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    殘疾人托養(yǎng)的現(xiàn)狀分析及完善路徑選擇※
    ——基于廣州市的實(shí)證分析

    2019-03-12 07:58:40林志聰
    關(guān)鍵詞:托養(yǎng)廣州市殘疾人

    ●林志聰

    近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國殘疾人保障體系逐步走向完善。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出“發(fā)展殘疾人事業(yè),加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”的任務(wù)要求,為殘疾人事業(yè)發(fā)展打了一劑“強(qiáng)心針”。從中央到地方,各級(jí)政府通過經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段著力推動(dòng)殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展,促使殘疾人能更好地融入社會(huì)、解放家庭。

    根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),廣州市殘疾人比例為5.26%,殘疾總?cè)丝跒?2.12萬人①??梢姡瑥V州殘疾人總量龐大,殘疾人服務(wù)工作壓力仍然較大。尤其是智力、精神和重度殘疾人,在生活照料、康復(fù)、就業(yè)等方面面臨著比其他類型的殘疾人更為突出的問題。由于機(jī)構(gòu)托養(yǎng)能力不足以及傳統(tǒng)家庭觀念的影響,家庭照料這種非正式照料成為目前廣州殘疾人主要的照料形式,但非正式照料存在著專業(yè)性不足、潛在風(fēng)險(xiǎn)大、增加照料者抑郁風(fēng)險(xiǎn)[1]等問題,專業(yè)化、集中化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給顯得十分迫切。目前,廣州市殘疾人托養(yǎng)形式有三種類型,分別是寄宿式托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。其中,寄宿式托養(yǎng)是殘疾人托養(yǎng)的重要形式,為有意愿寄宿托養(yǎng)的殘疾人或者孤寡殘疾人提供基本生活照料與護(hù)理、生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技術(shù)訓(xùn)練、輔助性就業(yè)、支持性就業(yè)、運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等服務(wù)。本文主要研究對(duì)象是寄宿式托養(yǎng)服務(wù),基于對(duì)托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及困境的分析,嘗試提出進(jìn)一步提高廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)能力、促進(jìn)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展的路徑。

    一、廣州市殘疾人托養(yǎng)現(xiàn)狀分析

    面對(duì)眾多有托養(yǎng)需求的殘疾人,近年來廣州市政府大力發(fā)展殘疾人托養(yǎng)事業(yè),鼓勵(lì)并支持殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。為進(jìn)一步了解廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的全貌,以夯實(shí)本文研究基礎(chǔ),有必要對(duì)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行較為全面的梳理。

    (一)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量及分布情況

    截止到2018年5月,廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)共21家(包括具備殘疾人托養(yǎng)功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu))。廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)兩個(gè)顯著特點(diǎn),一是專門性的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量較少,而具備養(yǎng)老與殘疾人托養(yǎng)兩項(xiàng)職能的綜合性托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。綜合性托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的存在在一定程度上有效緩解殘疾人托養(yǎng)資源不足的困境,同時(shí)使得養(yǎng)老資源得到優(yōu)化配置;二是公辦與民辦的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量差異較大。廣州市公辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)僅有4家,民辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)多達(dá)17家。從這一數(shù)據(jù)可以看出,廣州市殘疾人托養(yǎng)市場(chǎng)化運(yùn)營模式初見規(guī)模。

    從托養(yǎng)機(jī)構(gòu)分布來看,白云區(qū)擁有的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)最多,為7家,天河區(qū)為6家;番禺區(qū)、黃埔區(qū)、荔灣區(qū)各2家;從化區(qū)、花都區(qū)各1家;越秀區(qū)、海珠區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)轄區(qū)內(nèi)均沒有托養(yǎng)機(jī)構(gòu)(如圖1)。

    圖1 廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)分布情況

    (二)托養(yǎng)行業(yè)人力資源現(xiàn)狀

    調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,工作人員數(shù)量在50人以下的機(jī)構(gòu)有0家,在50~200人之間的機(jī)構(gòu)有2家,在200人以上的機(jī)構(gòu)有4家。從全市托養(yǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)量來看,一線護(hù)理人員占總工作人員數(shù)的57.1%;醫(yī)護(hù)人員占總工作人員數(shù)為14.6%。目前,絕大部分的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的一線護(hù)理人員都接受過專業(yè)的培訓(xùn),具備較強(qiáng)的專業(yè)技能。

    (三)托養(yǎng)資金來源情況

    殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金來源主要有:政府財(cái)政預(yù)算、殘疾人就業(yè)保障金及彩票公益金、社會(huì)力量募集、托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用、自籌等方式。公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)資金來源的主要渠道是政府財(cái)政投入,而民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的資金來源主要依靠政府財(cái)政投入以外的渠道,最為主要的來源渠道是托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用。

    (四)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

    據(jù)實(shí)地走訪了解到,一部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)(主要是公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu))具有較為齊備的功能室,如居室、食堂、護(hù)理保健室、文體活動(dòng)室、康復(fù)室、心理咨詢室、勞動(dòng)(生產(chǎn))工作間等,無障礙設(shè)施設(shè)備也較為完善。但有部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于建設(shè)年份較早、建設(shè)用地不足、受養(yǎng)老業(yè)務(wù)的擠壓等原因,導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)滯后。部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)因規(guī)模較小,托養(yǎng)的老年人與殘疾人起居室沒有明顯區(qū)分,男性與女性殘疾人的起居室也沒有進(jìn)行分隔。

    (五)托養(yǎng)服務(wù)供給情況

    根據(jù)問卷調(diào)查和實(shí)地走訪了解到,“生活照料和護(hù)理”“生活自理能力訓(xùn)練”是殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供的最基本服務(wù)內(nèi)容,每個(gè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都能較好地提供?!吧鐣?huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)”和“職業(yè)康復(fù)與勞動(dòng)技能訓(xùn)練”兩項(xiàng)服務(wù)有66.7%的機(jī)構(gòu)在提供。而“運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練”只有25%的機(jī)構(gòu)能提供(如圖2)。此外,還有部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)會(huì)招募一定數(shù)量的社會(huì)工作者和志愿者在機(jī)構(gòu)內(nèi)定期或不定期地開展一些社工活動(dòng),以豐富殘疾人的康樂生活,提升殘疾人適應(yīng)社會(huì)的能力。

    圖2 能提供各類托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)比例

    《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定,“寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門或簽約專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)(醫(yī)師)提供必要的醫(yī)療保健服務(wù)。內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門或簽約專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)(醫(yī)師)應(yīng)具有診治殘疾人常見病、多發(fā)病和處理殘疾人突發(fā)性疾病的能力”[2]。從調(diào)查結(jié)果來看,每一家托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都具有一定數(shù)量的醫(yī)療保健專業(yè)人員,或是機(jī)構(gòu)全職的醫(yī)師,或是簽約的專業(yè)醫(yī)師。其中,有14.3%的機(jī)構(gòu)醫(yī)療部門或?qū)I(yè)醫(yī)護(hù)人員的配置較為完善,這類機(jī)構(gòu)主要是較為大型的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)或依托專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立的托養(yǎng)機(jī)構(gòu);有21.4%的機(jī)構(gòu)完全依托本機(jī)構(gòu)以外的其他專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)來提供醫(yī)療保健服務(wù);有64.3%的機(jī)構(gòu)是與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。“與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)”這種形式被大多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)所采用,一方面可以為本機(jī)構(gòu)節(jié)省人力成本和醫(yī)療設(shè)備投入成本,另一方面可以通過建立合作關(guān)系,獲取更加專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)。

    二、廣州市殘疾人托養(yǎng)現(xiàn)存問題解構(gòu)

    雖然近年來廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展取得了很大的成就,但受諸多因素的制約,殘疾人托養(yǎng)仍存在一些問題。

    (一)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求不斷增加,機(jī)構(gòu)床位和管理壓力大

    據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,廣州市有寄宿托養(yǎng)需求的殘疾人數(shù)量為2682人,其中視力殘疾為109人,言語和聽力殘疾為209人,精神殘疾為916人,智力殘疾為510人,肢體殘疾為748人,多重殘疾為160人,其他類型殘疾為30人(如圖3)。

    圖3 廣州市有托養(yǎng)需求的殘疾人種類及數(shù)量

    有托養(yǎng)需求的精神殘疾、智力殘疾、肢體殘疾三類重點(diǎn)托養(yǎng)殘疾類型的殘疾人總數(shù)達(dá)到了2174人,占總需求人數(shù)的81%。從現(xiàn)在廣州市機(jī)構(gòu)托養(yǎng)能力來看,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足殘疾人托養(yǎng)需求。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看,各托養(yǎng)機(jī)構(gòu)已基本飽和,大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有空余床位,而從廣州市殘疾人聯(lián)合會(huì)公布的殘疾人托養(yǎng)輪侯名單來看,每期輪侯人數(shù)均超過300人,而且有托養(yǎng)需求的人數(shù)還在持續(xù)不斷增加,相當(dāng)數(shù)量的有托養(yǎng)需求的殘疾人或殘疾人家庭未能得到滿足。

    (二)殘疾人托養(yǎng)資源分配不均衡

    首先,殘疾人托養(yǎng)資源在各行政區(qū)之間分配不均衡。如白云區(qū)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)多達(dá)7家,而有托養(yǎng)需求的殘疾人只有126人。增城區(qū)沒有殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu),但是有托養(yǎng)需求的殘疾人多達(dá)947人。雖然殘疾人可以跨區(qū)接受托養(yǎng)服務(wù),但是大多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)會(huì)優(yōu)先托養(yǎng)本轄區(qū)殘疾人,而且跨區(qū)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)離殘疾人居住地較遠(yuǎn),跨區(qū)托養(yǎng)存在諸多不便。因此,從本區(qū)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人數(shù)的對(duì)比分析來看,區(qū)域之間的托養(yǎng)資源分配不均衡。

    其次,殘疾人托養(yǎng)資源在機(jī)構(gòu)之間分配不均衡。公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于有政府財(cái)政的支持,經(jīng)費(fèi)較為充足,因此,公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)各種設(shè)施較為完備,服務(wù)也相對(duì)完善。而民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)得到政府財(cái)政支持的力度不如公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu),使得民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施建設(shè)滯后,人才儲(chǔ)備不足。

    最后,殘疾人托養(yǎng)資源在機(jī)構(gòu)內(nèi)部分配不均衡。廣州市殘疾人托養(yǎng)體系整合了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源這一做法,在一定程度上紓解了殘疾人托養(yǎng)能力不足的困境,但是這種資源的整合隨意性較大,特別是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),在是否把多余的床位用于殘疾人托養(yǎng)這一問題上,決定權(quán)完全在機(jī)構(gòu)。據(jù)調(diào)查了解到,大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都不愿意接收殘疾人,除了需要投入額外的成本外,還會(huì)降低本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老業(yè)務(wù)的社會(huì)評(píng)價(jià),制約其發(fā)展。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)一旦托養(yǎng)殘疾人,其他在該機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的老年人會(huì)有一定的意見,一方面老年人認(rèn)為殘疾人(智力或精神殘疾人)具有潛在的危險(xiǎn)性,另一方面,健全的老人擔(dān)心自己會(huì)視被外界視為殘疾人?;谝陨蟽牲c(diǎn),老年人的家屬也不贊成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托養(yǎng)殘疾人。因此,作為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),會(huì)考慮到運(yùn)營成本、營利預(yù)期、社會(huì)評(píng)價(jià)等因素,這些因素會(huì)成為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否接收殘疾人的決定性因素。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的殘疾人托養(yǎng)床位數(shù)量被擠占,會(huì)導(dǎo)致殘疾人托養(yǎng)床位數(shù)量虛高,長期以往,殘疾人托養(yǎng)能力會(huì)進(jìn)一步被消弱。

    (三)經(jīng)費(fèi)不足

    經(jīng)費(fèi)不足成為托養(yǎng)機(jī)構(gòu)最為主要的問題,也是其他問題產(chǎn)生的根源。相當(dāng)一部分的托養(yǎng)機(jī)構(gòu),尤其是民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)主要來源于托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用,而對(duì)于規(guī)模較小、托養(yǎng)殘疾人較少的機(jī)構(gòu)來說,依靠托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用實(shí)在是難以維持正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)營。

    (四)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)備建設(shè)滯后

    《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定:“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為二層及以上建筑的均應(yīng)設(shè)置無障礙電梯或殘疾人專用坡道”[3]。一些托養(yǎng)機(jī)構(gòu)把殘疾人安置在第二、三層樓或更高的樓層,但卻沒有設(shè)置無障礙電梯或殘疾人專用坡道,殘疾人上下樓十分不方便,只能靠工作人員“肩扛背駝”,每個(gè)行動(dòng)不便的殘疾人都需要2~3個(gè)工作人員協(xié)助其上下樓,人力成本支出巨大。

    有些托養(yǎng)機(jī)構(gòu)因無障礙設(shè)施設(shè)備建成時(shí)間較早,后期又因資金缺乏無法對(duì)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行有效的保養(yǎng)維護(hù),導(dǎo)致一些無障礙設(shè)施設(shè)備功能受損,不利于殘疾人的使用。在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn),某機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的斜坡坡度較大,坐輪椅的殘疾人使用斜坡時(shí)需要工作人員協(xié)助才能安全上下斜坡,這就有違無障礙設(shè)施建設(shè)的初衷了。

    《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定:“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建筑裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)應(yīng)清新、典雅、樸素,應(yīng)體現(xiàn)人文關(guān)懷,并與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)”[4]。但是現(xiàn)實(shí)中,絕大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在建設(shè)裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)上往往只注重實(shí)用的價(jià)值取向,缺乏人文關(guān)懷,使得建設(shè)裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)缺少“暖意”。

    (五)服務(wù)人才短缺,服務(wù)人員隊(duì)伍穩(wěn)定性較差

    雖然公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在工作環(huán)境、福利待遇等方面相對(duì)優(yōu)越,能吸引更多愿意從事此類工作的人才,但是人員流動(dòng)性依然非常大,這已成為托養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量的瓶頸。

    1.護(hù)理人員數(shù)量不足。近年來,人力成本不斷攀升,托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在有限預(yù)算的前提下難以配備足夠的護(hù)理人員,很多機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員都處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。

    2.員工流動(dòng)率較高。由于殘疾人護(hù)理工作強(qiáng)度大、工作環(huán)境較差、社會(huì)認(rèn)可度不高、工資福利待遇不理想等因素影響,幾乎每個(gè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都面臨著員工流動(dòng)率高的問題。加上受“二孩”政策的影響,以女職工為主力軍的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性就更大了。這一問題在民辦機(jī)構(gòu)中尤為突出。

    3.員工平均年齡偏大。托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的員工平均年齡偏大也是一個(gè)普遍的現(xiàn)象,絕大多數(shù)的員工都在40歲以上,以女性員工為主。員工年齡偏大有一定的優(yōu)勢(shì),就是經(jīng)驗(yàn)較為豐富,而且穩(wěn)定較高,流動(dòng)性較低。但是劣勢(shì)也是顯而易見的,那就是工作熱情不足,體力較差,不利于照顧重度殘疾人[5]。

    三、進(jìn)一步提升廣州市殘疾人托養(yǎng)能力的路徑選擇

    (一)加快殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

    相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截止到2016年底,北京市寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)共91家。上海市寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)76家②。相比之下,廣州市無論在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)落后于國內(nèi)其他一線城市,因此,加快殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)成為亟需落實(shí)的工作。要加大托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度,增加托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量,以緩解廣州市托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足與托養(yǎng)需要日益增加之間的矛盾。

    一方面,要建設(shè)一批規(guī)模較大、專業(yè)性強(qiáng)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)公辦機(jī)構(gòu)。目前,規(guī)模較大、專業(yè)性強(qiáng)的公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少,難以滿足廣州殘疾人及其家庭的托養(yǎng)需求。因此,廣州市政府應(yīng)加快公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè),增加公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。

    另一方面,鼓勵(lì)民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在我國的深入推進(jìn),公共服務(wù)市場(chǎng)化理念深入人心,政府已出臺(tái)一系列政策法規(guī)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。但由于配套政策不足、投入回報(bào)周期長等因素的制約,民辦的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)較預(yù)期要滯后,與我國快速發(fā)展的公共服務(wù)市場(chǎng)化現(xiàn)狀形成巨大的反差,與自身角色定位——作為公辦托養(yǎng)服務(wù)的補(bǔ)充——的差距相去甚遠(yuǎn)。因此,大力鼓勵(lì)民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)成為當(dāng)前提升廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)整體水平的關(guān)鍵所在,可以采取以下兩方面的措施:一是政府購買公共服務(wù)。通過多種形式的公共服務(wù)供給模式,如招標(biāo)、BOT等方式,吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域;二是出臺(tái)專門性的扶持政策。目前,關(guān)于社會(huì)資本進(jìn)入殘疾人托養(yǎng)行業(yè)的扶持政策缺乏,政府未能從頂層來引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入,資本投入的不確定性帶來的高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期仍然較大。在這種情況下,社會(huì)資本大多會(huì)選擇遠(yuǎn)離不確定性較大的殘疾人托養(yǎng)行業(yè)。從中央到地方,相關(guān)政府部門應(yīng)出臺(tái)專業(yè)性的扶持政策,明確社會(huì)資本的角色與地位、社會(huì)資本權(quán)力與義務(wù)、社會(huì)資本進(jìn)入的方式及保障措施等,使社會(huì)資本投入殘疾人托養(yǎng)行業(yè)有較為系統(tǒng)的政策保障[6]。

    (二)整合現(xiàn)有資源,構(gòu)建多元化托養(yǎng)服務(wù)體系

    受內(nèi)外壓力的影響,現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏托養(yǎng)殘疾人的動(dòng)力。政府作為社會(huì)福利的促進(jìn)者、公共利益的保障者、各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者,應(yīng)采取積極行政干預(yù)的手段來彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域的功能缺陷。首先,在法律層面上,應(yīng)明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在殘疾人托養(yǎng)方面的權(quán)利及義務(wù);其次,建立獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制,以鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極參與到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中來;再次,促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和專業(yè)人才的配置,為提升殘疾人托養(yǎng)的專業(yè)性奠定基礎(chǔ);最后,對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被托養(yǎng)的老年人及其家屬進(jìn)行心理疏導(dǎo),鼓勵(lì)老年人接納殘疾人,為殘疾人提供一個(gè)無歧視、無隔閡的托養(yǎng)環(huán)境。除了大力整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源外,還應(yīng)優(yōu)化專業(yè)醫(yī)院、殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)等托養(yǎng)功能,以最大限度地整合廣州市各系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的資源,為殘疾人提供多元化的托養(yǎng)服務(wù),提升廣州市殘疾人托養(yǎng)整體能力[7]。

    (三)以需求為導(dǎo)向,提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量

    目前,廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要是以供給為導(dǎo)向,即托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供什么樣的服務(wù),殘疾人就被動(dòng)地消費(fèi)什么服務(wù),服務(wù)指向性較差,與殘疾人的需求缺乏精準(zhǔn)對(duì)接。還有相當(dāng)一部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)依托于養(yǎng)老院、福利院,這些機(jī)構(gòu)無論是配套設(shè)置和環(huán)境,還是機(jī)構(gòu)工作人員配置,都無法較好地滿足殘疾人的托養(yǎng)需求。提升機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量,需要關(guān)注殘疾人的需求,并采取相關(guān)措施著力滿足殘疾人的需求??梢越梃b上海市的做法,在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展建設(shè)上,積極孵育和建設(shè)示范性養(yǎng)護(hù)基地。一方面,可以充分發(fā)揮托養(yǎng)基地對(duì)殘疾人的聚集效應(yīng),形成一定的托養(yǎng)服務(wù)公共產(chǎn)品供給規(guī)模效應(yīng);另一方面,根據(jù)殘疾人的需求,有針對(duì)性地建設(shè)或升級(jí)改造基礎(chǔ)設(shè)施,培養(yǎng)托養(yǎng)服務(wù)人員,這樣就能較大程度地提升托養(yǎng)服務(wù)水平。

    (四)大力培養(yǎng)和吸引專業(yè)人才

    近年來,廣州市殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才老齡化、非專業(yè)化、流動(dòng)性較大等問題突出,已嚴(yán)重制約著托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展,進(jìn)而影響著廣州殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)專業(yè)人才的稀缺,廣州市政府開始重視并采取措施培養(yǎng)殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是院校培養(yǎng),如一些高校開設(shè)特殊教育專業(yè)及殘疾人社會(huì)工作專業(yè)等,能為廣州殘疾人托養(yǎng)事業(yè)培養(yǎng)具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)、科學(xué)工作技能和方法的專業(yè)人才,成為未來廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的中堅(jiān)力量;二是社會(huì)培養(yǎng),主要是對(duì)有意愿從事或已從事殘疾人托養(yǎng)工作的人才進(jìn)行職前或在職培訓(xùn),這樣的培養(yǎng)模式針對(duì)性更強(qiáng)、效率更高。雖然廣州市殘疾人托養(yǎng)人才培養(yǎng)取得了一定的成效,但是與殘疾人托養(yǎng)事業(yè)快速發(fā)展及殘疾人托養(yǎng)需求相比,人才還是有較為缺乏,質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高。廣州政府應(yīng)通過合理的制度安排,進(jìn)一步提高院校培養(yǎng)與社會(huì)培養(yǎng)的規(guī)模,以期把殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才的量與質(zhì)提升上來。同時(shí),還應(yīng)進(jìn)一步完善托養(yǎng)行業(yè)薪酬福利體系,提升職業(yè)的吸引力,以吸納更多專業(yè)化、年輕化的人才投身于殘疾人托養(yǎng)事業(yè)來。

    注釋:

    ①數(shù)據(jù)來源:第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

    ②數(shù)據(jù)來源:2016年北京市殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和2016年上海市殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

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