關(guān)于我國警察行政違法的思考

【摘 要】 在我國，警察行政權(quán)力是一項與我們每個人的日常生活都息息相關(guān)的重要行政權(quán)力，它包括警察行政命令、警察行政處罰、警察行政強制、警察行政許可等權(quán)力。然而這項權(quán)力在現(xiàn)實生活中時常會被濫用，典型表現(xiàn)就是行政不作為和行政亂作為，這就導(dǎo)致了警察行政違法等亂象的出現(xiàn)，對這種行政違法行為進行規(guī)制研究是新時代我國政治體制改革必須破解的法治難題，具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】 警察 行政違法 法治中國 權(quán)力規(guī)制

一、警察行政違法的概念

（一）國外對行政違法的解讀

現(xiàn)代法治社會的一個重要標(biāo)志就是行政活動必須符合行政法治原則，也就是要求行政主體必須依法行政。這就要求行政主體的成立、行政職權(quán)的取得、行政行為的做出必須符合法律的規(guī)定，否則就可能導(dǎo)致行政違法行為的發(fā)生。雖然所用法律不盡相同，但很多國家都以各種立法例對“行政違法”問題進行了規(guī)制。如美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了美國行政法的表現(xiàn)形態(tài)，也是對行政行為進行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。法國行政法上的越權(quán)理論是法國行政違法理論最重要的組成部分，法國行政法院傳統(tǒng)上把越權(quán)之訴的違法形式分為無權(quán)限、形式上的缺陷、濫用權(quán)力，違反法律四種。這里所說的“行政越權(quán)”實質(zhì)上就是“行政違法”。

（二）我國對行政違法的解讀

何為行政違法，我國對這一概念的認識和理解有一個不斷發(fā)展的漫長過程，直到今天，我們對它的認識也沒有完全形成一致的看法。比如有學(xué)者認為行政違法“是指行政法律關(guān)系的主體違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護的行政關(guān)系，對社會造成一定程度的危害，尚未構(gòu)成犯罪的有錯行為”;還有學(xué)者認為行政違法“是指公民、法人或者其他組織故意或過失實施的違反行政法律規(guī)范，侵害國家、社會公共利益或者組織、個人的合法權(quán)益，危害國家安全或社會秩序，但尚不構(gòu)成犯罪的行為”;還有學(xué)者將行政違法界定為“行政機關(guān)、其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員實施的違反行政法律規(guī)范的規(guī)定和要求的行政行為”。對行政行為有著不同認識的學(xué)者，他們之間的分歧主要集中于對行政違法主體的范圍確定不同。

二、警察行政違法的特征

警察行政違法是行政違法行為的一種，具有行政違法行為的一般特征，同時通過對警察行政違法概念的界定，我們可以看出，警察行政違法又具有其自身的特殊性，具體來說，具有以下幾個方面的法律特征：

（一）警察行政違法的主體是警察行政主體及履行其公安行政管理職權(quán)的公務(wù)組織和公務(wù)人員

警察行政違法的主體不僅包括警察行政主體，還包括履行其公安行政管理職權(quán)的公務(wù)組織和公務(wù)人員。按照我國的行政法理論，行政主體包括行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織，而行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、受行政機關(guān)委托的組織、行政機關(guān)的公務(wù)人員以及其他執(zhí)行公務(wù)的人員都不具備行政主體資格，由此來看，只有公安機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織才具有警察行政違法的主體資格，但是警察行政違法的主體除了警察行政主體之外還包括受委托履行公安管理職權(quán)的公務(wù)組織以及執(zhí)行公安管理職權(quán)的公安民警。之所以這兩者也是警察行政違法的主體是因為在警察行政違法中，警察行政主體承擔(dān)法律責(zé)任后他們也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，他們也是警察行政違法的主體，但是不能把警察個人違法與警察行政違法相混淆，當(dāng)公安民警以警察名義進行個人活動有行政違法行為時，應(yīng)該將其當(dāng)做行政相對人違法處理。

（二）警察行政違法是指警察行政行為的違法，必須以警察行政行為存在為前提

警察行政行為的成立需要同時具備多個要素，如警察行政主體要素、警察行政權(quán)力要素、意識表示要素、法律要素，缺少其中一個要素則警察行政行為就不會成立，也就是不存在。這樣，警察行政違法就嚴(yán)格排除了公安機關(guān)和人民警察的民事行為、非行政行為和個人行為。因為我們所熟知的公安機關(guān)不僅可以作為警察行政主體履行警察行政管理職能，而且可以作為民事主體從事一定的民事活動，當(dāng)其作為民事主體從事民事活動時就不受警察行政法律規(guī)范的調(diào)整和約束，而是依據(jù)相應(yīng)的民事法律規(guī)范進行活動。當(dāng)然，只有人民警察在履行職務(wù)時的職務(wù)行為才可以稱為警察行政行為，如果是從事與自己身份、職權(quán)無關(guān)的個人行為則與警察行政行為無關(guān)，屬于私法行為，自然也就和警察行政違法無關(guān)了。

（三）警察行政違法違反的是警察行政法律規(guī)范

警察行政違法作為違法行為的一種，必然具有違法性，但它違反的不是憲法規(guī)范，不是民事法律規(guī)范，不是刑事法律規(guī)范以及其他法律規(guī)范，而是行政法律規(guī)范并且尚未達到犯罪，否則就不是行政違法。警察行政違法所違反的法律規(guī)范并非泛指所有的行政法律規(guī)范，而只能是行政法律規(guī)范的其中一部分，具體來說就是行政法律規(guī)范中有關(guān)公安機關(guān)和人民警察必須遵守的行為規(guī)范，也就是說有關(guān)警察行政權(quán)如何行使的行政法律規(guī)范，而不包括公民、法人或者其他組織在警察行政管理領(lǐng)域中作為被管理者的權(quán)利、義務(wù)規(guī)范。警察行政違法所違反的法律規(guī)范對于公安機關(guān)和人民警察而言都是必須遵守而不得違反的行政法律規(guī)范。

（四）警察行政違法的后果是承擔(dān)警察行政法律責(zé)任

警察行政違法是眾多違法行為的一種，任何違法行為都要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，比如民事違法要承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任，刑事違法要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任相應(yīng)的，警察行政違法的法律后果是要承擔(dān)警察行政法律責(zé)任，這也是依法治國的基本原則中“違法必究”這一法治基本原則在我國警察行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是我國法治社會建設(shè)的必然要求。

三、警察行政違法的構(gòu)成要件

警察行政違法的構(gòu)成要件，是指由法律規(guī)范規(guī)定的構(gòu)成警察行政違法所必須具備的各種主客觀要件的總和。警察行政違法的構(gòu)成要件，是認定某一種警察行政行為構(gòu)成警察行政違法，進而承擔(dān)法律責(zé)任客觀依據(jù)。警察行政違法需要具備各種要件，歸結(jié)起來包括以下幾種。

（一）主體要件

警察行政違法的主體是警察行政主體以及履行其警察行政管理權(quán)的公務(wù)組織和公務(wù)人員，這是警察行政違法所必須具備的主體要件，這一要件是認定負有法定警察管理權(quán)的公安機關(guān)及其警務(wù)人員未依法履行法定職責(zé)的行為是否構(gòu)成警察行政違法的關(guān)鍵所在。但是，并非所有未依法履行法定職責(zé)的行為都構(gòu)成警察行政違法，而是只有未履行與警務(wù)管理職責(zé)相關(guān)的行政法律規(guī)范的，才有可能構(gòu)成警察行政違法。警察行政違法的主體要件明確限定了構(gòu)成警察行政違法的只能是公安機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、執(zhí)行警察行政管理任務(wù)的人民警察、受公安機關(guān)委托履行警察行政管理權(quán)的其他組織。這個主體要件是十分明確的，其他未取得法定資格的行政機關(guān)、公務(wù)組織以及個人不能作為警察行政違法的主體。

（二）行為要件

警察行政違法的行為要件是指警察行政主體及其警務(wù)人員有不依法履行警察行政法上的法定職責(zé)的行為。警察行政主體負有警察行政法上規(guī)定的應(yīng)當(dāng)履行一定的警察管理職責(zé)而不依法履行，這是警察行政違法的本質(zhì)特征，也是判斷警察行政行為是否構(gòu)成警察行政違法的根本標(biāo)準(zhǔn)。警察行政法規(guī)定的警察管理職責(zé)包括兩種，一種是規(guī)定警務(wù)人員應(yīng)當(dāng)為一定行為的職責(zé)，另一種是規(guī)定警務(wù)人員不應(yīng)當(dāng)為一定行為的職責(zé)。警察行政法上要求警務(wù)人員依法為一定行為，警務(wù)人員沒有依法行為的，則會構(gòu)成不作為的警察行政違法。警察行政法上要求警務(wù)人員不不應(yīng)當(dāng)為一定行為，警務(wù)人員違法為一定行為的，則會構(gòu)成作為的警察行政違法。警察行政違法的行為要件就決定了哪些行為可以構(gòu)成警察行政違法，哪些行為不會構(gòu)成警察行政違法，警察行政違法的行為要件也是區(qū)分警察行政行為和其他行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）職責(zé)要件

警察行政行為的職責(zé)要件是指警察行政主體及其警務(wù)人員所負有的相關(guān)的行政法上的職責(zé)。職責(zé)要件是構(gòu)成警察行政違法的前提條件。警察行政違法在本質(zhì)上是一種警務(wù)職權(quán)違法，因此必然就要求違法主體負有法定的警務(wù)職權(quán)、職責(zé)。當(dāng)然，這里的職權(quán)、職責(zé)僅限于警察行政法上的職權(quán)、職責(zé)，是公安機關(guān)、警務(wù)人員及受公安機關(guān)委托行使警察行政管理職權(quán)的其他組織為或者不為一定行為的職權(quán)、職責(zé)。警察行政違法表現(xiàn)為作為行政違法和不作為行政違法。凡是警察行政法要求公安機關(guān)及其警務(wù)人員為一定行為，而以上行政主體沒有依法作為的，就構(gòu)成警察不作為行政違法。凡是警察行政法要求公安機關(guān)及其警務(wù)人員不為一定行為，而上述主體卻違反警察行政法律規(guī)定作為的，就構(gòu)成作為行政違法。這種違法表現(xiàn)為公安機關(guān)及其警務(wù)人員實施了一定的警察行政法上的行為，但是由于這種行為缺失行政行為合法要件之一個或者某幾個要件，從而構(gòu)成行政違法。職責(zé)要件這一標(biāo)準(zhǔn)客觀上就要求必須負有警察行政法上的某種職責(zé)才有可能構(gòu)成警察行政違法。

（四）行為人主觀要件

對警察行政主體即公安機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織履行警察行政管理職責(zé)時主觀上有無過錯的認定，一般應(yīng)采用過錯推定原則，即只要警察行政主體有行政違法行為，就可以直接推定警察行政主體在為該行政違法行為時主觀上具有過錯。當(dāng)然，如果這種行為的發(fā)生是由于警察行政主體意志以外的原因引起的，則就不應(yīng)當(dāng)認定為警察行政違法，當(dāng)然也就不用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行為人主觀要件標(biāo)準(zhǔn)就確定了行為主觀上具有故意或過失是其承擔(dān)行政責(zé)任的必要條件。

四、警察行政違法的表現(xiàn)形式

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》明確規(guī)定了7種行政違法行為，即主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，濫用職權(quán)，超越職權(quán)，行政處罰顯示公正以及行政不作為。因為警察行政違法也是行政違法的一種，據(jù)此可以以我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》以及《行政復(fù)議法》為依據(jù)，從而歸納總結(jié)出警察行政違法的法定分類，即警察行政違法的表現(xiàn)形式。

（一）警察行政不作為違法

警察行政不作為違法是指警察行政主體負有法定的警察行政管理義務(wù)，而且客觀上能夠履行義務(wù)而沒有履行的狀態(tài)。警察行政主體所負有的警察行政管理義務(wù)是警察行政法律規(guī)范明確規(guī)定的，警察行政主體不得以任何理由放棄這一義務(wù)，警察行政主體如果未履行法定應(yīng)為的義務(wù)，就會構(gòu)成警察行政不作為違法，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在我們的日常生活中，警察不作為違法最為常見，是警察行政違法最為典型的表現(xiàn)形式，筆者曾親身經(jīng)歷過警察行政不作為事件，深知警察行政不作為違法給百姓生活帶來的各種不便。

由此來看，我國的警察行政不作為違法已經(jīng)達到了非常嚴(yán)重的程度，接警后一般都會出警，但是很多證據(jù)確實充分的案件最后卻得不到解決，這是嚴(yán)重的警察不作為違法，極大地侵害了人民的人身財產(chǎn)利益，也破壞了人民警察公正無私的社會形象，產(chǎn)生的負面影響巨大。

（二）警察行政越權(quán)違法

警察行政越權(quán)，是指警察行政主體超越其法定職權(quán)而進行的警察行政行為。警察行政越權(quán)既可能是警察行政主體行使了法律、法規(guī)沒有賦予的權(quán)力，也可能是警察行政主體超越了法律、法規(guī)所設(shè)定的必要限度。警察行政越權(quán)可以分為不同的種類，以超越職權(quán)種類的不同，警察行政越權(quán)可以分為權(quán)力類別超越和超越權(quán)限。權(quán)力類別超越是指警察行政主體在沒有法律依據(jù)的情況下，行使了諸如司法權(quán)等其他國家機關(guān)的權(quán)力或者行使了不屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)的、權(quán)力;超越權(quán)限，是指警察行政主體對某類事項雖有主管權(quán)，但是超越了必要限度等情況。根據(jù)影響行政權(quán)限的因素不同，警察行政越權(quán)可以分為時間上的越權(quán)、空間上的越權(quán)和層級上的越權(quán)。時間上的越權(quán)是指警察行政主體沒有在法定的享有權(quán)力的時間段之內(nèi)行使權(quán)力，而是在這個時間段之外行使權(quán)力;空間上的越權(quán)是指警察行政主體超出了其行使警察行政管理職權(quán)的范圍行使權(quán)力;層級上的越權(quán)，是指警察行政主體擅自管轄依法應(yīng)當(dāng)由其他層級的警察行政主體管轄的事務(wù)的權(quán)力。

警察行政越權(quán)在我國也十分常見，最為常見的就是派出所民警的行政越權(quán)，根據(jù)我國相關(guān)行政法律規(guī)范的規(guī)定，派出所的權(quán)力僅限于警告和500元以下的罰款，但是在我們的現(xiàn)實生活中，他們的權(quán)力卻遠遠超出法律的規(guī)定。比如，經(jīng)常發(fā)生的派出所拘留行政違法相對人的事件以及我國某個南方大城市的市政府出臺的禁摩限電細則，然后該市各個轄區(qū)的派出所就依據(jù)這一細則實施了各種超越權(quán)限的違法行為。比如對于上路行駛的摩托車以及不符合標(biāo)準(zhǔn)的電動車直接予以沒收，對于相關(guān)人員一律予以行政拘留，根據(jù)《立法法》第8條所確立的法律保留原則，法律絕對保留對于限制公民人身自由的強制措施和處罰，派出所怎么可以依據(jù)政府的一紙細則規(guī)定就隨意對行政相對人進行行政拘留？當(dāng)然也沒有權(quán)力對于公民的合法財產(chǎn)用最野蠻的方式予以沒收。在我們大力構(gòu)建法治國家、法治社會、法治政府的今天，這種嚴(yán)重的警察行政越權(quán)已經(jīng)引起全國人民的關(guān)注，禁摩限電不僅嚴(yán)重違反了國家多項法律規(guī)定，而且還給人們的生活造成極大不便，令群眾對政府產(chǎn)生反感，最終喪失民心。

（三）警察濫用行政職權(quán)

警察濫用行政職權(quán)，是指警察行政主體做出的具體行政行為雖然在其權(quán)限范圍內(nèi)，但未能正當(dāng)?shù)厥褂镁煨姓殭?quán)，不符合法律授予該種職權(quán)的目的。與警察行政越權(quán)不同，警察濫用行政職權(quán)是做出具體行為的行為人具有警務(wù)工作人員的身份或職權(quán)，但是沒有根據(jù)執(zhí)法的原則、精神和目的來執(zhí)行法律，而是以個人的意志武斷專橫地實施行政行為。

在我國，警察濫用行政職權(quán)的事件還是十分普遍的，有一個很典型的例子就是2016年在中國南方某個大城市，兩名小女孩逛街被警察盤問，因為沒有隨身攜帶身份證就被“強制傳喚”，用警車帶回派出所接受詢問。我國沒有哪條法律規(guī)定逛街必須隨身攜帶身份，而且兩名警察雖然身著警服，但是在盤問的時候并沒有出示執(zhí)法身份證件，也有沒攜帶掃描身份證的執(zhí)法儀器，兩名女孩對警察身份表示懷疑就被強制帶上警車，整個過程中，警察態(tài)度惡劣，言語粗俗，好比強盜流氓，兩個女孩一度以為自己遭到了綁架，后來事實證明兩個警察都是真警察。但是他們的行為卻嚴(yán)重違法了警察行政法律規(guī)范，濫用警察行政職權(quán)，把這一神圣的職權(quán)當(dāng)做耀武揚威的工具，嚴(yán)重背離社會主義法治的精神和原則。

（四）違反法定程序

違反法定程序，是指警察行政主體的行政行為違反了合法、有效的警察規(guī)范規(guī)定的程序。行政程序是警察行政行為的步驟、順序、方式、時間以及相關(guān)程序性制度構(gòu)成的行政行為的過程。因為，它是保障相對人合法權(quán)益、防止警察行政主體違法行政的必要條件。

在我國，警察違反法定程序執(zhí)行行政管理任務(wù)也很常見，如我國南方某城市的警察在執(zhí)行禁摩限電令的時候就存在著特別嚴(yán)重的違反法定程序問題，他們可以不出示執(zhí)法身份證件就直接將騎摩托車和電瓶車的人從車上拉下來，車子直接予以沒收，相關(guān)人員直接行政拘留，自始至終沒有開具行政處罰決定書，這就是嚴(yán)重的程序違法，他們的行為無異于攔路搶劫，一些被違法處罰過的行政相對人一度認為自己遇到了歹徒搶劫，打電話報警才知道他們就是真正的警察。更讓人不解的是，他們沒收來的摩托車、電動車也沒有按法定程序處理，而是直接轉(zhuǎn)手賣給摩托車經(jīng)銷商，儼然成為他們創(chuàng)收的一個重要手段。這種違反法定程序的執(zhí)法方式，必然會引來社會公眾的強烈不滿，嚴(yán)重損害警察執(zhí)法的社會公信力。

五、警察行政違法的規(guī)制建議

（一）加強警察的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)

從當(dāng)前我國警察行政違法現(xiàn)象頻發(fā)的原因來看，警察的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低是其中一個非常重要的因素。我國目前的人民警察大都缺乏入職前的相關(guān)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，很多人沒有認清國家和人民賦予他們這項神圣的職權(quán)是為了讓他們正確履行職責(zé)，保衛(wèi)家鄉(xiāng)平安，守護人民的生命財產(chǎn)安全，他們所做出的所有行為只能是朝著為人民服務(wù)這一目的而來。但是有些警察卻把這項權(quán)力當(dāng)做為所欲為、作威作福的工具，憑借這一特權(quán)，耀武揚威，欺壓百姓，嚴(yán)重危害了人民群眾生命、財產(chǎn)安全。因此，有必要在警察入職前進行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓他們認清自己的定位，明白自己的使命，同時也要加強在執(zhí)行職務(wù)期間的定期培訓(xùn)，從根本上提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。

（二）健全和完善警察行政執(zhí)法的程序

我國目前的警察行政法律規(guī)范有關(guān)警察執(zhí)法程序的規(guī)定較少，這是造成一些警察在執(zhí)法過程中無視行政執(zhí)法的程序，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的重要原因，因此現(xiàn)階段十分有必要健全和完善警察行政執(zhí)法的程序。有了一整套完善的警察執(zhí)法程序方面的規(guī)定，警察在執(zhí)法過程中就可以按照法定的步驟、順序、方式、時間行使其行政職權(quán)，履行其行政管理任務(wù)。健全和完善警察行政執(zhí)法的程序不僅可以督促警察在執(zhí)行職務(wù)時按照法定程序進行，大大降低暴力執(zhí)法、不文明執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，而且還有助于改善警察在人民心目中的不良形象，使他們重新獲得社會大眾的支持和認可。

（三）健全和完善群眾舉報警察行政違法的機制

人民群眾對警察行政主體執(zhí)行工作任務(wù)的有效監(jiān)督是確保警察認真履行職責(zé)、更好地完成警察行政管理任務(wù)的客觀保障。當(dāng)前，我國關(guān)于人民群眾對警察行政違法的舉報機制還不健全，很多被警察行政違法侵害權(quán)益的當(dāng)事人不知道怎么舉報和投訴違法行使職權(quán)的人民警察，更有一些目睹警察行政違法的而通過拍照拍攝手機視頻保存證據(jù)而被警察毆打的人，這些都是警察行政違法舉報機制缺失的表現(xiàn)。健全和完善群眾舉報警察行政違法的機制，在當(dāng)前階段顯示出了巨大的迫切性和必要性。

（四）建立警察行政違法的責(zé)任追究機制

警察行政違法現(xiàn)象頻發(fā)卻屢禁不止的重要原因就是沒有一套完善的警察行政違法的責(zé)任追究機制。一些違法行使職權(quán)的警察之所以敢毫無顧忌地從事警察行政違法活動，就是因為沒有有效的責(zé)任追究機制，他們即便是違法行使職權(quán)，一般也是單位承擔(dān)責(zé)任，落實到警察個人身上的責(zé)任也就微乎其微、無關(guān)痛癢了，這種現(xiàn)象的存在是目前警察行政違法這一頑疾和毒瘤難以徹底祛除的客觀因素。因此，必須建立和完善警察行政違法的責(zé)任追究機制，讓違法者因為他們的違法行為受到相應(yīng)的行政處分，犯罪者承擔(dān)刑事責(zé)任，只有讓他們?yōu)樽约旱倪`法行為付出必要的代價，才能從客觀上保證他們認真、負責(zé)地執(zhí)行警察行政管理任務(wù)，從而保障我們的社會各項事業(yè)順利進行。

六、結(jié)論

警察行政違法問題和我們每一個人的切身利益都息息相關(guān)，不可否認的是，當(dāng)前我國警察行政違法亂象還大量存在并將繼續(xù)存在一定的時間，這將會極大地損害國家利益、社會公共利益和廣大人民群眾的個人利益。對于警察行政違法的規(guī)制研究就是為解決警察行政違法提供理論上的支撐，這在當(dāng)前有著巨大的理論意義以及現(xiàn)實意義。若要徹底解決這一問題，就必須要有壯士斷腕的決心、刮骨療毒的勇氣，同時這一問題的解決還需要依靠國家、社會以及我們每個人的努力，各自扮演好自己的角色、發(fā)揮好自己的作用，只有這樣，才能讓我們國家的人民警察以更加積極、主動的以姿態(tài)服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)人民。

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作者簡介：馬世英，男，漢族，河南開封人，上海政法學(xué)院研究生在讀，主研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)