巴基斯坦警察制度研究

【摘 要】 警察制度對于每個國家而言，都有著其獨特的發(fā)展模式，它隨著社會的運轉而演變，隨著歷史的進程而呈現(xiàn)出不同于其他國家的特點。自巴基斯坦加入上海合作組織后，對其研究變得愈發(fā)激烈，本文以巴基斯坦警察制度為切入點，從該國警察制度設立背景、主要內容以及組織結構的分布出發(fā)，為研究巴基斯坦警察制度提供更深層次的理論根據(jù)。

【關鍵詞】 警察制度 組織構成 執(zhí)法合作

一、巴基斯坦警察制度歷史演變

（一）近代警察制度的引入與創(chuàng)建

巴基斯坦和印度原屬一個國家，1757年，英國開始侵入南亞次大陸，并于1843年在信德建立了現(xiàn)巴基斯坦領土上第一支歐式警察組織。1861年，印度《警察法》頒布后，警察組織開始擴大，在現(xiàn)巴基斯坦各省相繼建立了近代職業(yè)警察組織。1947年，英國公布《蒙巴頓方案》，把英屬印度按居民宗教信仰分為印度和巴基斯坦兩個自治領，1956年，巴基斯坦頒布了第一部憲法，改自治領為共和國，取得了徹底獨立[1]。1971年，東巴基斯坦宣布獨立，成為孟加拉國。由于印度、孟加拉國和巴基斯坦幾十年來一直處于英國的殖民統(tǒng)治之下，導致這些國家在政府和司法的許多領域沿襲了英國的做法和傳統(tǒng)，其中就包括警察制度這一方面。

當時，巴基斯坦警察被民眾視為政治和社會秩序背后的力量，他們的主要目標是壓制反對英國的異議，以及反對支持英國的印度和巴基斯坦政府官員，以至于那時的巴基斯坦警察并不受尊重，更有甚者被認為是恃強凌弱者、是腐敗和脫離群眾的群體。與大多數(shù)西方國家不同，巴基斯坦的封建主義決定了當時的警察傾向于與封建地主站在一邊，致使該國窮人的困境永久化，這加劇了與社會下層階級關系的惡化。除了少數(shù)地方以外，在20世紀80年代之前，由于巴基斯坦的警察很少接觸到其他國家的警察法和系統(tǒng)的警察管理制度，警察的管理只有一種方式—也就是傳統(tǒng)的巴基斯坦方式—警察指揮行動。在一個沒有民主傳統(tǒng)的國家，這是一種非民主形式的政府管理的本質。

基于以上原因，同時，又考慮到巴基斯坦部分地區(qū)沒有正式的治安管理警察，導致巴基斯坦與阿富汗邊境的部落地區(qū)局勢動蕩不安，給當?shù)卦斐刹槐匾睦_。因此，巴基斯坦的警察和其他一些前英國殖民地國家一樣，都在美國軍事學院、海軍學院以及像城堡那樣的軍事大學里接受訓練。其中被送去培訓最著名的學院當屬在Sardah（位于孟加拉國的拉杰沙希市）的警察學院[2]。在孟加拉國宣布獨立之前，來自西部和東部的巴基斯坦警察學員都必須參加在該學院的培訓，這不僅提高了巴基斯坦警察的綜合素質能力，更重要的是促使了巴基斯坦警察的管理模式的轉變。時至今日，巴基斯坦的警察制度已經(jīng)頗有成效。

（二）警察制度的發(fā)展過程

巴基斯坦警察分屬巴基斯坦國家警察總局（NPB）和巴基斯坦聯(lián)邦調查機構（FIA）兩個系統(tǒng)。前者建立于1948年，隸屬于內政部，負責維護社會治安、預防和偵破犯罪活動。它統(tǒng)領著巴基斯坦所有的警務工作，共有23名董事。最初該組織被命名為國家警察研究與發(fā)展局（BPRD），2004年更名為NPB。國家警察總局是指導警察改革的主要機構，該局內設普通警務處（主管治安管理和治安巡邏）、刑偵處、安全處（反間諜、反顛覆）和檔案中心（負責收集刑事和政治活動方面的情報）等部門;該局下轄的港口警察處和鐵路警察隊分別負責海岸和鐵路沿線的治安，同時，還在巴基斯坦各省設一個警察中心局（其內部機構與國家警察總局對口設置），全面負責各省的警察業(yè)務。

作為有法律責任的國家公共安全最高機構，旨在通過社會的代表來追究警察的責任。因此，NPB不僅是國家警察管理委員會的秘書處，由高級警察領導組成，在專業(yè)警察事務方面發(fā)揮領導作用，更是警察和監(jiān)獄改革思想的智囊團，是改革協(xié)調的焦點。國家警察總局被授權在大多數(shù)刑事司法相關事項上充當智庫，并成為警察改革政策倡議的生產(chǎn)者。該局還充當了有關警察專業(yè)標準的知識儲備，從而幫助內政部提高巴基斯坦警察的質量，并采取基于證據(jù)的決定。

聯(lián)邦調查機構（FIA）則主管全國性的刑偵工作，并且在各省設有分局，使國際刑警組織巴基斯坦中心局。

除此之外，內政部還設有邊防警察、海岸警衛(wèi)隊、國家反恐機構、禁毒部門等十余個國家機構[3]。

隨著近代歷史的演變，巴基斯坦的警察正在改造成專業(yè)的、操作中立的、公開負責的服務傳遞組織。國家警察總局也建立了專業(yè)警務標準，并在刑事司法改革、公共安全和警察信息技術等問題上充當全國智庫。

二、現(xiàn)代警察制度的構成

由于巴基斯坦警察分屬兩個系統(tǒng)的管理，我們在這也進行了分類闡述。首先，基于巴基斯坦警察組織大部分工作是由國家警察總局（NPB）統(tǒng)管，因此，根據(jù)機構的重要性和職責劃分，我們可以對幾個重要的分設部門進行簡單了解[4]：

（一）國家公共安全委員會及其組織構成：

1.國家公共安全委員會（NPSC），由十二名成員和依職權產(chǎn)生的兩名主席組成，其中半數(shù)成員由國民議會議長提名，其成員包括財政部和反對黨的三名成員，并與眾議院領袖和反對派領導人協(xié)商，規(guī)定至少有一名成員屬于每一個省，并屬于伊斯蘭堡首都地區(qū);同時進一步規(guī)定，至少有兩名成員為婦女。

2.國家警察管理委員會（NPMB），它是由旁遮普省、信德省、西北邊境省和俾路支省的省級警察;鐵路警察、國家高速公路警察、吉爾吉特-巴爾蒂斯坦和AJK警察局的一般檢查人員;伊斯蘭堡，拉合爾，卡拉奇，白沙瓦和奎達的首都警察;聯(lián)邦調查局、情報局和緝毒局的局長;國家警察學院和邊防警察的司令官;國家警察局局長（成員秘書）和聯(lián)邦政府可以提名的其他成員共同組成。

3.性別犯罪單元（GCC），為了有效的應對巴基斯坦關于性別犯罪缺乏數(shù)據(jù)的問題，性別犯罪單元一直致力于將性別主流化。2009年，巴基斯坦啟動了性別響應性警務項目，在警察中開始進行性別改革，以解決與性別不平等有關的問題，并為各種警務部門的基于性別的犯罪制定適當?shù)某绦蚧蜃h定書。性別反應性警務項目的總體目標是使國家警察總局支持執(zhí)行警察采取和執(zhí)行一項關于性別主流化和標準化的政策，使其能夠獲得警察的監(jiān)督，并考慮到法治的原則，由國家警察總局執(zhí)行。其能力建設活動事實和成果數(shù)字展示如下圖所示：

從以上表格中，我們不難看出，巴基斯坦增加了相當大比例的女性警察配額，并且在性別審查的警察課程中納入了保護婦女的法律課程，為婦女警察的機會均等和包容性參與提供指導。同時，2011年，巴基斯坦在伊斯蘭堡舉行了第二屆伊斯蘭婦女警察會議國際婦女警察網(wǎng)絡負責性別反應性警務促進學習，經(jīng)驗分享。

4.人民警察聯(lián)絡委員會（CPLC），其功能在于進行犯罪數(shù)據(jù)統(tǒng)計、移動電話搶奪/盜竊/恢復數(shù)據(jù)庫、建立第一個信息報告數(shù)據(jù)庫、建立監(jiān)獄囚犯數(shù)據(jù)庫、提供備份到消費稅數(shù)據(jù)庫、協(xié)助列強打擊綁架勒索、為社區(qū)提供指導/咨詢、被警察非法拘禁的救濟、電話查詢中心的管理、畫罪犯人物草圖、追查失蹤/脫逃人員的案件、社區(qū)護理（NC）的項目、管理公共服務項目、組織了關于處理綁架案件的培訓課程，分析使用工具替代爭議解決方案、處理公害的投訴案件、救災單元、安全意識活動、監(jiān)督回收車輛、調解和仲裁一般爭議、增設警察投訴管理單元。同時，CPLC的目標是對公共安全培訓和能力建設委員會、建立聯(lián)系機制、為憤憤不平的市民和警察提供救濟、協(xié)助公共安全委員會、投訴當局和警察工作人員、解雇他們。

5.安全處，這里主要介紹國家反恐機構（NACTA），它的使命是作為巴基斯坦統(tǒng)一應對反極端主義和恐怖主義結合執(zhí)法和情報機構，通過詳盡的戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷制定和實施國家反恐和反極端主義政策，以應對形勢嚴峻的恐怖主義和極端主義。

（二）聯(lián)邦調查機構及其組織構成：

聯(lián)邦調查機構（FIA）于1942年成立，在第二次世界大戰(zhàn)期間，它是由聯(lián)邦政府控制的警察機構，以調查印度政府供應和采購部門的腐敗問題，因此也被稱為特別警察機構。1947年獨立后，它被命名為巴基斯坦特別警察機構（PSPE），隨著時間的推移和制度的改進，1975年根據(jù)《聯(lián)邦調查法》，聯(lián)邦調查機構（FIA）得以成立。由于刑事犯罪的的增加，聯(lián)邦政府根據(jù)“警察改革”報告的提議，應對走私、毒品、貨幣犯罪，涉及外國人法律的執(zhí)行、移民、護照和犯跨省犯罪的調查，直到2004年，大部分警察組織的管理職能交由國家警察總局管理后，F(xiàn)IA專注于反腐敗和白領犯罪治理，其主要下設部門如下[5]：

1.反貪處（ACW），它是聯(lián)邦調查機構的重要組成部分，職責是處理除恐怖主義和人口販運以外的有組織的犯罪，比如虛假藥物的犯罪調查、偽造貨幣的調查以及聯(lián)邦調查機構授予其調查的重要反貪案件。

2.經(jīng)濟犯罪處（ECW），這一部門的設立主要為了應對知識產(chǎn)權方面的執(zhí)法問題。隨著科技的發(fā)展，盜版產(chǎn)品與日俱增，為了調查盜版產(chǎn)品的來源和途徑以及幫助消費者起訴違規(guī)者，聯(lián)邦調查機構建立了經(jīng)濟犯罪處，這不僅為了幫助保護知識產(chǎn)權，同時也是為了規(guī)范市場。

3.反恐處（CTW），2003年，聯(lián)邦政府將反恐任務交給FIA，其主要職責在于確定并逮捕最需要懲處的恐怖分子、偵查和調查恐怖主義融資/洗錢案件、犯罪現(xiàn)場和重大恐怖事件爆炸分析、對起訴的恐怖主義犯罪材料進行檢測、扣押和起訴、計算機/手機中的法醫(yī)分析和網(wǎng)絡恐怖主義調查、為聯(lián)邦政府準備恐怖事件分析和威脅評估報告、建立國家恐怖主義實體數(shù)據(jù)庫、警察部門訓練課程。

4.反販賣人口單元（ATU），設立該部門的主要目的在于預防及控制人口販運，由于巴基斯坦在2002年之前沒有具體的關于販賣人口犯罪方面的法律，因此，為了防止與販賣人口有關的罪行，并保護和協(xié)助販賣人口的受害者，反販賣人口處于2002年10月頒布《預防和控制人口販運條例》，它清楚地界定了人口販運的罪行及其所有形式和表現(xiàn)，并且在在非政府組織的協(xié)助下，它為販運受害者的安全和福利提供了一種機制，從一定程度上，該組織的建立不僅向受害者提供補償，還對違法者、和有組織的團伙提供嚴厲的懲罰。

三、特別警察制度的介紹

提及巴基斯坦，絕大多數(shù)人首先能想到的是不安分的塔利班武裝分子和其日益嚴峻的安全形勢，似乎沒有人能想到在這樣一個政局動蕩、政府管理松散的國家，卻有著不同于其他國家的特別警察隊伍。本章結合巴基斯坦本土的國情和具體情況對特別警察制度進行簡要闡述。

（一）高速公路警察——唯一“零腐敗”的國家機構

巴基斯坦設有國家高速公路警察局（NH&MP），這里擁有一支訓練有素并且服務專業(yè)而極負盛名的警察隊伍——高速公路警察（National Highways & Motorway Police，簡稱NH&MP）。他們的管轄范圍主要包括國家高速公路（National Highways）和快速公路（Motorway），全長共2898公里。

設立高速公路警察的初衷是由于1997年巴基斯坦實行了改革，并在高速公路（m-2）上提高了警察部隊的現(xiàn)代化、熟練和高效的警力[6]。由于之前政府在相關領域的改革都收效甚微，公眾對國家交通警察部門內進行專業(yè)化分工能否帶來實效產(chǎn)生質疑。然而，這支新興的高速公路警察隊伍給整個警察機構和文化都帶來了巨大轉變，沒過多久他們便因出色的表現(xiàn)贏得了當?shù)孛癖姷淖鹬睾椭С帧?/p>

首先，巴基斯坦高速公路警察堅持核心價值觀[7]。他們致力于確保所有道路使用者擁有安全的旅程，為乘客提供及時的幫助與服務。警隊要求警員在執(zhí)法中時刻保持禮貌與尊重，堅持付出和奉獻。。2002年，巴基斯坦國家問責局（NAB）的報告中，NH&MP被報道是該國唯一一個沒有腐敗的部門。時任巴基斯坦總理也宣布這支部隊為“卓越之島”。國際社會也把NH&MP納入了世界零腐敗的部門。

其次，高速公路警察局強調職業(yè)素養(yǎng)，創(chuàng)辦專業(yè)警院。警局成立之初并沒有招募新人，所有的警員都是從不同省份的警察中選派出來的。他們在上崗之前都接受了職業(yè)強化訓練并參與了激勵計劃，目的是讓這支隊伍的所有警員都能真正成為人民公仆，全心全意為民眾服務。尤其是第一批學員培訓的效果讓人震驚—那些在原來的工作崗位上存在令人發(fā)指的惡行的警察，經(jīng)過培訓之后變得高尚、誠實和專業(yè)了。如今，高速公路警察擁有了自己的專業(yè)訓練學院，其目標和使命是讓警員在動態(tài)的學習環(huán)境中不斷提高自己的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)，學員根據(jù)自身的不同職位和實際情況，報名參加不同階段的課程。

最后，高速公路警察局提高警員福利待遇。每年，在巴基斯坦首都伊斯蘭堡的高速公路警察總部都會舉行一次隆重的頒獎典禮，獎勵那些最優(yōu)秀和有突出表現(xiàn)的警察。受邀到場的嘉賓都在政府和警隊中身居要職，他們會親自為每一位受到表彰的警員頒獎，這對于受獎警員而言是莫大的鼓勵和榮幸。除了精神獎勵外，警隊還注重物質獎勵，并盡量為警員提供舒適愉悅的工作生活環(huán)境。一旦成為高速公路警察，巴基斯坦警方將為他們提供數(shù)目可觀的住房補貼。此外，高速公路警隊十分重視對因公犧牲警員家屬的撫恤工作。對于遺屬的賠償主要分為犧牲撫恤金、撫養(yǎng)基金和教育基金三大塊。

時至今日，巴基斯坦高速公路警察局已經(jīng)成為一個模型，并且被復制到其他部門，比如伊斯蘭堡城市交通警察和旁遮普省交通督導員都要求接受NH&MP的訓練。

（二）邊境警察——“多功能”隊伍

邊境警察部隊（FC）是由邊境憲兵（BMP）和沙門步槍兵（SR）在1913年合并而成立，并由1915年的《邊境警察法案》和1958年的《西北邊境警察規(guī)則》進行管理[8]。與其他警察不同，邊防警察的關鍵職能是聯(lián)邦政府授權其在開伯爾·普赫圖赫瓦省和部落地區(qū)之間的邊境地區(qū)，對邊境上的部落入侵和犯罪團伙進行邊境管制，與此同時，邊防警察的維護、監(jiān)督、管理和控制屬于聯(lián)邦政府，以便更好地保護和管理這些地區(qū)。

在日常的反恐斗爭中，大約300名邊防警察已經(jīng)殉職，其中包括指揮官薩夫瓦特·吉烏爾，除此之外，邊境地區(qū)的基礎設施和人力資源也遭受著嚴重損失，類似的數(shù)字甚至還在飆升，也為巴基斯坦國家和人民作出了巨大的貢獻。

（三）維護公共秩序和安全的特殊措施

第一，雇傭更多的警察來維持治安：為了能夠更好的維持巴基斯坦的公共安全，首都城市警務人員、市警、區(qū)警務人員、省級警察可能授權給額外的警察保持和平，維持秩序，執(zhí)行上級傳達下來的命令或任何其他法律賦予的職責。

第二，以組織者的費用雇用額外警察：在任何地方進行的大型工作或公共娛樂活動都有可能妨礙交通或吸引大量的人，因此，只有雇傭更多的警察，才可以將這些額外增加的警察的委托給該地點。

第三，對營地、游行人群的控制：如果主管區(qū)警方針對特殊地區(qū)的集會情況，若由必要維護公共秩序的利益，該地區(qū)可以使用武器進行管制，以此達到對營地或者游行人群的控制，從而使街道保持通暢，不易引起暴動。

第四，針對村鎮(zhèn)警衛(wèi)或村鎮(zhèn)警察，地區(qū)警察負責人可以根據(jù)命令指揮他們付諸實施應當采取的行動，從而提高村鎮(zhèn)警察的辦事效率。

四、國際執(zhí)法合作視閾下的借鑒建議

與中國不同，中國近代警察制度開創(chuàng)于清末，形成于北洋政府時期。在南京國民政府時期，適應國民黨反動派獨裁專制統(tǒng)治的需要，中國近代警察制度得到了進一步發(fā)展，并且進一步完備了從中央到地方的警察網(wǎng)，使之更加趨于嚴密，制定了大量的警察法規(guī)、逐步完善了警察的內部管理體制;警政建設多方加強，不斷健全警察的社會管理職能，強化了對各類警務人員的教育訓練，使整個警察隊伍素質有所提高[9]。

由于巴基斯坦和印度原屬一個國家，1861年印度《警察法》頒布后，警察組織開始擴大，在現(xiàn)巴基斯坦各省相繼建立了近代職業(yè)警察組織。導致巴基斯坦警察沿襲了歐式的模式，從一開始就沒有復雜的警察網(wǎng)，組織結構也不趨于繁瑣，直到現(xiàn)代，為了適應社會的需要，警察制度開始呈現(xiàn)出多樣的態(tài)勢。

國際執(zhí)法合作中的警務合作，其目的在于打擊國際犯罪，緝捕犯罪分子。因此，在國際執(zhí)法合作框架下，巴基斯坦應當以國際刑警組織為主要平臺，加強和各國的交流合作，具體建議如下：

1.國際刑警組織框架下的多邊合作

作為成員國，巴基斯坦忠實地履行國際刑警組織地宗旨和原則，在國際刑警組織框架內，積極開展同成員國之間的雙邊、多邊執(zhí)法合作，先后與多個國家和地區(qū)的內務、警察部門以及多個國際組織建立了業(yè)務交流與合作關系，逐漸形成了比較完善的公安外事工作格局，為聯(lián)合打擊跨國犯罪，配合其他成員國的偵查、取證、引渡等各方面工作作出了積極的貢獻[10]。

2.利用舉辦的大型國際交流會議開展合作

近幾年來，通過舉辦大型的國際交流會議來開展同各國間的警務合作的新形式已經(jīng)越來越多的進入人們的視野，舉辦國際盛會一方面是國際社會相互之間進行溝通、認識的絕佳平臺，是一個國家向世界展示自己的重要平臺，由于與會人員多且級別高，對安全保證系統(tǒng)有了更高的要求，因此，這更有利于巴基斯坦開展同其他國家之間的警務合作。

3.開展與各國的反恐合作

由于巴基斯坦西北部邊境地區(qū)部落自治，因此，該地區(qū)范圍比較混亂，經(jīng)常成為恐怖組織利用的犯罪點。為了切實有效的解決巴基斯坦的恐怖主義和極端主義問題，巴基斯坦應當更好地與各國開展合作，尤其是反恐處的合作交流。

巴基斯坦聯(lián)邦調查機構下設的反恐處可以定期對該部門警務人員送至國外培訓交流，結合國情，吸取可行的方式方法來更好地應對恐怖主義問題，這不僅有利于巴基斯坦警察的執(zhí)法工作更加成熟，更能為國際和平作出巨大貢獻。

4.多邊、雙邊條約下的合作

多邊、雙邊條約下的合作就是通過同其他國家締結多邊、雙邊條約的方式，專門對開展國際警務執(zhí)法合作的相關內容作出規(guī)定，以這些條約為基礎，或者建立組織、直接開展刑事偵查合作。2017年6月1日，巴基斯坦正式成為“上海合作組織”的成員國[11]，我們也有望巴基斯坦在“上海合作組織”框架內，與其他成員國開展在政治、經(jīng)濟、軍事、警務上的多方面、深層次的合作，為多邊警務合作貢獻自己的力量。

【注 釋】

[1] 百度百科，ttps：//baike.baidu.com/item/%E5%B7%B4%E5%9F%BA%E6%96%AF%E5%9D%A6

[2] Jones.M.（2006）.Interview with Abdul Oadir Haye，Inspector General of Police （Retired）Pakistan.In Das，D.&Marenin，O.（Eds.），Comparative problems of policing：Interviews with nineteen police lesders from different nations.Lewiston，NY：Edwin Mellen Press，pp.185-200.

[3] 巴基斯坦內政部官網(wǎng)，https：//www.interior.gov.pk/

[4] 巴基斯坦國家警察總局官網(wǎng)，http：//www.npb.gov.pk/

[5] 巴基斯坦聯(lián)邦調查機構，http：//www.fia.gov.pk/en/academy.php

[6] 巴基斯坦高速公路警察，http：//nhmp.gov.pk/？page_id=43

[7] 李靖，《最負盛名的巴基斯坦高速公路警察》，北京：中國人民公安大學出版社，2016.

[8] 巴基斯坦邊境警察部隊，http：//www.fc.gov.pk/

[9] 楊玉環(huán)：《論中國近代警察制度的發(fā)展》.遼寧大學學報第34卷第5期，2006.

[10] 李元起，師維：《警察法通論》，北京：中國人民大學出版社，2013.

[11] 百度百科，https：//baike.baidu.com/item/上海合作組織

【參考文獻】

[1] Jones.M.（2006）.Interview with Abdul Oadir Haye，Inspector General of Police （Retired）Pakistan.In Das，D.&Marenin，O.（Eds.），Comparative problems of policing：Interviews with nineteen police lesders from different nations.Lewiston，NY：Edwin Mellen Press，pp.185-200.

[2] 李靖，《最負盛名的巴基斯坦高速公路警察》，北京：中國人民公安大學出版社，2016.

[3] 楊玉環(huán)：《論中國近代警察制度的發(fā)展》.遼寧大學學報第34卷第5期，2006.

[4] 李元起，師維：《警察法通論》，北京：中國人民大學出版社，2013.

[5] 巴基斯坦《警察命令（修訂）2006》

[6] 巴基斯坦《警察命令（修訂）2004》

[7] 巴基斯坦《警察命令2002》

作者簡介：陳璐（1992年-），女，漢族，浙江，碩士研究生，單位：上海政法學院，研究方向：刑法學