淺談黨紀(jì)與國法的區(qū)分和銜接

摘 要 黨的紀(jì)律和國家法律均是約束性、制度性規(guī)范，兩者之間既有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。本文從探討黨紀(jì)與國法的基本概念和特征出發(fā)，結(jié)合十八大以來全面從嚴(yán)管黨治黨的整體形勢，對紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法銜接等方面的問題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 紀(jì)法分開 紀(jì)在法前 紀(jì)嚴(yán)于法 紀(jì)法銜接

作者簡介：李一成，中國鐵建股份有限公司紀(jì)委。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.055

一、黨紀(jì)與國法概述

黨紀(jì)，即黨內(nèi)紀(jì)律，是由我黨制定的、用于約束全體黨員和黨組織的各類行為規(guī)范和準(zhǔn)則的總稱。依據(jù)2018年10月1日起正式實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，黨的紀(jì)律主要?jiǎng)澐譃檎渭o(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律六類，黨內(nèi)各項(xiàng)紀(jì)律的主要內(nèi)容散見于《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）以及中共中央政治局《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》等各項(xiàng)黨內(nèi)規(guī)章制度當(dāng)中。而《紀(jì)律處分條例》作為維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戒尺和抓手，一直發(fā)揮著不可替代的重要作用。

國法，即國家法律，是由國家制定并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，對所有公民和法人都具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則和規(guī)范的統(tǒng)稱。按照部門來進(jìn)行分類，國家法律包括民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等多種類型，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）作為專司犯罪與刑罰的部門法，是維護(hù)國家秩序，保證國家、集體和個(gè)人合法權(quán)益，懲治犯罪行為的有力工具。

二、黨紀(jì)與國法的異同分析

（一）無論是黨的紀(jì)律還是國家法律，其本質(zhì)均是約束性、制度性規(guī)范，這就決定了兩者之間有諸多共同點(diǎn)

1.基本原則相通。如《紀(jì)律處分條例》第四條規(guī)定，黨的紀(jì)律處分工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨紀(jì)面前一律平等原則；《刑法》第四條規(guī)定，法律面前人人平等。由此可見，平等原則是《紀(jì)律處分條例》和《刑法》的共有原則；再比如黨紀(jì)和國法的執(zhí)行上，對違紀(jì)黨員執(zhí)紀(jì)過程中，有“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)”的“二十四字方針”要求，而對犯罪嫌疑人進(jìn)行定罪量刑過程中，也有“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)，程序合法”的原則性要求。

2.在有無溯及力上的考量基本一致。《紀(jì)律處分條例》第一百三十三條規(guī)定“本條例施行前，已結(jié)案的案件如需進(jìn)行復(fù)查復(fù)議，適用當(dāng)時(shí)的規(guī)定或者政策。尚未結(jié)案的案件，如果行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策不認(rèn)為是違紀(jì)，而本條例認(rèn)為是違紀(jì)的，依照當(dāng)時(shí)的規(guī)定或者政策處理；如果行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策認(rèn)為是違紀(jì)的，依照當(dāng)時(shí)的規(guī)定或者政策處理，但是如果本條例不認(rèn)為是違紀(jì)或者處理較輕的，依照本條例規(guī)定處理?！倍缎谭ā返谑l關(guān)于溯及力部分規(guī)定“中華人民共和國成立以后本法施行以前的行為，如果當(dāng)時(shí)的法律不認(rèn)為是犯罪的，適用當(dāng)時(shí)的法律；如果當(dāng)時(shí)的法律認(rèn)為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節(jié)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)追訴的，按照當(dāng)時(shí)的法律追究刑事責(zé)任，但是如果本法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。本法施行以前，依照當(dāng)時(shí)的法律已經(jīng)作出的生效判決，繼續(xù)有效?！蓖ㄟ^上述對比可以得知，無論是《紀(jì)律處分條例》還是《刑法》均無溯及力，都遵循“不溯及既往”和“從舊兼從輕”兩大原則。

3.均體現(xiàn)了“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”的價(jià)值取向。《紀(jì)律處分條例》第十七條規(guī)定了從輕或減輕處分的六種情形，如“主動(dòng)交代本人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的問題的”、“ 主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生的”；而《刑法》第六十七條同樣規(guī)定：犯罪嫌疑人“如實(shí)供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實(shí)供述自己罪行，避免特別嚴(yán)重后果發(fā)生的，可以減輕處罰?！薄都o(jì)律處分條例》第二十條規(guī)定了從重或加重處分的五種情形，如“違紀(jì)受處分后又因故意違紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的”；《刑法》同樣有類似的條款設(shè)置。例如：《刑法》第六十五條規(guī)定，“被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在五年以內(nèi)再犯應(yīng)當(dāng)判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯”，累犯應(yīng)當(dāng)從重處罰。由此可見，《紀(jì)律處分條例》和《刑法》在條款設(shè)置的價(jià)值取向方面，均體現(xiàn)了“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”的思想。

（二）雖然黨的紀(jì)律和國家法律存在諸多相同之處，但從各自的特征入手分析，兩者之間也有很多不同

具體而言：

1.約束的對象不同。黨的紀(jì)律約束的是中國共產(chǎn)黨黨員和黨組織，對于非黨員、民主黨派人士、無黨派人士或黨外組織，《紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)條規(guī)均無約束力；而國家法律約束的是國家所有的公民和法人，不僅包括中共黨員，也包括非黨員等其他各類具有中國國籍的自然人和在國內(nèi)注冊的法人單位。從這一點(diǎn)上來看，國家法律比黨的紀(jì)律約束的主體要更為廣泛。

2.維護(hù)的客體不同。以《紀(jì)律處分條例》為代表的各項(xiàng)黨的紀(jì)律，維護(hù)的是黨的權(quán)威、黨內(nèi)秩序，確保的是黨的先進(jìn)性、純潔性、戰(zhàn)斗性，其目的是為了保障黨、國家和人民的共同利益；以《刑法》為代表的國家法律，維護(hù)的是國家和社會(huì)秩序，其目的是為了確保國家、公民、法人的合法權(quán)益，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，是管理國家的主要工具。

3.違犯的后果不同。中共黨員或黨組織違反《紀(jì)律處分條例》等黨的紀(jì)律，黨員個(gè)人要根據(jù)違紀(jì)情節(jié)的不同由輕到重分別承擔(dān)警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種處分，黨組織要分別承擔(dān)責(zé)令作出檢查、通報(bào)批評、改組、解散四種處分，無論是對黨員個(gè)人還是黨組織，其承擔(dān)的均是紀(jì)律責(zé)任，不涉及人身、財(cái)產(chǎn)等方面的懲戒；而公民和法人違犯《刑法》等國家法律，個(gè)人要根據(jù)違法或犯罪情節(jié)由輕到重分別承擔(dān)拘留、管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑等涉及人身自由和生命的法律責(zé)任，還有可能被處以罰款、罰金或剝奪政治權(quán)利；而法人違犯國家法律，也要承擔(dān)以罰款、罰金為主的法律責(zé)任。

4.紀(jì)嚴(yán)于法。我們黨是國家的執(zhí)政黨，截至2017年底，中共黨員總數(shù)已達(dá)8956.4萬名，近9000萬名中共黨員在國家各個(gè)崗位和領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的作用。十八大以來，中央提出全面從嚴(yán)管黨治黨，《紀(jì)律處分條例》等黨紀(jì)條規(guī)也幾經(jīng)修改、增刪、完善，制度的籠子越扎越密。整體來看，黨的紀(jì)律對黨員和黨組織的要求越來越高，對黨員和黨組織的約束力越來越強(qiáng)，黨的紀(jì)律底線遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家法律底線，黨員沒有違法犯罪但可能違反黨紀(jì)。這充分體現(xiàn)了黨紀(jì)嚴(yán)于國法，以及我黨自身建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

三、紀(jì)法分開的沿革和主要表現(xiàn)

（一）紀(jì)法不分

黨的十八大以前，黨的紀(jì)律和國家法律的界限并不明顯，黨紀(jì)和國法相互交織，呈現(xiàn)出紀(jì)法不分的特征。最典型的例子是2003年版《紀(jì)律處分條例》，其分則部分第九章、第十章專門設(shè)立了對“貪污賄賂行為”和“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序行為”的黨紀(jì)處分，而“貪污賄賂行為”、“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序行為”明顯屬于《刑法》第三章、第八章規(guī)定的犯罪行為。在執(zhí)紀(jì)實(shí)踐當(dāng)中，紀(jì)檢監(jiān)察部門也確實(shí)有未將犯貪污罪、受賄罪等罪名的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部移送司法機(jī)關(guān)處理，而是直接開除黨籍的做法，從而導(dǎo)致在一段時(shí)期內(nèi)，產(chǎn)生了所謂“黨籍能抵三年刑期”的說法。

（二）紀(jì)法分開

黨的十八大以來，黨中央提出要全面從嚴(yán)管黨治黨，對黨員提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求，其中的一大特色就是紀(jì)法分開。為此，黨中央了陸續(xù)出臺和修訂多項(xiàng)黨內(nèi)條規(guī)，黨內(nèi)制度的籠子越織越密，黨紀(jì)與國法的界限日益清晰。黨中央對2003年《紀(jì)律處分條例》進(jìn)行了修訂，先后于2015年、2018年出臺了新的《紀(jì)律處分條例》，通過對具體條款的修改、增刪，讓黨紀(jì)歸黨紀(jì)、法律歸法律，不允許用黨紀(jì)代替國法，以實(shí)際行動(dòng)踐行紀(jì)法分開。通過紀(jì)法分開，紀(jì)委和司法、監(jiān)察等國家機(jī)關(guān)的定位更加準(zhǔn)確，通過分工協(xié)作，提高了工作效率，減少了職能交叉。

（三）主要表現(xiàn)

具體而言，紀(jì)法分開主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.新修訂的《紀(jì)律處分條例》刪除了明顯觸犯法律底線的違紀(jì)行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年《紀(jì)律處分條例》一百七十八條內(nèi)容當(dāng)中，有七十多條與現(xiàn)行法律是重復(fù)的，有不少違紀(jì)行為已明顯觸犯法律底線，2015年和2018年《紀(jì)律處分條例》將這些觸犯法律底線的行為內(nèi)容全部進(jìn)行了剔除。

2.紀(jì)委和司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)涇渭分明、各司其職。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的定位進(jìn)一步明確，所有黨員的違法犯罪行為均由司法機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)受理，紀(jì)委不是“黨內(nèi)的公檢法”，只能對其進(jìn)行黨紀(jì)處分。

四、紀(jì)法銜接的主要內(nèi)容和注意事項(xiàng)

我們強(qiáng)調(diào)紀(jì)法分開，并不意味著紀(jì)法互不相通，而是要注重黨紀(jì)和國法之間的相互銜接。具體來講，紀(jì)法銜接主要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）紀(jì)在法前，先紀(jì)律處分再移送

《紀(jì)律處分條例》第四章專門規(guī)定了對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分問題。其中，如果在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，可直接根據(jù)違紀(jì)情節(jié)給予紀(jì)律處分；如果嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪，則一般應(yīng)先給予黨紀(jì)處分，然后再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。

（二）違法犯罪黨員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)責(zé)任

黨員因違法受到行政處罰，應(yīng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織可以根據(jù)生效的行政處罰決定給予其黨紀(jì)處分；黨員因過失犯罪判刑三年（含）以下或管制拘役的，一般應(yīng)開除黨籍；黨員因故意犯罪被判處主刑、單處或并處剝奪政治權(quán)利或因過失犯罪判處三年（不含）以上有期徒刑的，均應(yīng)開除黨籍。

（三）行政處罰、刑事判決等作出改變，則黨紀(jì)處分也要相應(yīng)調(diào)整

如行政處罰、刑事判決被撤銷，又無其他違紀(jì)行為，則根據(jù)行政處罰或刑事判決作出的黨紀(jì)處分一般也應(yīng)撤銷；因過失犯罪被判處有期徒刑由三年以上（不含）調(diào)整為三年（含）以下，則特殊情況下也可恢復(fù)黨籍。

在紀(jì)法銜接過程中，還應(yīng)注意以下兩個(gè)方面的問題：（1）把紀(jì)律挺在前面。對嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌犯罪的黨員，需要開除黨籍的，應(yīng)先開除黨籍再移送國家有關(guān)部門追究刑事責(zé)任；已被判刑的黨員需要開除黨籍的，要盡快開除黨籍，避免帶著黨籍蹲監(jiān)獄。（2）伴隨國家監(jiān)察體制改革，紀(jì)委、監(jiān)委、司法機(jī)關(guān)要做好相互之間的協(xié)調(diào)與配合工作。