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    關(guān)于水土保持方案審批正負面清單的有關(guān)思考

    2019-03-14 06:10:38趙永軍袁普金劉憲春
    中國水土保持科學(xué) 2019年1期
    關(guān)鍵詞:負面水土保持方案

    趙永軍,袁普金,劉憲春

    (水利部水土保持監(jiān)測中心,100055,北京)

    為更好轉(zhuǎn)變政府職能,做好“放管服”改革,水利部將制定水土保持方案審批正負面清單。筆者在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上,總結(jié)分析幾類正面清單和負面清單的特點,提出編制水土保持方案審批正面清單和負面清單的基本原則、總體思路和主要內(nèi)容,供參考和討論。

    1 正負面清單的由來

    在國際上,負面清單一般是針對外商投資準入的一種管理模式。1834年,以普魯士為首的邦國之間為消除關(guān)稅壁壘,結(jié)成德意志關(guān)稅同盟,形成包含例外情況的關(guān)稅協(xié)定,這些例外情況就是負面清單的雛形[1]?,F(xiàn)代管理意義上的最早采用負面清單的自由貿(mào)易協(xié)定是1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定,后被70多個國家和地區(qū)所效仿。負面清單的管理模式逐漸成為了國際自由投資與貿(mào)易的標志性制度。

    我國的負面清單管理模式起步于2013年的上海自貿(mào)區(qū),2014年清單內(nèi)容進行了削減,得到了更廣泛的認同。在此基礎(chǔ)上,2015年4月國務(wù)院批準發(fā)布了適用于上海、廣東、天津和福建4個自由貿(mào)易區(qū)的負面清單,9月中央決定將負面清單制度作為一項新的制度安排,在全國范圍內(nèi)推廣實施,并逐步擴展到行政審批改革等其他經(jīng)濟社會領(lǐng)域,成為國內(nèi)改革的新趨向。

    2 國內(nèi)正負面清單的主要進展

    我國常見的正負面清單主要涉及產(chǎn)業(yè)準入、項目準入、政務(wù)公開、行政許可準入等領(lǐng)域。

    2016年10月,經(jīng)國務(wù)院同意,國家發(fā)改委印發(fā)了《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》要求在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等4類重點生態(tài)功能區(qū),由市縣編制產(chǎn)業(yè)準入負面清單,省級審定后上報,國家審查后,省級修改完善后公布后實施[2]?,F(xiàn)已有一些省區(qū)完成了負面清單的備案或發(fā)布工作。

    企業(yè)投資項目的負面清單制度也在逐步推廣中。2014年,安徽省蕪湖市推出企業(yè)投資項目負面清單,提出包括農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力等在內(nèi)的共16類155種項目的負面清單。河北、浙江、江蘇、云南等不少省區(qū)和各自貿(mào)區(qū)也分別出臺全境或部分地區(qū)的企業(yè)投資項目負面清單。國資委還發(fā)布了中央企業(yè)投資負面清單。

    浙江省于2016年推進實施政務(wù)公開的負面清單制度,各級政府和部門公布不予公開的政務(wù)事項及其界定范圍,并對管理工作提出了相關(guān)要求。山東、湖南、廣東等省區(qū)也分別公布實施了政務(wù)公開的負面清單,明確不予公開的行為內(nèi)容和相關(guān)依據(jù)。此外,湖北省還發(fā)布了政府采購的負面清單。

    環(huán)保是較早在行政許可領(lǐng)域?qū)嵤┴撁媲鍐蔚男袠I(yè)之一。2014年,廣東省惠州市依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定了正面清單、負面清單以及不納入環(huán)評管理的項目清單。其中,正面清單規(guī)定農(nóng)林水利、線型工程、社會事業(yè)與服務(wù)類3大類16項需編制環(huán)境影響報告登記表項目,實行網(wǎng)上備案制度,建設(shè)單位或者個人可在項目建成并投運前登錄建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)進行網(wǎng)上在線備案。負面清單規(guī)定東江流域等14個流域或區(qū)域內(nèi)的制漿造紙、電鍍等行業(yè)負面清單,要求涉及的項目不得建設(shè),各級環(huán)保部門不得審批其環(huán)評文件。對其他項目,簡化審批程序。2017年,深圳市羅湖區(qū)制定建設(shè)項目環(huán)保審批準入特別管理措施負面清單(試行),針對轄區(qū)內(nèi)14個主要行業(yè),從選址、工藝或經(jīng)營內(nèi)容、公眾參與意見3個方面,列明企業(yè)投資的準入特別管理措施。企業(yè)投資新設(shè)特定行業(yè)項目,如無“負面清單”中列明的情況,即可獲得環(huán)保準入,按程序辦理環(huán)保審批手續(xù)。

    3 水土保持方案審批正負面清單的總體思路

    設(shè)置水土保持方案審批正負面清單,應(yīng)考慮研究對象、內(nèi)涵與特征、界定原則、管理要求等內(nèi)容。

    水土保持方案作為行政許可事項,其正面清單和負面清單的研究對象既應(yīng)包括項目的準入條件,還應(yīng)包括方案技術(shù)要求的相關(guān)內(nèi)容。姜德文等[3]提出105條生產(chǎn)建設(shè)項目準入條件,86條水土保持方案審批審查的準入條件。另外還有研究者按照行業(yè)分類提出相應(yīng)的準入條款,如趙永軍等[4]提出水泥行業(yè)的項目準入條件分為準入、否決、限批、緩批共4類,方案準入條件分為符合條件、修正完善主體設(shè)計后再報批水土保持方案、修正完善水土保持方案后再報批的方案3類。

    水土保持方案審批的清單,可包括正面清單、負面清單和其他3類。從起源上,正面清單主要針對政府用權(quán),就是政府的治理行為要在清晰的法律授權(quán)范圍內(nèi)行政,法無授權(quán)不可為。水土保持方案審批正面清單的含義,就是達到這些要求必須準予行政許可。負面清單起源于“法無禁止即可為”,意即清單之內(nèi)的屬禁止行為,不予準入。就項目準入而言,正面清單之內(nèi)的,可以準入,負面清單之內(nèi)的,不予準入,2個清單之外的其他情況,視情況由審批部門決定當(dāng)期是否準入。就水土保持方案本身而言,滿足正面清單的所有條件,準予行政審批,滿足負面清單的條件之一,不予行政審批,2個清單之外的其他情況,經(jīng)修改滿足相應(yīng)要求后,再準予行政審批。

    水土保持方案正負面清單應(yīng)發(fā)揮鼓勵創(chuàng)新、倡導(dǎo)守法,規(guī)范市場的作用,向各界傳遞明確的信號。正面清單的界定原則包含4個方面:1)項目和方案符合現(xiàn)行法律法規(guī)和技術(shù)標準的要求;2)項目符合生態(tài)文明的理念且有示范效應(yīng);3)達到相應(yīng)的工作深度,日后變化較小以至于無需變更;4)行為主體信用很好。負面清單的界定原則也包括4個方面:1)未達到現(xiàn)行法律法規(guī)或技術(shù)標準的要求;2)生產(chǎn)或施工工藝落后,水土資源利用集約程度偏低;3)未達到相應(yīng)的工作深度,工程布置難以上圖、土石方平衡不明確,或者渣場料場選址不確定、地勘資料不詳或存在較大風(fēng)險的;4)行為主體信用很差,或者存在未處理完畢的行政處罰、未執(zhí)行的法院判決等,處于失信懲戒期間。

    4 正面清單的主要內(nèi)容

    按照上面關(guān)于正面清單的界定原則,仔細梳理水土保持法及其實施條例以及近年來水利部出臺的關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的相關(guān)規(guī)范性文件,依照技術(shù)標準中的相關(guān)強制性條文,結(jié)合多年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審的實踐工作,針對水土保持方案報告書的內(nèi)容,從項目選址、工程建設(shè)方案、施工組織與進度安排、棄渣處置、防治責(zé)任范圍、防治目標、水土保持措施、施工組織及進度安排、監(jiān)測、投資等方面提出水土保持方案報告書必須滿足的條件,作為水土保持方案審批的正面清單(表1)。

    5 負面清單的主要內(nèi)容

    按照負面清單界定原則,依據(jù)水土保持相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及技術(shù)標準,可從以下方面考慮制定負面清單,列出水土保持方案不予以審批的條件或者雖然存在限制條件,但是通過優(yōu)化工藝、提高標準及措施規(guī)格、限定活動方式或范圍等有條件的予以審批(表2)。

    6 結(jié)論與討論

    水土保持方案審批實行正面和負面清單管理,是減少行政部門自由裁量權(quán)、還公眾知情權(quán)的有力措施,水行政主管部門應(yīng)當(dāng)合理確定2個清單并向社會公布。一般情況下,納入正面清單的,可以簡化或者加快方案審批的相關(guān)程序,納入負面清單的,不得辦理方案審批手續(xù),2個清單之外的,須根據(jù)防治標準和區(qū)域開發(fā)強度和承載能力進行技術(shù)評審。

    另外,需要注意的是,水土保持方案審批的正負面清單,應(yīng)具有地區(qū)針對性,隨著時間推移和形勢變化,應(yīng)該適時調(diào)整。調(diào)整實施前,必須先向社會公布,并遵從法律不溯及既往的原則,對已經(jīng)審批過的水土保持方案不得要求依據(jù)新的清單進行修正。

    表1 水土保持方案審批正面清單

    表2 水土保持方案審批負面清單

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