行政審批“最多跑一次”改革中政府權(quán)力的定位與重塑
——以浙江省K區(qū)行政審批集成式改革試點(diǎn)為例

施關(guān)根 鐘堅(jiān)龍

（中共紹興市柯橋區(qū)委黨校，浙江 紹興 312030）

一、引言

2016年底浙江省推出“最多跑一次”改革，即群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次，以推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，全力打造服務(wù)型政府，優(yōu)化政府政策供給，營(yíng)造惠民助企環(huán)境，激發(fā)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力和活力。李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中指出：“深入推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，使更多事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場(chǎng)辦的也要力爭(zhēng)做到‘只進(jìn)一扇門’‘最多跑一次’，工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半?！?018年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，浙江成為唯一的試點(diǎn)省份。浙江的“最多跑一次”改革主要是涉及企業(yè)投資項(xiàng)目和民生事項(xiàng)的行政審批制度改革，是打造服務(wù)型政府的重要舉措。

改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，主要圍繞政府職能行使方式和職能定位的轉(zhuǎn)變展開，也就是對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行重新定位與重塑，可以分為三個(gè)階段。第一次政府職能轉(zhuǎn)變著眼于機(jī)構(gòu)改革從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人轉(zhuǎn)向政府職能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求；第二次政府職能轉(zhuǎn)變是從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，提出服務(wù)型政府建設(shè)；第三次政府職能轉(zhuǎn)變是資源配置從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)。相對(duì)于西方各國(guó)的行政改革及其對(duì)官僚制的改革與矯正，我國(guó)行政改革和政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重塑，呈現(xiàn)出復(fù)雜性與特殊性。任何國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革都必將引起該國(guó)行政體制的變化，其中一個(gè)表現(xiàn)就是行政體制的內(nèi)在變革，即政府職能的轉(zhuǎn)變與行政權(quán)力的重構(gòu)。行政審批制度的改革最初只是作為服務(wù)型政府建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，著眼于降低市場(chǎng)主體的進(jìn)入門檻，后來發(fā)展成為行政體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，在方式、技術(shù)、流程上做文章，減少矛盾沖突和改革阻力，進(jìn)一步推進(jìn)改革的發(fā)展。浙江省的“最多跑一次”改革正是借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，在審批方式、審批平臺(tái)上求突破，以技術(shù)為手段重塑政府權(quán)力。

二、文獻(xiàn)回顧

對(duì)政府職能和權(quán)力的定位的討論，主要是分析政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色扮演問題，也就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，主要有政府規(guī)制論與政府放權(quán)論兩種思想。

（一）以集權(quán)思想為導(dǎo)向的政府規(guī)制論

所謂規(guī)制，是政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的一種工具，特指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)共同體的活動(dòng)依法施加持續(xù)的管理與控制活動(dòng)，主要包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。規(guī)制論認(rèn)為權(quán)力規(guī)制的邏輯元點(diǎn)在于政府部門厘清和確立權(quán)力邊界，要實(shí)現(xiàn)“對(duì)規(guī)制者的規(guī)制”，首先需要明確政府規(guī)制權(quán)力的內(nèi)容及其相應(yīng)的責(zé)任部門。薩拉蒙認(rèn)為規(guī)制是現(xiàn)代新治理環(huán)境中公共行動(dòng)工具的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制都具有中等的高效性，雖然前者的公平性比后者更低一點(diǎn)，但經(jīng)濟(jì)規(guī)制可管理性程度更高。

規(guī)制論從本質(zhì)上來說是政府集權(quán)的思想，認(rèn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展應(yīng)該進(jìn)行管理或者治理，行政國(guó)家、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)都是規(guī)制論的重要體現(xiàn)。但隨著政府職能的外包，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、PPP等新事物的出現(xiàn)，一些政府職能開始脫離政府，這三者的邊界開始變得模糊，以至于一種批評(píng)意見認(rèn)為政府出現(xiàn)了權(quán)力空心化的現(xiàn)象。因而規(guī)制論開始遭到質(zhì)疑，提出規(guī)制失靈。即政府在推行公共規(guī)制政策時(shí)，經(jīng)濟(jì)效率完全不能改善，規(guī)制成本超出了規(guī)制的收益。范圍和程度越大的政府規(guī)制其腐敗風(fēng)險(xiǎn)越大，權(quán)力尋租行為、政府腐敗行為、績(jī)效低下情況越容易發(fā)生。

（二）以分權(quán)思想為導(dǎo)向的政府放權(quán)論

政府放權(quán)論認(rèn)為，政府應(yīng)該把一些權(quán)力歸還給社會(huì)，給自己松綁。以分權(quán)思想為導(dǎo)向，在經(jīng)濟(jì)體制改革的博弈過程中，削弱政府權(quán)力、歸還市場(chǎng)權(quán)利成為改革的一條主線，政府權(quán)力總體上被規(guī)范和削弱，市場(chǎng)權(quán)利得到確認(rèn)、恢復(fù)和加強(qiáng)。政府放權(quán)論主張行政權(quán)力的微觀弱化，在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，弱化或取消政府部分微觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力以重構(gòu)行政權(quán)力與社會(huì)、市場(chǎng)之間的合理界限。

將部分行政權(quán)力交由中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方，壓縮政府權(quán)力范圍，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)重塑政府權(quán)力與社會(huì)、市場(chǎng)權(quán)利關(guān)系的模式問題。政府放權(quán)論倡導(dǎo)構(gòu)建有限政府、服務(wù)型政府，明確政府的職能與權(quán)力定位，從政府的角色和身份從管理者轉(zhuǎn)變成服務(wù)者、治理者。從政府辦事效率角度來說，集權(quán)傾向的政府辦事多但效率低，且無法保證公平，分權(quán)傾向的政府辦事少但效率高，且更加公正公開。

本文之所以把浙江省K區(qū)行政審批集成式改革省級(jí)試點(diǎn)作為案例探析，正是為了以企業(yè)投資項(xiàng)目改革為突破口的行政審批制度改革，透視政府在實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”中如何對(duì)審批權(quán)力進(jìn)行定位和重塑。

三、浙江省K區(qū)行政審批集成式改革的實(shí)踐探索

（一）企業(yè)投資項(xiàng)目行政審批集成式改革的基礎(chǔ)

浙江省K區(qū)自2000年以來相繼實(shí)施了多輪審批制度改革，從模擬審批開始，先后開展了相對(duì)集中行政許可權(quán)，涉審中介機(jī)構(gòu)集中管理，審批事項(xiàng)“一門通辦”及“一條龍服務(wù)”，四級(jí)便民服務(wù)體系建設(shè)，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)鎮(zhèn)村延伸全覆蓋等各項(xiàng)改革試點(diǎn)。其中的企業(yè)投資項(xiàng)目100天及50天全流程高效審批、核準(zhǔn)目錄外不再審批是省級(jí)試點(diǎn)，改革獲得一定成效。K區(qū)在行政審批制度改革上創(chuàng)造了許多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，在前期改革基礎(chǔ)上于2017年10月獲得以“最多跑一次”為目標(biāo)的企業(yè)投資項(xiàng)目行政審批集成式改革省級(jí)試點(diǎn)，探索審批方式和前置條件精簡(jiǎn)、數(shù)據(jù)信息共享和相對(duì)集中行政許可權(quán)改革事權(quán)重組等方面的突破路徑。

企業(yè)投資項(xiàng)目行政審批“集成”的實(shí)質(zhì)，是審批權(quán)力的集中，把各部門分、散、亂的審批權(quán)集中在一個(gè)窗口辦理完成，變跑多個(gè)部門、多個(gè)辦公地點(diǎn)、多個(gè)窗口為跑一個(gè)窗口辦理。從內(nèi)容上看，“集成”的內(nèi)涵就是審批職能集成、創(chuàng)新方式集成、配套要素集成、實(shí)現(xiàn)途徑集成，本質(zhì)上是行政審批集成式服務(wù)體系。就過程而言，集成式審批能夠?qū)崿F(xiàn)前置評(píng)估“一站服務(wù)”、在線推送“一網(wǎng)速辦”、項(xiàng)目全程“一章審批”、竣工驗(yàn)收“一門辦理”，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前“最多跑一次”、竣工驗(yàn)收前“最多跑一次”。

浙江省K區(qū)敢于在企業(yè)投資項(xiàng)目上率先試點(diǎn)集成審批，關(guān)鍵在多年行政審批改革中形成的制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、信息基礎(chǔ)、人力基礎(chǔ)。K區(qū)在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中成立了行政審批局，將與企業(yè)投資項(xiàng)目相關(guān)的部門權(quán)力和人事劃轉(zhuǎn)至行政審批局，變“多部門審批”為“一部門審批”“一章審批”。在大數(shù)據(jù)背景下，浙江省創(chuàng)建了全省一體化投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（2.0版），K區(qū)行政審批局將投資審批科、綜合評(píng)估科等科室的審批業(yè)務(wù)的自建系統(tǒng)對(duì)接到投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，將企業(yè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)、報(bào)建、到竣工驗(yàn)收階段全流程、各部門、多層級(jí)審批事項(xiàng)信息錄入到監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集成共享、信息共享、一網(wǎng)速辦。同時(shí)K區(qū)行政審批局下設(shè)項(xiàng)目代辦科成立代辦隊(duì)伍，培養(yǎng)了35名代辦人員兼職為企業(yè)項(xiàng)目行政審批提供跟蹤服務(wù)，代辦隊(duì)伍均選自長(zhǎng)期與企業(yè)投資項(xiàng)目打交道的一線工作人員。

（二）企業(yè)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前“最多跑一次”的實(shí)現(xiàn)路徑

1.依托相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革對(duì)政府審批權(quán)力重新定位。K區(qū)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的舉措，即成立行政審批局，依法履行劃轉(zhuǎn)的政府部門所承擔(dān)的相關(guān)行政許可權(quán)及其他相關(guān)權(quán)力的行政審批職責(zé)，把多部門的審批權(quán)限和編制資源統(tǒng)一劃給行政審批局。由多部門審批變成一部門審批，由多章審批變成一章審批，是行政審批集成式改革的主引擎，本質(zhì)上是對(duì)政府審批權(quán)力的調(diào)整與重新定位。一是在組織架構(gòu)上重新定位。明確行政審批局、行政服務(wù)中心、中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)中心三者的職能和關(guān)系，以投資項(xiàng)目代辦服務(wù)機(jī)制為紐帶，按照高效運(yùn)轉(zhuǎn)審批的要求理順各自關(guān)系。同時(shí)將商事登記和社會(huì)事業(yè)管理類的審批事項(xiàng)、職能、人員、編制全面劃轉(zhuǎn)給行政審批局，進(jìn)一步明確審批局的審批職能，確保真正實(shí)現(xiàn)“一章審批”。二是在審批、監(jiān)管和執(zhí)法上重新定位。傳統(tǒng)企業(yè)投資項(xiàng)目審批中審批、監(jiān)管和執(zhí)法三條線各施其政，缺乏有效溝通和聯(lián)合運(yùn)作。行政審批集成式改革中，探索建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，修訂和編制審批服務(wù)事項(xiàng)權(quán)力清單和監(jiān)管清單，重新定位審批部門、監(jiān)管部門和執(zhí)法部門的權(quán)力事項(xiàng)，統(tǒng)一審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門對(duì)項(xiàng)目投資的管理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)依托投資項(xiàng)目綜合辦理平臺(tái)的高效運(yùn)行，實(shí)行并聯(lián)審批、數(shù)據(jù)推送、資料共享一體化，既明確了三方的權(quán)力職責(zé)，又實(shí)現(xiàn)三方的數(shù)據(jù)共享。三是在協(xié)同監(jiān)管和綜合執(zhí)法上重新定位。傳統(tǒng)審批思路是以審批代替監(jiān)管，嚴(yán)事前審批寬事后監(jiān)督，導(dǎo)致審批沒問題施工有問題等違建事件的發(fā)生。行政審批集成式改革對(duì)原審批部門監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行重新調(diào)整，促使相關(guān)部門由“以批代管”轉(zhuǎn)變成“強(qiáng)化監(jiān)管”，明確行政審批事中事后的監(jiān)管責(zé)任，建立“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度，隨機(jī)確定抽檢對(duì)象、隨機(jī)確定檢查人員并公開驗(yàn)收結(jié)果。同時(shí)建立行政審批重大項(xiàng)目聯(lián)合會(huì)審制度和“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)審批許可和監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。四是推出“無差別”受理窗口，重塑窗口工作人員的權(quán)力和職責(zé)。傳統(tǒng)審批中不同的事項(xiàng)要到不同窗口辦理，辦理一個(gè)證件需要樓上樓下跑。K區(qū)投資項(xiàng)目“無差別”受理改革后，投資項(xiàng)目受理窗口由原先的21個(gè)整合縮減至9個(gè)綜合受理窗口，2個(gè)綜合出件、收費(fèi)窗口，縮減率為52.38%，綜合窗口人員融合線上線下工作，變“?？漆t(yī)生”為“全科醫(yī)生”。綜合窗口增強(qiáng)代辦功能，項(xiàng)目代辦員崗位前移至受理窗口，開展全程免費(fèi)代辦服務(wù)，跑多個(gè)窗口變成跑一個(gè)窗口。

2.政府職能定位從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”。傳統(tǒng)行政審批中政府作為管理者、治理者，企業(yè)和群眾需要向政府提出請(qǐng)求才能辦事，從而出現(xiàn)“臉難看”“門難進(jìn)”“辦事效率低”的現(xiàn)象。K區(qū)行政審批集成式改革中更加突出服務(wù)職能，追求提供集成服務(wù)，以審批為線索，推進(jìn)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)版建設(shè)。一是全面應(yīng)用一體化投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)受理”，變企業(yè)跑路為“數(shù)據(jù)跑路”。將省企業(yè)投資項(xiàng)目備案系統(tǒng)、省工業(yè)投資（技術(shù)改造）管理系統(tǒng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批系統(tǒng)、省建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠信信息平臺(tái)、省施工圖審查信息系統(tǒng)、消防辦事大廳、消防監(jiān)督管理系統(tǒng)與全省一體化投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對(duì)接聯(lián)通，使項(xiàng)目信息、申報(bào)材料、審批情況、審批結(jié)果在各部門實(shí)時(shí)共享，政府不再是作為管理者向企業(yè)索要資料，企業(yè)不再向多個(gè)部門提供多份資料，只要將資料傳上審批平臺(tái)，相關(guān)部門都能共享使用，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目全程“一口受理、一網(wǎng)申報(bào)、一站監(jiān)管”。二是推動(dòng)審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化。取消傳統(tǒng)辦事職能中模糊的條款、兜底的條款，確保最多跑一次事項(xiàng)的受理材料規(guī)范精準(zhǔn)，編制行政審批事項(xiàng)、流程圖、服務(wù)管理規(guī)范等，修訂統(tǒng)一的格式、內(nèi)容完整的辦事指南和業(yè)務(wù)指導(dǎo)手冊(cè)，明確政府權(quán)力事項(xiàng)的受理?xiàng)l件、審查標(biāo)準(zhǔn)和辦理時(shí)限。三是讓企業(yè)辦事便捷化。項(xiàng)目業(yè)主在網(wǎng)上提交辦理申請(qǐng)，工作人員開展即時(shí)即審，取消部分窗口辦理，讓業(yè)主少跑路。建立多事項(xiàng)一表式申辦受理機(jī)制和容缺受理機(jī)制，對(duì)部分涉及多部門辦理的事項(xiàng)，整合優(yōu)化申請(qǐng)材料和表單，對(duì)主件齊全但次件暫缺的企業(yè)放寬受理，并將審批結(jié)果免費(fèi)寄送，真正把審批的性質(zhì)從權(quán)力變成服務(wù)。四是審批行為規(guī)范化。規(guī)范窗口單位和中介機(jī)構(gòu)工作人員的服務(wù)行為，健全首問負(fù)責(zé)、服務(wù)承諾、一次性告知、限時(shí)辦結(jié)、責(zé)任追究等制度，約束窗口工作人員的自由裁量權(quán)，確保行政審批服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范化操作，提高審批服務(wù)的透明度和工作效率。

3.創(chuàng)建涉審中介功能的“四聯(lián)”機(jī)制。對(duì)涉及審批的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)，K區(qū)行政審批局建立“四聯(lián)”機(jī)制，前置服務(wù)事項(xiàng)，有效提高了審批效能。一是“聯(lián)評(píng)”。傳統(tǒng)審批中，投資項(xiàng)目對(duì)土地招牌掛后，再請(qǐng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)該片土地進(jìn)行區(qū)域評(píng)價(jià)，政府再對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審批。K區(qū)行政審批集成式改革后，對(duì)項(xiàng)目審批涉及的節(jié)能評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和水土保持方案評(píng)估開展聯(lián)合評(píng)價(jià)，由工業(yè)區(qū)（園區(qū)）集中委托評(píng)價(jià)。政府主動(dòng)作為，提前承擔(dān)評(píng)估費(fèi)用，評(píng)估主體由企業(yè)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)變?yōu)檎刚?qǐng)中介機(jī)構(gòu)，政府實(shí)現(xiàn)從管理者到服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，培育多種資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，條件具備的，將相關(guān)評(píng)價(jià)文件合并成一個(gè)綜合性評(píng)估，實(shí)行多評(píng)合一。二是“聯(lián)審”。組建綜合性審圖機(jī)構(gòu)，把建筑施工圖審查、防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)、人防工程施工圖審查、消防設(shè)計(jì)審查等統(tǒng)一納入，原來的各部門輪流審核變聯(lián)合審核，最后由綜合性審圖機(jī)構(gòu)一并出具審查意見，審查結(jié)果由相關(guān)行業(yè)主管部門共享共認(rèn)，聯(lián)審時(shí)間控制在5天內(nèi)。三是“聯(lián)測(cè)”。即通過增加中介機(jī)構(gòu)的測(cè)繪資質(zhì)，使一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)具備土地面積和界址測(cè)繪、規(guī)劃竣工地形測(cè)繪、房屋面積測(cè)繪等三項(xiàng)測(cè)繪能力，打破測(cè)繪壟斷，抵制惡性競(jìng)爭(zhēng)，激活市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高測(cè)繪效率。四是“聯(lián)驗(yàn)”。由K區(qū)行政審批局聯(lián)合竣工驗(yàn)收受理窗口牽頭，開展對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目用地面積復(fù)核、規(guī)劃審核、工程技術(shù)資料歸檔、消防設(shè)施審核、防雷裝置安裝等內(nèi)容的聯(lián)合竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收限時(shí)一周內(nèi)完成。投資項(xiàng)目施工后再通過“測(cè)驗(yàn)合一”系統(tǒng)申請(qǐng)聯(lián)合驗(yàn)收，在網(wǎng)上出具驗(yàn)收結(jié)果。在“四聯(lián)”的基礎(chǔ)上，K區(qū)還開展“竣工測(cè)驗(yàn)合一”改革，一方面合并驗(yàn)收事項(xiàng)，將18個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng)整合成1個(gè)綜合驗(yàn)收事項(xiàng)進(jìn)行處理；一方面壓減驗(yàn)收材料，將原本需要的118項(xiàng)驗(yàn)收材料縮減到36項(xiàng)，驗(yàn)收時(shí)間從2-3個(gè)月壓縮到10-15天，驗(yàn)收材料精簡(jiǎn)82項(xiàng)，驗(yàn)收時(shí)間縮短80%；同時(shí)創(chuàng)新驗(yàn)收方式，以測(cè)代驗(yàn)，由聯(lián)測(cè)聯(lián)核、專業(yè)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)出具專業(yè)性報(bào)告，主管部門以專業(yè)性報(bào)告為依據(jù)，核發(fā)用地復(fù)核意見書、消防驗(yàn)收意見書等竣工核實(shí)認(rèn)可文件，一般情況下不再進(jìn)行實(shí)體工程現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)驗(yàn)收。

4.創(chuàng)新行政審批集成式改革審批流程

圖1 企業(yè)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前“最多跑一次”行政審批集成式改革審批流程圖

行政審批集成式改革對(duì)傳統(tǒng)審批流程進(jìn)行了創(chuàng)新，圖中實(shí)線框內(nèi)的審批流程為創(chuàng)新舉措，虛線框內(nèi)的審批流程為傳統(tǒng)舉措。行政審批集成式改革審批流程分為四個(gè)階段，分別是項(xiàng)目備案階段、規(guī)劃設(shè)計(jì)審查階段、工程建設(shè)許可階段和施工生產(chǎn)階段。

（1）項(xiàng)目備案階段中。開發(fā)區(qū)統(tǒng)一委托中介機(jī)構(gòu)開展區(qū)域評(píng)價(jià)工作，包括水保、環(huán)評(píng)、能評(píng)等事項(xiàng)實(shí)行區(qū)域評(píng)價(jià)，這是企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)入審批流程前的行政審批集成式改革舉措，傳統(tǒng)審批流程中這一流程需要企業(yè)委托中介機(jī)構(gòu)完成，實(shí)質(zhì)上是政府替企業(yè)承辦了正式審批前的評(píng)價(jià)工作。符合區(qū)域評(píng)價(jià)的企業(yè)獲得立項(xiàng)后，企業(yè)（項(xiàng)目代理員）申報(bào)項(xiàng)目信息，行政審批局賦碼并出具備案書，這一程序在投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)督平臺(tái)2.0版上運(yùn)行，無需企業(yè)到窗口上交材料。項(xiàng)目備案后，中介評(píng)估聯(lián)合服務(wù)系統(tǒng)為企業(yè)實(shí)行聯(lián)合評(píng)價(jià)，編制項(xiàng)目水保、環(huán)境影響和節(jié)能評(píng)估文件，行政審批局3天后再通過快遞把水保、環(huán)評(píng)、能評(píng)審批文件寄給企業(yè)，整個(gè)項(xiàng)目備案流程中企業(yè)無需到窗口辦理。

（2）規(guī)劃設(shè)計(jì)審查階段中。政府首先完成土地征轉(zhuǎn)用審批和土地招拍掛，規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件后，相關(guān)部門在10個(gè)自然日內(nèi)編制規(guī)劃方案。方案確定后，中介機(jī)構(gòu)在45個(gè)自然日內(nèi)完成地質(zhì)勘察和施工圖設(shè)計(jì)。最后進(jìn)入聯(lián)合圖審流程，5天內(nèi)綜合性圖審機(jī)構(gòu)通過施工圖聯(lián)合審查系統(tǒng)開展施工圖、防雷、人防、消防設(shè)計(jì)審查工作。規(guī)劃設(shè)計(jì)審查階段中只有聯(lián)合圖審是集成式改革中的創(chuàng)新舉措，整個(gè)審查階段控制在50天內(nèi)，確保企業(yè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到項(xiàng)目施工在50天內(nèi)完成高效審批。

（3）工程建設(shè)許可階段。投資企業(yè)3天內(nèi)可辦理完建設(shè)用地許可證，1天可辦理完建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù)，5天內(nèi)可辦理完不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，5天內(nèi)可辦理完規(guī)劃工程許可證，1天內(nèi)可辦理完安質(zhì)監(jiān)登記、施工許可，消防設(shè)計(jì)備案可以實(shí)現(xiàn)即辦。整個(gè)工程建設(shè)許可共涉及6個(gè)流程，限定時(shí)間16天，所有審批結(jié)果均可通過快遞送給企業(yè)。

（4）施工生產(chǎn)階段。投資企業(yè)在獲得施工許可證后即可開始施工建設(shè)。施工完成后，由建設(shè)單位、施工總承包單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位五方主體進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收，由企業(yè)或項(xiàng)目代理員通過“測(cè)驗(yàn)合一”系統(tǒng)一次性申請(qǐng)，12個(gè)部門18個(gè)驗(yàn)收事項(xiàng)一攬子開展網(wǎng)上驗(yàn)收核實(shí)并出具驗(yàn)收意見，驗(yàn)收時(shí)間限定在一周內(nèi)。驗(yàn)收完成后該項(xiàng)目即可試生產(chǎn)。

從行政審批集成式改革審批流程圖可以看出，項(xiàng)目備案階段的三個(gè)審批事項(xiàng)的審批結(jié)果均可通過快遞送給企業(yè)，行政審批集成服務(wù)真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)前最多跑一次。規(guī)劃設(shè)計(jì)階段審批時(shí)間控制在50天，確保企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批50天內(nèi)完成所有審批流程。工程建設(shè)許可階段審批時(shí)間控制在16天，且許可證均通過快遞送達(dá)，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目施工前“最多跑一次”。同時(shí)，項(xiàng)目備案時(shí)間控制在5天內(nèi)，串聯(lián)驗(yàn)收變聯(lián)合驗(yàn)收，避免驗(yàn)收工作重復(fù)開展，確保實(shí)現(xiàn)竣工前“最多跑一次”和一般企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多100天”。

四、政府權(quán)力的定位與重塑：國(guó)家效率與功能的博弈探討

簡(jiǎn)政放權(quán)、機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革，本質(zhì)都是對(duì)政府的權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行重塑和重新定位，也是對(duì)國(guó)家功能大小和國(guó)家效率高低的探索。政府規(guī)制論認(rèn)為國(guó)家和政府應(yīng)該擴(kuò)大行政功能，構(gòu)建大政府；政府分權(quán)論則認(rèn)為國(guó)家和政府應(yīng)該縮小行政功能，構(gòu)建小政府。但政府功能大小的邊界尚沒有定論，當(dāng)壟斷現(xiàn)象過于嚴(yán)重，公共物品供給不足和市場(chǎng)信息不暢通時(shí)，容易造成市場(chǎng)失靈，社會(huì)市場(chǎng)配置資源不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，國(guó)家的最小功能是提供純粹的公共產(chǎn)品，包括宏觀調(diào)控和公共衛(wèi)生；中等功能包括應(yīng)對(duì)外部性（教育和環(huán)保）和反壟斷（公共設(shè)施管理和反托拉斯），積極功能是協(xié)調(diào)私人活動(dòng)，包括培育市場(chǎng)和集體激勵(lì)。

因此，國(guó)家應(yīng)該擴(kuò)寬還是縮小國(guó)家功能的范圍，是歷屆政府考慮的改革方向，新一屆政府一般會(huì)以縮小國(guó)家功能，提升國(guó)家實(shí)力，提高制度能力以保證執(zhí)政的延續(xù)性，但隨著行政能力的提升，政府臃腫問題會(huì)再次出現(xiàn)。如何界定國(guó)家功能和制度能力的邊界，既能控制國(guó)家功能范圍由能發(fā)揮政府的制度能力，福山構(gòu)建了國(guó)家功能范圍與國(guó)家實(shí)力的結(jié)構(gòu)圖（如圖2所示），為政府效率的改革路徑提供方向支持。

圖中每一象限代表著對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極為不同的影響，福山認(rèn)為最佳區(qū)域是象限I，雖然國(guó)家功能有限但具有強(qiáng)大的制度效度和國(guó)家實(shí)力，即小政府高效率。經(jīng)濟(jì)上的成功不是偏好某一范圍的國(guó)家功能的唯一原因，美國(guó)式的效率為了效率寧愿犧牲社會(huì)公正，所以美國(guó)寧可待在象限II而非象限I，即國(guó)家功能范圍廣，國(guó)家實(shí)力和制度能力也強(qiáng)。象限III的國(guó)家功能有限且國(guó)家實(shí)力和制度能力低下，當(dāng)重大社會(huì)事件發(fā)生時(shí)政府往往反應(yīng)遲緩。這種小政府低效率的模式不利于集中社會(huì)資源辦大事，當(dāng)火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震來臨時(shí)，政府無法短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)緊急預(yù)案開展救災(zāi)，國(guó)家制度和國(guó)家實(shí)力會(huì)出現(xiàn)“失靈”，即“無政府主義”所倡導(dǎo)的發(fā)展方向。最差的地方是象限IV，無能的國(guó)家承擔(dān)起一系列雄心勃勃但它其實(shí)根本玩不轉(zhuǎn)的功能。從各國(guó)改革路徑來看，日本和蘇聯(lián)在1980年到2000年，隨著官僚制度出現(xiàn)滑坡，國(guó)家能力和行政能力減弱，走了路徑III的改革路徑，國(guó)家實(shí)力不變的情況下縮小國(guó)家功能范圍。新西蘭從1981年到1995年的自由化改革使國(guó)家走上了改革路徑I，削減國(guó)家功能范圍的同時(shí)不斷增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力和制度能力。這是最佳的改革路徑，既縮小國(guó)家功能范圍，又能提高國(guó)家制度能力和國(guó)家實(shí)力，即路徑I。

圖2 國(guó)家功能和國(guó)家實(shí)力改革路徑圖

本文探討的浙江省K區(qū)開展的行政審批集成式改革，屬于國(guó)家功能和國(guó)家實(shí)力改革路徑IV，在國(guó)家功能范圍不變的情況下，借助互聯(lián)網(wǎng)和機(jī)構(gòu)改革的力量，提高政府辦事效率，不斷提升制度能力。K區(qū)開展的企業(yè)投資項(xiàng)目行政審批集成式改革，在前期模擬審批、高效審批、承諾制改革的基礎(chǔ)上，通過再造審批流程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前“最多跑一次”。在組織架構(gòu)、審批、監(jiān)管和執(zhí)法上重新定位，推出“無差別”受理窗口，重塑窗口工作人員的權(quán)力和職責(zé)，重塑相關(guān)審批部門的審批權(quán)力。借助浙江省一體化投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)受理”，變企業(yè)跑路為“數(shù)據(jù)跑路”，推動(dòng)審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、企業(yè)辦事便捷化、審批行為規(guī)范化，使政府角色從“管理者”轉(zhuǎn)變成“服務(wù)者”。通過再造審批流程，創(chuàng)建涉審中介功能的聯(lián)評(píng)、聯(lián)審、聯(lián)測(cè)、聯(lián)驗(yàn)機(jī)制，開發(fā)建筑工程“竣工測(cè)驗(yàn)合一”系統(tǒng)，提升中介服務(wù)效率。將行政審批集成式改革審批流程分為項(xiàng)目備案階段、規(guī)劃設(shè)計(jì)審查階段、工程建設(shè)許可階段和施工生產(chǎn)階段，每個(gè)階段嚴(yán)格控制審批時(shí)間，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目竣工前“最多跑一次”和一般企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多100天”。K區(qū)行政審批集成式改革，主要借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)創(chuàng)新審批方式，重塑審批權(quán)力再造審批流程，再用快遞送達(dá)審批結(jié)果讓企業(yè)少跑腿，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)少跑腿的同時(shí)提升審批效率。行政審批集成式改革試點(diǎn)并未縮減國(guó)家功能范圍，審批事項(xiàng)并沒有大幅度減少，但制度能力和政府辦事效率得到大幅度提升，也提高了企業(yè)和群眾的辦事滿意度。