統(tǒng)籌國土（自然資源）空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)的實(shí)踐與思考

□ 黃 炎 屠龍海 陳舒燕 周 杰 湯 賽

按照原國土資源部、原國家測繪與地理信息局的統(tǒng)一部署和浙江省政府推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的總體要求，浙江省開展了國土（自然資源）空間基礎(chǔ)信息平臺（以下簡稱“國土（自然資源）空間平臺”）建設(shè)，統(tǒng)籌集成各類國土空間相關(guān)數(shù)據(jù)，為各類國土空間相關(guān)的規(guī)劃、管理、決策、服務(wù)等提供有力的數(shù)據(jù)支撐，有效提升國土空間治理能力的現(xiàn)代化水平。2018年7月，國土（自然資源）空間平臺被列入浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型首批21個重大項目之一。

一、背景意義

按照“山水林田湖草是生命共同體”的重要理念和深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)要求，開展國土（自然資源）空間平臺建設(shè)具有重要意義。

一是推進(jìn)全省生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。二是促進(jìn)全省國土空間數(shù)據(jù)整合，實(shí)現(xiàn)空間信息共享的需要。《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出要建立縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、互聯(lián)互通的自然資源信息共享服務(wù)平臺，為資源監(jiān)管、國土空間優(yōu)化開發(fā)提供有效支撐?！墩憬∩罨白疃嗯芤淮巍备母锿七M(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型總體方案》明確提出建立統(tǒng)一的自然資源與地理空間數(shù)據(jù)庫，加快實(shí)現(xiàn)全省空間信息資源歸集與共享。三是國土空間信息整合應(yīng)用已有較好的基礎(chǔ)。省自然資源廳深入貫徹落實(shí)省政府深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的決策部署，以國土空間數(shù)據(jù)整合與平臺建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)“數(shù)字自然資源”。通過國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫、浙江省地理信息資源數(shù)據(jù)庫群等建設(shè)與應(yīng)用，具備了較好的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

二、任務(wù)目標(biāo)

通過國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合與平臺建設(shè)，統(tǒng)籌全省主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，整合生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線，實(shí)現(xiàn)空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的歸集與共享，形成統(tǒng)一的國土空間工作“底圖”“底線”和“底板”，為山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、主要做法

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計，建立共享模型

注重強(qiáng)化頂層設(shè)計，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓住工作重點(diǎn)，切實(shí)強(qiáng)化措施，將空間數(shù)據(jù)共享工作做實(shí)做細(xì)，推動跨部門、跨系統(tǒng)的協(xié)同應(yīng)用和信息資源的共享利用。一是形成工作方案。注重統(tǒng)籌謀劃，建立數(shù)據(jù)共享模型，梳理了4大門類23大亞門類64大類的國土空間數(shù)據(jù)資源目錄，建立了國土空間數(shù)據(jù)目錄體系。二是形成項目研究實(shí)施計劃。按照“V”字開發(fā)模型，對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行倒排細(xì)化，確保項目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。三是不斷細(xì)化工作方案。著力做好重點(diǎn)難點(diǎn)的攻關(guān)工作，確保項目扎實(shí)推進(jìn)。

（二）打破“信息孤島”，強(qiáng)化部門協(xié)同

集中對接數(shù)據(jù)共享需求與協(xié)同任務(wù)，建立國土空間基礎(chǔ)信息共享服務(wù)機(jī)制。開展與省生態(tài)環(huán)境廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局等部門協(xié)同，完成生態(tài)保護(hù)紅線、水源地保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)兩區(qū)、林地保護(hù)利用功能區(qū)劃、二類調(diào)查森林資源分布等5大類29項空間數(shù)據(jù)對接共享。為全省各部門提供了土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等148項空間數(shù)據(jù)共享服務(wù)，為全省批而未供和閑置土地大清查大處置專項行動等重點(diǎn)工作提供了數(shù)據(jù)依據(jù)。平臺上線以來，全省45個縣（市、區(qū)）已使用平臺申請下載建設(shè)用地審批和土地供應(yīng)等空間數(shù)據(jù)。

貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享，推動信息公開和平等獲取，不改變數(shù)源單位的職責(zé)，形成一個廣泛參與、共同受益的生態(tài)圈。采取分工協(xié)作、多點(diǎn)分布、集中匯聚的方式來完成空間數(shù)據(jù)的共享與發(fā)布，最大限度發(fā)揮空間數(shù)據(jù)的潛在價值。組織召開由10個省級協(xié)同部門和4個試點(diǎn)市局參加的部門協(xié)同工作專班會議，

（三）典型示范引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面推進(jìn)

抓好用好典型，通過典型示范引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面推動全局工作，是一套行之有效的工作方法。全省國土（自然資源）空間平臺建設(shè)堅持試點(diǎn)先行、示范引領(lǐng)、以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)，注重質(zhì)量，務(wù)求實(shí)效。溫州、衢州、臺州、麗水4個市先行開展試點(diǎn)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了648項國土空間數(shù)據(jù)共享。通過試點(diǎn)，總結(jié)形成一套可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用。通過國土（自然資源）空間平臺的全面應(yīng)用，打破了空間信息“孤島”，為推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（四）完善細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑支撐體系

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)共享的前提，國土（自然資源）空間平臺將不同來源、不同類型、不同應(yīng)用的數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范整合，形成統(tǒng)一的國土空間數(shù)據(jù)資源體系。通過數(shù)據(jù)規(guī)范與地圖服務(wù)規(guī)范制定，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)；通過空間信息服務(wù)總線技術(shù)，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)海量空間數(shù)據(jù)服務(wù)的共享和融合。國土空間數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化整合與集成，為國土空間各類業(yè)務(wù)應(yīng)用提供了數(shù)據(jù)支撐。

四、創(chuàng)新舉措

（一）發(fā)揮體制優(yōu)勢，推進(jìn)“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是空間治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，但由于管理體制原因，各種空間性規(guī)劃依托的基礎(chǔ)資料、分類標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等都存在很大差異，協(xié)調(diào)難度越來越大。本輪政府機(jī)構(gòu)改革，自然資源部門將整合主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、土地規(guī)劃等職責(zé)，這對建立全面、科學(xué)、高效的空間規(guī)劃體系有至關(guān)重要的作用。國土（自然資源）空間平臺為自然資源部門履行“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)‘多規(guī)合一’并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施”職責(zé)提供技術(shù)支撐。平臺通過跨部門、跨條線的空間數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)整合，摸清底數(shù)，統(tǒng)一各類空間規(guī)劃坐標(biāo)系與數(shù)據(jù)格式，集成各類空間管控服務(wù)，構(gòu)建了貫通國土空間數(shù)據(jù)全生命周期的、簡約高效的數(shù)據(jù)管理體制，符合“放管服”改革要求和“數(shù)字政府”建設(shè)目標(biāo)。

（二）統(tǒng)建基礎(chǔ)平臺，建立協(xié)同機(jī)制

探索建立國土空間信息共享應(yīng)用機(jī)制，為充分發(fā)揮國土空間信息與技術(shù)在空間規(guī)劃、用途管制、建設(shè)項目審批、自然資源監(jiān)管、生態(tài)修復(fù)、全域土地整治、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的基礎(chǔ)性支撐作用奠定基礎(chǔ)。一是建立多部門橫向協(xié)同機(jī)制。協(xié)同生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、住建、交通運(yùn)輸、水利等部門使用平臺發(fā)布本部門的空間數(shù)據(jù)，在線申請使用其他部門的空間數(shù)據(jù)服務(wù)。二是建立部門縱向貫通機(jī)制。建立自然資源系統(tǒng)縱向全貫通的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享體系，形成“共性平臺省級統(tǒng)一建設(shè)、數(shù)據(jù)資源分類分級整合、省市兩級分級部署模式”的縱向貫通機(jī)制。省市兩級平臺分別承載全省不同精度的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。三是建立統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)機(jī)制。明確由國土（自然資源）空間平臺統(tǒng)一為自然資源業(yè)務(wù)審批、日常管理、監(jiān)測監(jiān)管等各類業(yè)務(wù)應(yīng)用提供定制化的“一張圖”服務(wù)，形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)應(yīng)用服務(wù)機(jī)制。目前，已為浙江省建設(shè)用地批后監(jiān)管、礦業(yè)權(quán)行政審批等兩類業(yè)務(wù)提供了統(tǒng)一的上圖入庫、帶圖審查、項目定位、空間分析等應(yīng)用功能。

（三）確?！耙粩?shù)一源”，避免數(shù)據(jù)沖突

按照“誰生產(chǎn)、誰負(fù)責(zé)”“一數(shù)一源”原則，研究設(shè)計國土空間數(shù)據(jù)匯聚整合模式，明確“物理分布、邏輯集中”的總體設(shè)計思路。建立國土空間綜合數(shù)據(jù)倉與基礎(chǔ)測繪、水資源、森林資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等數(shù)據(jù)分庫之間的集中與分布式相結(jié)合的數(shù)據(jù)庫整合運(yùn)行及服務(wù)模式，避免數(shù)據(jù)沖突?；A(chǔ)測繪數(shù)據(jù)以邏輯方式進(jìn)行集成與接入，數(shù)據(jù)物理存儲保留于原數(shù)據(jù)庫；省發(fā)改委、省生態(tài)環(huán)境廳、省住建廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳和省林業(yè)局等國土空間相關(guān)部門負(fù)責(zé)按照國土空間數(shù)據(jù)資源目錄通過省公共數(shù)據(jù)平臺建立對應(yīng)的部門空間數(shù)據(jù)倉；省自然資源廳通過對各部門空間數(shù)據(jù)倉中的空間數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取、轉(zhuǎn)換、清洗、加載與整合數(shù)據(jù)，形成全省統(tǒng)一的國土空間綜合數(shù)據(jù)倉。

五、完善建議

（一）要聚焦流程梳理，突出業(yè)務(wù)協(xié)同

依據(jù)自然資源部門“三定”方案，要聚焦國土空間核心業(yè)務(wù)流程梳理，突出業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用。一是要定準(zhǔn)國土空間規(guī)劃和自然資源監(jiān)管等核心業(yè)務(wù)，梳理核心業(yè)務(wù)框架，構(gòu)建業(yè)務(wù)流程模型，形成業(yè)務(wù)體系；二是要細(xì)化業(yè)務(wù)指標(biāo)，對業(yè)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行量化梳理，構(gòu)建指標(biāo)體系；三是要固化優(yōu)化協(xié)同流程，確定跨部門的協(xié)同關(guān)系，建立業(yè)務(wù)協(xié)同模型；四是根據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)同模型，深化迭代國土（自然資源）空間平臺業(yè)務(wù)應(yīng)用。

（二）要堅持需求導(dǎo)向，深化數(shù)據(jù)應(yīng)用

堅持以需求為導(dǎo)向，梳理數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，深化拓展國土空間基礎(chǔ)信息應(yīng)用。結(jié)合自然資源部門“三定”方案，將開展以下三方面數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)。一是完善全域國土空間規(guī)劃管理信息應(yīng)用功能建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三線管控，消除規(guī)劃矛盾空間沖突，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃管理與空間用途管制提供“一張圖”和“一本賬”；二是按照建設(shè)“掌上辦公之省”的要求，對接“浙政釘”，為移動政務(wù)協(xié)同提供國土空間調(diào)查、規(guī)劃、評價等共享查詢服務(wù)；三是按照建設(shè)“掌上辦事之省”的要求，對接“浙里辦”，完成公眾版國土空間基礎(chǔ)信息“掌上查”應(yīng)用開發(fā)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供空間規(guī)劃、土地征收、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報等查詢“掌上查”服務(wù)，打造透明高效的移動在線服務(wù)模式。

（三）要依據(jù)職責(zé)定位，完善空間數(shù)據(jù)

省自然資源廳將依據(jù)“國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的職責(zé)，按照“全省一個大平臺”的要求，會同省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局抓緊協(xié)調(diào)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)成果移交，補(bǔ)充完善旅游發(fā)展規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃信息，不斷匯聚與接入國土空間相關(guān)部門空間管控數(shù)據(jù)，提出整合“一張藍(lán)圖”等現(xiàn)有空間規(guī)劃信息平臺意見，加快形成全覆蓋、多維度、多時相的國土空間管控工作統(tǒng)一的“底圖”“底板”與“底線”，為政府部門開展國土空間相關(guān)的規(guī)劃、審批、監(jiān)管與分析決策提供統(tǒng)一的空間信息服務(wù)，全面提升國土空間治理能力和現(xiàn)代化水平。