淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

彭立秋 浙江省金華市市政管理處

一、背景

2012年11月29日財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)通知的形式印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制規(guī)范》)，并規(guī)定自2014年1月1日施行；2013年3月,黨的十八屆二中審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,指出了未來(lái)行政事業(yè)單位體制改革方向。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題》提出：“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，提供了遵循。

二、建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）能提高行政運(yùn)行、公共服務(wù)的效率效果

法定或授權(quán)的行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制設(shè)置不合理、職責(zé)不明確，職能交叉設(shè)置、推諉扯皮，致使工作效率低下，在一定程度上降低了整個(gè)社會(huì)總體運(yùn)行的效率，建立完善的內(nèi)控體系，簡(jiǎn)化辦事程序，是提高行政事業(yè)單位職能運(yùn)行能力和效率效果的重要措施。

（二）能保證國(guó)有資產(chǎn)安全、為社會(huì)提供較好的公共產(chǎn)品

行政事業(yè)單位承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理和使用的職責(zé)，良好嚴(yán)密的制約機(jī)制，可以防止暗箱操作,預(yù)防舞弊，讓國(guó)家公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受人民群眾的監(jiān)督，發(fā)揮公共財(cái)政的最大效益，為社會(huì)大眾提供良好公共服務(wù)。

（三）節(jié)約行政管理成本，適應(yīng)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革

通過(guò)行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，對(duì)現(xiàn)行的制度進(jìn)行重分類整合，合并同類項(xiàng)，理順政事關(guān)系，避免政出多門，提高政府行政效率，重新明確各單位職責(zé)類別等，全面壓縮現(xiàn)有行政事業(yè)單位編制規(guī)模，通過(guò)科學(xué)設(shè)置崗位，職位與人員合理匹配，明確分工與責(zé)任，可以節(jié)約配置資源，提高公共服務(wù)效益，通過(guò)建立科學(xué)合理的控制制度，制定剛性標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約不必要的開支，可以降低行政管理成本。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不健全

內(nèi)部控制環(huán)境簡(jiǎn)稱內(nèi)部環(huán)境，指行政事業(yè)單位組織架構(gòu)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、關(guān)鍵崗位控制、人員資質(zhì)和能力、財(cái)務(wù)體系等的總和。目前行政事業(yè)單位在各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、工作程序和相關(guān)制度的安排上，存在與內(nèi)部控制設(shè)置不相適應(yīng)的現(xiàn)象，比如：人員編制與職權(quán)、職責(zé)不相匹配，要么編制規(guī)模偏大，造成人浮于事，懶政、惰政，要么編小，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)法按內(nèi)控要求設(shè)置相關(guān)崗位，人員不能到位，一人多崗兼職，踏實(shí)干事的人累得要死，缺乏有效制衡機(jī)制，還面臨舞弊風(fēng)險(xiǎn)，不利內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)；例如，有的地方還存在因人設(shè)崗，甚至因人設(shè)立事業(yè)單位的現(xiàn)象，一個(gè)單位才5、6個(gè)人，沒(méi)有制衡機(jī)制，浪費(fèi)國(guó)家資源，權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，與黨中央依法行政、依法治國(guó)的精神相違背，加大了行政成本，導(dǎo)致老百姓對(duì)政府的不信任和質(zhì)疑。

（二）內(nèi)部控制管理觀念淡薄

行政事業(yè)單位是建立和實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任主體，單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)建立、單位組織程序、業(yè)務(wù)工作的運(yùn)行和監(jiān)督管理方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用并承擔(dān)總責(zé)任。但事實(shí)是單位的負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部制度建設(shè)觀念淡薄，對(duì)內(nèi)控管理不夠重視，流于形式，片面認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)控制、會(huì)計(jì)控制，只要資金方面不出現(xiàn)問(wèn)題，至于工作是否程序合規(guī)，項(xiàng)目是否合法，資金使用是否在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，效率效果是否達(dá)到管理要求等等都是次要的，缺乏全局概念，管理意識(shí)，責(zé)任意識(shí)。

（三）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏足夠的認(rèn)識(shí)

事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，行政事業(yè)單位行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程中，管理者對(duì)自己的管理職責(zé)和崗位存在的政治風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，甚至不知風(fēng)險(xiǎn)為何物，不會(huì)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、更不會(huì)分析風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避降低風(fēng)險(xiǎn)等，可能導(dǎo)致不能正確行使職權(quán)。主要表現(xiàn)，一是貪功冒進(jìn)，不規(guī)矩程序辦事，主觀臆斷、獨(dú)行專斷，容易導(dǎo)致決策失敗，給國(guó)家和人民帶來(lái)?yè)p失；二是人為避開監(jiān)督，長(zhǎng)官意識(shí)第一，以權(quán)謀私，容易引起貪腐事件發(fā)生；三是內(nèi)控流于形式，不懂裝懂，不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，懶政、惰政，再好的內(nèi)控不執(zhí)行，不作為、亂作為，不與時(shí)俱進(jìn)加以改進(jìn)，都會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)失控；四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)，沒(méi)有應(yīng)對(duì)措施，如此種種。

（四）內(nèi)部控制管理制度不健全

現(xiàn)行行政事業(yè)單位體制，存在不按組織流程、內(nèi)控要求來(lái)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，存在一些不符合實(shí)際工作需求的工作機(jī)制，責(zé)任模糊、權(quán)責(zé)不清，不能有針對(duì)性的結(jié)合單位工作需求和職業(yè)特點(diǎn)制定制度，缺乏科學(xué)性嚴(yán)謹(jǐn)性，權(quán)利失去監(jiān)督，讓貪污受賄等舞弊行為有機(jī)可乘，讓低效率、不擔(dān)當(dāng)、不作為、歪風(fēng)邪氣等不良作風(fēng)大行其道，為單位抹黑蒙羞。

（五）內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督體系沒(méi)有完善

雖說(shuō)國(guó)家對(duì)于內(nèi)控管理是相當(dāng)?shù)闹匾?，先后出臺(tái)了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》及《內(nèi)部控制規(guī)范指引》《指導(dǎo)意見》等文件，但基本是上面熱、下面冷，執(zhí)行理解偏差，不能很好的完善監(jiān)督體系，一是“三定”方案中，對(duì)編制內(nèi)控監(jiān)督人員不留余地，沒(méi)有內(nèi)審的位置，更不用說(shuō)獨(dú)立性、權(quán)威性、客觀性的建設(shè)了；二是內(nèi)控評(píng)價(jià)體系流于形式，不能有效傳導(dǎo)壓力，促進(jìn)單位全面建設(shè)。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策和建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

完善內(nèi)部控制環(huán)境，應(yīng)與行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來(lái)，依據(jù)單位職責(zé)，合理確定規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、職權(quán)、人員數(shù)量，相互匹配，便于建設(shè)完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)。改革中，行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵控制點(diǎn)，“三定”方案應(yīng)以此目標(biāo)來(lái)確定，各地的編辦應(yīng)是權(quán)威牽頭部門，由其成立相應(yīng)的編制審核領(lǐng)導(dǎo)小組，匯集組織、人事、財(cái)政、管理、審計(jì)、內(nèi)控方面的專家，事業(yè)單位的主管部門積極參與，嵌入內(nèi)部控制思想，貫徹全面、重要、制衡、適應(yīng)性原則，同時(shí)也要考慮行政事業(yè)成本效益；“三定”方案的設(shè)計(jì)必須符合《內(nèi)部控制規(guī)范》對(duì)管理職責(zé)、職權(quán)、人員的需要；對(duì)每一個(gè)單位的改革方案進(jìn)行嚴(yán)格的審核核定，確保改革方案的權(quán)威性、獨(dú)立性與客觀性。

改革實(shí)質(zhì)是對(duì)現(xiàn)行的制度進(jìn)行重分類整合，理順政事關(guān)系，建立良好的內(nèi)部環(huán)境，避免政出多門，提高運(yùn)行效率效果。通過(guò)專家們的努力，切實(shí)解決我國(guó)普遍存在的行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總體規(guī)模偏大，部分行政事業(yè)單位規(guī)模較小、設(shè)置過(guò)于分散、公益職能弱化，體制機(jī)制不活，服務(wù)質(zhì)量不高、效率效果不明顯，職能交叉、重復(fù)設(shè)置、資源浪費(fèi)，公益與市場(chǎng)不分，存在越位、錯(cuò)位、缺位及管理不規(guī)范，人力資源結(jié)構(gòu)性緊缺等問(wèn)題，也是深入貫徹落實(shí)黨的十九大、十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化行政事業(yè)單位改革的要求。

（二）加強(qiáng)文化建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)控管理觀念提升

要加強(qiáng)單位內(nèi)控文化建設(shè)，單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制文化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者，在文化建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和垂范帶頭作用；積極培育引導(dǎo)和規(guī)范職工行為，培育體現(xiàn)自身特色的發(fā)展愿景，誠(chéng)實(shí)守信，積極向上的價(jià)值觀；總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng)，挖掘文化底蘊(yùn)，提煉核心價(jià)值，確定文化建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容、激發(fā)事業(yè)單位活力和創(chuàng)造力、推進(jìn)公益服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、履行國(guó)家賦予的職責(zé)和社會(huì)責(zé)任；單位應(yīng)當(dāng)促進(jìn)文化建設(shè)在內(nèi)部各層級(jí)的有效溝通，做好宣傳工作，在單位內(nèi)部廣泛宣傳內(nèi)部控制管理思想、管理制度、管理程序和方法，也是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，合理用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、廉潔自律的需要，是提高管理水平，加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)，對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)、國(guó)家負(fù)責(zé)的需要，從思想意識(shí)上督促大家遵紀(jì)守法，愛崗敬業(yè)，為民服務(wù)；確保全體職工共同遵守，為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向管理，嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制

內(nèi)部控制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心。設(shè)立專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，加強(qiáng)對(duì)所有業(yè)務(wù)活動(dòng)按流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，列出風(fēng)險(xiǎn)清單，識(shí)別、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)具體情況制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提前做出應(yīng)急預(yù)案，在管理中嚴(yán)格按程序辦事，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，權(quán)衡利弊，形成單位管理的有機(jī)系統(tǒng)。

（四）推進(jìn)信息化建設(shè)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制制度手冊(cè)

充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等現(xiàn)代高科技手段，加強(qiáng)內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)層面數(shù)據(jù)聯(lián)通，優(yōu)化設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化程序，去除無(wú)效控制，讓數(shù)據(jù)跑路，提高效率效果。

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合“三定”方案，根據(jù)自己?jiǎn)挝坏膶?shí)際情況，組織相關(guān)人員，也可以求助外部?jī)?nèi)部控制管理方面的專家，梳理單位的工作職責(zé)，具體的業(yè)務(wù)工作，設(shè)計(jì)流程圖，設(shè)置合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，符合業(yè)務(wù)管理工作需要，細(xì)化流程、分工，明確各自職責(zé)，編制可操作的內(nèi)部控制制度手冊(cè)。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理

機(jī)構(gòu)改革“三定”時(shí)要充分考慮內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，行政事業(yè)單位的主管部門應(yīng)設(shè)置獨(dú)立內(nèi)審部門，配備符合內(nèi)審要求的專業(yè)人員，組織對(duì)下屬單位進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。并以正式的書面文件確定內(nèi)部審計(jì)章程，明確內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的宗旨、權(quán)力和職責(zé)的內(nèi)容，并經(jīng)相關(guān)治理機(jī)構(gòu)和上級(jí)主管部批準(zhǔn)或認(rèn)可，最大程度保證內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的獨(dú)立性、客觀性。內(nèi)部審計(jì)至少每5年要審計(jì)一次。

要建設(shè)切實(shí)可行的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系和內(nèi)部審計(jì)制度，財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》明確要求各單位編制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告，綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況，單位應(yīng)當(dāng)按照通知要求對(duì)標(biāo)對(duì)表，如實(shí)編制報(bào)，查找問(wèn)題，及時(shí)整改，以自我評(píng)價(jià)的方式，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與完善；同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，貫徹內(nèi)部審計(jì)思想，以業(yè)務(wù)導(dǎo)向和管理導(dǎo)向進(jìn)行綜合審計(jì)。

五、結(jié)束語(yǔ)

建立健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，要改變?cè)兴季S定式，管理需要?jiǎng)?chuàng)新，需要適新時(shí)代發(fā)展的需要，新科技、新理念、新模式不斷迭代更新，必須緊跟新時(shí)代，引入新的管理思想，加整自身觀念改變，借鑒吸收古今中外優(yōu)秀的管理文化、文明成果；充分理解內(nèi)部控制不是單純的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)控，而是貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有過(guò)程，包含所有方方面面的管理控制，是一個(gè)由全員參與，不斷完善改進(jìn)，合理保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率效果的管理哲學(xué)。