淺析收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制

尚佩

摘要：為了有效擴(kuò)大收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目整體效益，保障工程建設(shè)安全、質(zhì)量與進(jìn)度，緩解公路建設(shè)各方經(jīng)濟(jì)壓力，需要做好收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的投資與造價(jià)控制，以充分發(fā)揮PPP模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域運(yùn)用的重要意義?；诖耍疚慕Y(jié)合PPP理念與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目概述，深入研究收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制現(xiàn)狀，并結(jié)合現(xiàn)存問(wèn)題提出相應(yīng)解決對(duì)策，以有效控制收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資和造價(jià)。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路 PPP項(xiàng)目 投資與造價(jià) 控制

一、前言

收費(fèi)公路是PPP模式重要的推廣領(lǐng)域，在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目當(dāng)中，政府與社會(huì)雙方可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與政府的雙贏。做好收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的投資與造價(jià)控制，能夠確保公路建設(shè)質(zhì)量更加可靠，還能減輕投建政府方的財(cái)政壓力。而目前收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目在投資與造價(jià)控制當(dāng)中還存在很多問(wèn)題，難以對(duì)相關(guān)資金實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化利用。因此，需要積極采取必要措施，優(yōu)化收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制，提升PPP模式實(shí)際運(yùn)用水平，促進(jìn)我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展。

二、PPP理念

所謂PPP理念，就是以提供公共服務(wù)為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定合作伙伴關(guān)系的建立。PPP核心理念主要包括三個(gè)層面，即物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和長(zhǎng)期合作。為了深入探討PPP理念，可以從這三點(diǎn)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步分析：

（一）物有所值

這里所說(shuō)的物有所值，指的是相比傳統(tǒng)的政府建設(shè)模式，PPP模式是否可以優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)配比，提升供給和效率，并降低項(xiàng)目整個(gè)生命周期的成本。要實(shí)現(xiàn)物有所值，主要需要對(duì)不同項(xiàng)目運(yùn)作方案在實(shí)踐當(dāng)中所實(shí)際面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及具體成本，涵蓋了定性評(píng)估和定量評(píng)估[1]。項(xiàng)目在進(jìn)行物有所值評(píng)估之后，得到的相關(guān)數(shù)據(jù)與信息能夠作為重要依據(jù)確定該項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中具體風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)情況加以確定。以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定量與定性綜合評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，來(lái)決定項(xiàng)目最終采用的建設(shè)模式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

要建立PPP合作關(guān)系，最重要的環(huán)節(jié)就是確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目通常情況下投資規(guī)模都很大，并且后期運(yùn)營(yíng)當(dāng)中會(huì)面臨很多不確定因素，整體回報(bào)期限非常長(zhǎng)，所以，在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目前期工作當(dāng)中，要著重分析并識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)因素，尋找風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源并確定風(fēng)險(xiǎn)程度，事先作出風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策與方案，最大程度的減少風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)?yè)p失，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化分配，減少政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目在建設(shè)期間，主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)有征地拆遷、投建成本超支、工期延誤、安全質(zhì)量、不可抗力以及設(shè)計(jì)變更等。通常情況下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上限等原則實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)劃，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)類型以及項(xiàng)目投建雙方性質(zhì)，選擇最佳方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作期間，要對(duì)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平以及政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素進(jìn)行綜合分析，根據(jù)合作雙方各自性質(zhì)與優(yōu)質(zhì)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具體類別，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分配給社會(huì)資本和政府兩方。由于政府方在政策制定、法律影響等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，所以政策以及法律等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可以讓政府承擔(dān)；而社會(huì)資本方直接控制項(xiàng)目的實(shí)施，所以更適合承擔(dān)項(xiàng)目財(cái)務(wù)、建設(shè)以及運(yùn)維等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；由于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)資本和政府方都不能控制的，所以應(yīng)有雙方共同承擔(dān)。

（三）長(zhǎng)期合作

PPP模式最核心的理念就是長(zhǎng)期合作，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目當(dāng)中，社會(huì)資本和政府雙方結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工合作，優(yōu)化建立交易結(jié)構(gòu)，在雙方合作基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投建與運(yùn)營(yíng)，政府方和社會(huì)資本方共同監(jiān)督和管理項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施。在政府和社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系基礎(chǔ)上，能夠充分的將社會(huì)資本的管理效率、創(chuàng)業(yè)精神、資金和政府的協(xié)調(diào)能力、社會(huì)責(zé)任和遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，全面發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)。

三、收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目概述

近年來(lái)，PPP模式應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)也發(fā)展迅速，充分利用了社會(huì)投資方和政府方的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展。國(guó)家各相關(guān)部門(mén)都積極頒布了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目相關(guān)的指導(dǎo)性文件與政策，支持收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)與發(fā)展。在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目當(dāng)中，充分實(shí)現(xiàn)了社會(huì)投資方與政府方的密切合作，政府方主要起到引導(dǎo)、管理與監(jiān)督作用，主要是在前期的采購(gòu)、準(zhǔn)備、監(jiān)管以及中期移交、評(píng)估等工作當(dāng)中發(fā)揮作用。社會(huì)投資方主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、投資、維護(hù)以及運(yùn)營(yíng)等工作負(fù)責(zé)，并與政府方共同承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨的一系列風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。在項(xiàng)目投資方面，主要是社會(huì)投資方進(jìn)行復(fù)雜，政府方主要是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)需求，通過(guò)貸款貼息、資本金注入以及投資補(bǔ)助等形式實(shí)現(xiàn)投資引導(dǎo)，一般不會(huì)融資入股[3]。

四、收費(fèi)公路PPP模式操作流程

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目比較適合可行性缺口補(bǔ)助加使用者付費(fèi)模式實(shí)現(xiàn)，所以，在實(shí)際投資建設(shè)當(dāng)中需要按照一定操作流程進(jìn)行。在項(xiàng)目識(shí)別階段，要根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化篩選哪些收費(fèi)公路項(xiàng)目適合采用PPP模式運(yùn)作。在項(xiàng)目發(fā)起操作中，主要包括兩種方式，即政府發(fā)起方式和社會(huì)資本發(fā)起方式。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)起后，交通運(yùn)輸管理部門(mén)需要結(jié)合交通公路規(guī)劃以及國(guó)家與地方的相關(guān)政府，并在充分分析項(xiàng)目成熟程度、必要性以及可行性基礎(chǔ)上制定項(xiàng)目中長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)計(jì)劃，同時(shí)科學(xué)論證財(cái)政承受能力，評(píng)價(jià)財(cái)政承受能力；在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府方要合理組建管理結(jié)構(gòu)，對(duì)具體的實(shí)施方案進(jìn)行科學(xué)編制，以此為依據(jù)進(jìn)行社會(huì)資本方的選擇；在項(xiàng)目采購(gòu)階段，需要合理選擇社會(huì)投資方；在項(xiàng)目執(zhí)行以及移交階段，要組建項(xiàng)目公司，設(shè)立績(jī)效指標(biāo)并支付績(jī)效。

五、收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制現(xiàn)狀

一般情況下，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都比較大，且建設(shè)周期較長(zhǎng)，工程內(nèi)容比較復(fù)雜，施工難度大，導(dǎo)致社會(huì)投資方和政府方在該項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)期間的管理難度較大，尤其對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資與造價(jià)控制時(shí)具有很大困難，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）項(xiàng)目準(zhǔn)備與識(shí)別階段缺乏勘察設(shè)計(jì)和審批

在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的識(shí)別和準(zhǔn)備階段，社會(huì)投資方與政府方都很難有效控制項(xiàng)目投資和造價(jià)。從政府方角度分析，由于此階段需要編制投資評(píng)估報(bào)告，并研究工程可行性等內(nèi)容，很多方面都需要設(shè)計(jì)工程造價(jià)評(píng)估和具體估算，這些都是政府方需要重要關(guān)注的方面。因?yàn)榇藭r(shí)在相關(guān)工作當(dāng)中，政府方需要根據(jù)項(xiàng)目造價(jià)作出財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，同時(shí)制定財(cái)政補(bǔ)貼方案，而要做好這些工作要求工程造價(jià)評(píng)估和估算要高度準(zhǔn)確，但是此階段工程造價(jià)尚處于未經(jīng)審批的估算階段，難以和批復(fù)之后的預(yù)算以及概算實(shí)際準(zhǔn)確性相比擬[4]。此階段的社會(huì)投資方，一般只能通過(guò)項(xiàng)目實(shí)地踏勘以及政府組織的項(xiàng)目推介會(huì)等方面來(lái)對(duì)意向項(xiàng)目進(jìn)行了解，并通過(guò)投資方的投資經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析項(xiàng)目投資與造價(jià)，并根據(jù)有限的資料對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)營(yíng)收能力和應(yīng)用收入等實(shí)現(xiàn)分析。

（二）項(xiàng)目施工階段管理力度不足

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目施工管理對(duì)項(xiàng)目投資和造價(jià)控制具有重要意義，但是目前的項(xiàng)目施工階段缺乏余力的管理。一方面，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府方經(jīng)常會(huì)為了縮短施工周期，加快施工進(jìn)度，而社會(huì)投資方為了滿足政府方的要求經(jīng)常會(huì)按照設(shè)計(jì)與施工同步進(jìn)行的方式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由于社會(huì)投資方?jīng)]有實(shí)現(xiàn)制定完善的施工設(shè)計(jì)圖，導(dǎo)致項(xiàng)目在施工階段缺乏合理的預(yù)算方案，即便投資方想要通過(guò)各種新工藝以及新技術(shù)等控制投資成本，難度也會(huì)非常大。另一方面，社會(huì)投資方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)為了縮減投資成本，不按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化的施工設(shè)計(jì)，在施工當(dāng)中安全措施也不達(dá)標(biāo)，等等管理問(wèn)題都直接造成項(xiàng)目投資以及造價(jià)控制當(dāng)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)突發(fā)狀況，像重復(fù)設(shè)計(jì)、返工以及調(diào)整設(shè)計(jì)方案等問(wèn)題。在項(xiàng)目施工階段由于缺乏合理化管理，還有可能導(dǎo)致整體投資成本增加，進(jìn)而超出預(yù)算，影響項(xiàng)目綜合經(jīng)濟(jì)效益[5]。最后，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目在建設(shè)當(dāng)中，政府方也缺乏有效管理，經(jīng)常會(huì)由于變更增加、規(guī)劃調(diào)整、拖欠項(xiàng)目補(bǔ)貼以及重復(fù)設(shè)計(jì)等問(wèn)題，導(dǎo)致投資成本提高，進(jìn)而加大了項(xiàng)目投資與造價(jià)控制難度。

六、收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制對(duì)策

（一）創(chuàng)新收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)模式

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求，在這樣的背景下，要求收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制水平也要進(jìn)一步提高。社會(huì)資本方和政府方在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，搭建了長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府方需要以充分發(fā)揮自身引導(dǎo)職能、監(jiān)督職能與管理職能為前提，和社會(huì)投資方共同承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，并共享最終投建成果。在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資與造價(jià)控制當(dāng)中，政府方需要充分履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與投資協(xié)議當(dāng)中的各種約定，有效保障收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目順利建設(shè)并保持可持續(xù)發(fā)展[6]。同時(shí)，PPP模式下政府與社會(huì)資本雙方還需要針對(duì)項(xiàng)目投資與造價(jià)控制，及時(shí)調(diào)整自身控制思路，結(jié)合PPP模式實(shí)際建設(shè)目標(biāo)以及時(shí)代發(fā)展變化，在充分滿足建設(shè)與市場(chǎng)需求基礎(chǔ)上優(yōu)化資本利用。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工管理，控制整體投資和造價(jià)

針對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，政府方在優(yōu)化選擇并確定社會(huì)投資合作方之后，需要投資方按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目公司的成立，并通過(guò)項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目勘察、核準(zhǔn)、設(shè)計(jì)以及審批等相關(guān)基建程序，完成這一些列流程之后方可進(jìn)入到項(xiàng)目具體執(zhí)行階段[7]。在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目具體施工建設(shè)階段，具體的投資與造價(jià)和傳統(tǒng)建設(shè)模式?jīng)]有很大的本質(zhì)差異，基本上還是通過(guò)政府進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)管和審批，并由社會(huì)投資方進(jìn)行具體的施工設(shè)計(jì)與執(zhí)行，此環(huán)節(jié)需要社會(huì)投資方對(duì)施工成本和施工技術(shù)兩者關(guān)系進(jìn)行合理化處理，已達(dá)到工程造價(jià)控制目標(biāo)。在項(xiàng)目實(shí)際施工階段，社會(huì)投資方不僅要加強(qiáng)造價(jià)控制，還要對(duì)各個(gè)施工環(huán)節(jié)的施工人員加強(qiáng)管理與培訓(xùn)工作，提升施工人員綜合能力與素養(yǎng)。在施工過(guò)程中，社會(huì)資本方既是投資人，又是建設(shè)負(fù)責(zé)人，需要在此階段提升對(duì)施工人員的要求，采取必要措施促使施工人員結(jié)合具體的施工任務(wù)要求，充分掌握施工操作的難點(diǎn)與重點(diǎn)問(wèn)題，并優(yōu)化制定施工流程，選擇最佳的施工工藝，針對(duì)施工當(dāng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題做好預(yù)案，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)安全、進(jìn)度、質(zhì)量以及造價(jià)實(shí)現(xiàn)有效控制。

（三）加強(qiáng)控制投資建設(shè)成本

在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府方要結(jié)合實(shí)際情況，合理規(guī)劃施工進(jìn)度，以免盲目為了趕進(jìn)度而要求投資建設(shè)方一邊設(shè)計(jì)一邊施工，或者不斷調(diào)整經(jīng)過(guò)審批的設(shè)計(jì)方案，導(dǎo)致工程造價(jià)與成本增加。社會(huì)投資方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，不僅要在建設(shè)前期評(píng)估項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力和營(yíng)業(yè)收入等，還要在建設(shè)期間最大程度的保持工程穩(wěn)定，縮小變更范圍，對(duì)投資計(jì)劃之外的資金支出要盡量減少，以此實(shí)現(xiàn)投資與造價(jià)的有效控制[8]。同時(shí)，在施工階段，要優(yōu)化選擇施工材料，并結(jié)合實(shí)際施工情況安排施工機(jī)械與設(shè)備，做好相關(guān)設(shè)備的維護(hù)與保養(yǎng)工作，促使施工效率全面提升，達(dá)到控制項(xiàng)目投資與造價(jià)的目的。

七、結(jié)束語(yǔ)

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)，不僅有利于提升收費(fèi)公路建設(shè)水平，減輕政府的財(cái)政支出壓力，還能充分滿足現(xiàn)代交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展需求，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的投資與造價(jià)控制，是保障項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要途徑，需要PPP模式下的政府方與社會(huì)投資方加強(qiáng)關(guān)注，并深入分析目前收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目投資和造價(jià)控制當(dāng)中存在的問(wèn)題，針對(duì)性的采取必要措施加以解決，通過(guò)控制項(xiàng)目投資與造價(jià)，擴(kuò)大項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：中交二公局第二工程有限公司）