PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理及控制措施探討

劉 鶴

一、PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目中PPP是英文Public-Private-Partnership首字母的簡稱，簡單來說，便是政府與社會(huì)資本合作，是當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較為常見的一種模式。PPP項(xiàng)目以特定協(xié)議為基礎(chǔ)，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，借助合同來明確政府、社會(huì)資本的權(quán)利與義務(wù)，是公私結(jié)合，互贏互利的有效方式。相比于傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府一手主導(dǎo)的模式而言，PPP項(xiàng)目在破除公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資效率低下、管理機(jī)構(gòu)臃腫、市場意識(shí)不高等問題中具有顯著的價(jià)值，既能發(fā)揮好政府在政策制定、市場調(diào)控、資源配置中的作用，也能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與性、經(jīng)濟(jì)性，具有廣闊的發(fā)展前景。當(dāng)前，我國各地方政府采用PPP模式開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的已經(jīng)為數(shù)不少，且建設(shè)范圍也日益廣泛，涵蓋污水處理、管道建設(shè)、居民用水等。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控中的常見問題

近些年來，PPP模式在我國運(yùn)用的越來越多，在一定程度上促進(jìn)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，也帶動(dòng)了我國社會(huì)資本的活力，有利于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。但PPP模式在我國應(yīng)用的年限還不是很長，對(duì)于該模式的了解、研究還未深入，從而使PPP項(xiàng)目開展過程中容易觸發(fā)很多問題，這些問題不僅阻礙著PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，還伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。以下提出了幾點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問題：

（一）融資環(huán)節(jié)問題

PPP項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)的問題集中于以下兩點(diǎn)，第一、融資渠道單一，沒有結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)采用多元化的融資方式，偏好于銀行貸款，導(dǎo)致企業(yè)的負(fù)債率較高且審核手續(xù)相對(duì)嚴(yán)格，影響了后續(xù)融資活動(dòng)的開展；第二、資金使用缺乏監(jiān)管機(jī)制，增加了資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資金管理問題

資金管理是財(cái)務(wù)管控中的重要內(nèi)容，也是PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控中問題較為集中的地方，我國政府對(duì)預(yù)算管理的重視程度不高，導(dǎo)致預(yù)算法執(zhí)行不到位，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目收入來源不穩(wěn)定，影響現(xiàn)金流入，而PPP項(xiàng)目在具體的實(shí)施過程中由于預(yù)算不合理、控制不嚴(yán)格會(huì)出現(xiàn)資金和資源的浪費(fèi)，以及成本難以控制等問題。因資金是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心也是財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，將對(duì)項(xiàng)目最終利潤產(chǎn)生重大影響，合理籌集資金及投放使用將會(huì)直接影響項(xiàng)目最終受益。

（三）成本管控問題

PPP項(xiàng)目是當(dāng)前方興未艾的一種模式，其管理經(jīng)驗(yàn)尚不豐富，特別是在成本管理中，由于涉及到多個(gè)主體，存在的問題比較多，比如，未能形成全員成本管控氛圍，成本管控的主要工作仍然落在財(cái)務(wù)部門，其他部分在成本管控中毫無主動(dòng)意識(shí)，存在較為嚴(yán)峻的浪費(fèi)現(xiàn)象，影響了投資的效益。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制問題

PPP項(xiàng)目因其自身屬性，導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的能力不足，不能對(duì)出現(xiàn)的市場風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)的應(yīng)對(duì)和解決，并且有的社會(huì)資本只注重短期的收益效果，對(duì)不適合的項(xiàng)目也采用PPP管理模式，這樣就加劇了項(xiàng)目資金出現(xiàn)斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的資源損耗，而內(nèi)控管理的缺失更會(huì)造成項(xiàng)目國有資本和社會(huì)資本的白白浪費(fèi)，喪失項(xiàng)目收益。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控的措施

（一）健全項(xiàng)目融資制度

融資是PPP項(xiàng)目開展的首要工作，針對(duì)融資環(huán)節(jié)中存在的問題，PPP項(xiàng)目可以從以下幾個(gè)角度出發(fā)，采取好有效的措施。首先，資金的來源與使用是融資活動(dòng)中最為主要的內(nèi)容，PPP項(xiàng)目需要構(gòu)建完善的融資管理計(jì)劃，從來源的可靠性以及結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性出發(fā)，確保融資活動(dòng)的安全，而在資金的使用中，則要健全資金使用監(jiān)管機(jī)制，對(duì)資金的實(shí)際使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，一方面確保資金適用于項(xiàng)目的需求上，另一方面盡可能提升資金使用的效率。其次，為了降低企業(yè)負(fù)債過高的現(xiàn)象，PPP項(xiàng)目在資金短缺的情況下，可以選擇預(yù)留流動(dòng)資金，而非一味地向金融機(jī)構(gòu)貸款，避免負(fù)債過高影響后續(xù)的融資活動(dòng)，甚至引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，PPP項(xiàng)目由政府與私人合作建立，在融資方式的選擇中更具多樣性。不同的融資方式，其優(yōu)勢與劣勢有著很大的區(qū)別，PPP項(xiàng)目要結(jié)合融資的實(shí)際需要，采用組合化的融資方式，以兩個(gè)乃至多個(gè)融資方式來獲取項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，如此，不僅可以拓展融資渠道，也能有效地規(guī)避單個(gè)融資方式所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，比如將項(xiàng)目融資與融資租賃有機(jī)結(jié)合起來。

（二）加強(qiáng)對(duì)資金的管理

首先要做好項(xiàng)目資金預(yù)算，并提高資金預(yù)算的準(zhǔn)確度。財(cái)務(wù)部門工作人員需要從PPP項(xiàng)目的具體內(nèi)容、投資情況等出發(fā)，做好科學(xué)的分析與計(jì)算工作，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)中各類型數(shù)據(jù)的搜集、整理工作，重點(diǎn)處理好資金、設(shè)備、租金、材料、人力資源成本等方面的數(shù)據(jù)搜集工作，參考其他PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理方案，出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、合理的預(yù)算方案，從源頭上提升資金的使用價(jià)值。第二，提高資金預(yù)算執(zhí)行力度。項(xiàng)目施工中需要嚴(yán)格按照資金預(yù)算方案進(jìn)行開支，盡可能避免超出預(yù)算的現(xiàn)象，同時(shí)，做好超預(yù)算支出的整理分析工作，明確預(yù)算超支的責(zé)任主體，而對(duì)預(yù)算外的支出，要做好統(tǒng)計(jì)、上報(bào)工作，待上級(jí)主管單位明確授權(quán)后，方可實(shí)施。第三，加強(qiáng)資金的使用監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的把控，確保每筆支出的項(xiàng)目資金都具有規(guī)范性，并且可以落實(shí)到具體項(xiàng)目中。最后要對(duì)投資管理工作進(jìn)行把控，在充分考慮市場環(huán)境的因素下，計(jì)算好投資利潤有效的回收期，盡可能地避免出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目成本管理

PPP項(xiàng)目不同于一般性的工程項(xiàng)目，其多為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有半公益的性質(zhì)。PPP項(xiàng)目的建設(shè)期限通常比較長，且項(xiàng)目的盈利周期也大于一般的項(xiàng)目，并存在回報(bào)率低、后期維護(hù)成本高等問題。如何有效地降低PPP項(xiàng)目的成本開支，不僅是充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目公共服務(wù)作用的先決條件，也是有效提升私人部門參與到PPP項(xiàng)目積極性的重要手段。對(duì)此，企業(yè)需要從以下幾點(diǎn)出發(fā)，采取好有效的措施，首先，樹立全員成本控制理念，將項(xiàng)目成本控制從單一的財(cái)務(wù)部分負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)全體員工負(fù)責(zé)，并從建設(shè)期貫穿到運(yùn)營期整個(gè)過程，持續(xù)全員在全企業(yè)范圍內(nèi)營造良好的成本控制氛圍。其次，加強(qiáng)材料成本的管控。對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)而言，材料成本是成本結(jié)構(gòu)中的大頭，不少PPP項(xiàng)目的材料成本占總成本的比重均在60%以上甚至更高。企業(yè)要將材料成本控制作為重點(diǎn)內(nèi)容，構(gòu)建涵蓋材料采購、運(yùn)輸、保管、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)的成本管控制度。最后，優(yōu)化資源配置，特別是在人力資源的配置中，要做好因人設(shè)崗，避免出現(xiàn)重復(fù)勞動(dòng)的現(xiàn)象，精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí)，提升運(yùn)行效率。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控力度

內(nèi)控力度的加強(qiáng)需要從提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平做起，首先要加大對(duì)信息技術(shù)的使用，來建立科學(xué)且完善的交流平臺(tái)及內(nèi)控管理體系，不僅讓政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行有效且必要的溝通，促使傳遞的信息質(zhì)量更高、速度更快，避免因?yàn)樾畔鬟f的不對(duì)等而造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更要避免由于管理不嚴(yán)及內(nèi)控體系不完善而造成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)市場變化的應(yīng)變能力，對(duì)政策性變更所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)政府和社會(huì)資本的有效溝通，并建立平等的對(duì)話機(jī)制，從而使財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)揮最大作用。

四、結(jié)語

在我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力日益增加的今天，傳統(tǒng)的建設(shè)模式已經(jīng)不能滿足人民群眾的實(shí)際需要，緊扣時(shí)代發(fā)展轉(zhuǎn)變的趨勢，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)是必然的發(fā)展方向，對(duì)此，需要從融資、資金、成本、內(nèi)控等角度做好財(cái)務(wù)管控工作。