “一切真歷史都是當(dāng)代史?！闭\哉斯言! 時至今日，宋代監(jiān)察制度雖已化為歷史陳跡，但剔除宋代監(jiān)察制度中缺乏民主、依附皇權(quán)等不合時宜部分，其他諸如宋代監(jiān)察官嫉惡如仇、剛正清廉的品德且其自身須受監(jiān)察制約，(5)陳瑞華認(rèn)為，我國當(dāng)代的《監(jiān)察法》存在諸多方面的缺憾，如監(jiān)察機關(guān)對全體公職人員行使監(jiān)察權(quán)，但誰來監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)呢？所以，對監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有效的約束，仍然是一個重大的法治課題。參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，《比較法研究》2019年第1期。筆者認(rèn)為宋代監(jiān)察機關(guān)自身受“反察”之制衡法理的約束，足以為當(dāng)代監(jiān)察法的完善提供歷史資鑒。承擔(dān)失察之罰的規(guī)定；宋代嚴(yán)密、詳備監(jiān)察法制文明中所蘊含的以法律約束權(quán)力、異體監(jiān)察權(quán)的獨立性、權(quán)威性以及其監(jiān)察權(quán)中體現(xiàn)的國家公利等法理、理性與經(jīng)驗；乃至其監(jiān)察機制中所蘊含的權(quán)力間相互分工、相互制衡的法理與精神，則完全可以裨益于當(dāng)代監(jiān)察委員會的構(gòu)建，甚或有著創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的可能。由此可見，闡釋傳統(tǒng)，裨益當(dāng)代，任重而道遠(yuǎn)！