關(guān)于紹興會(huì)稽山古香榧群立法保護(hù)的探索

□ 紹興市林業(yè)局 韓柏昌

會(huì)稽山古香榧群是紹興市的瑰寶，是森林資源之精華。它不僅是一種自然遺存，更記載著歷史，傳承著文化，蘊(yùn)藏著財(cái)富。紹興會(huì)稽山古香榧群分布在柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個(gè)行政村，面積402平方公里，區(qū)域內(nèi)有百年以上古香榧樹(shù)7.2萬(wàn)余株，其中千年以上的4500株，古樹(shù)之密集與眾多，堪稱(chēng)華夏一絕，被專(zhuān)家高度贊譽(yù)為我國(guó)古代果樹(shù)大規(guī)模嫁接技術(shù)應(yīng)用難得的例證，罕見(jiàn)的古代良種選育與嫁接技術(shù)的“活化石”，會(huì)稽山農(nóng)業(yè)文明的代表作。2013年，作為全球首個(gè)以山地經(jīng)濟(jì)林果為主要特征的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)利用系統(tǒng)，紹興會(huì)稽山古香榧群先后入選了中國(guó)重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)。2017年，紹興會(huì)稽山古香榧群入選中國(guó)15處“中國(guó)最美森林”之一；同年，紹興柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市會(huì)稽山香榧主產(chǎn)區(qū)被原農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等9部委命名為首批中國(guó)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。隨著紹興經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和歷史留下的“活化石”的保護(hù)越來(lái)越重視，紹興市政府頒布的《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理辦法》已不能適應(yīng)新形勢(shì)、新需求，亟需進(jìn)行地方立法進(jìn)一步加以規(guī)范。同時(shí)，開(kāi)展紹興會(huì)稽山古香榧群立法保護(hù)，意義特殊，不僅是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入踐行“兩山理論”和助推鄉(xiāng)村振興的具體行動(dòng)，還對(duì)于建設(shè)“美麗紹興”“森林紹興”，促進(jìn)紹興山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)山區(qū)林農(nóng)增收致富能力具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、立法背景

（一）黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視與要求

中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！币凑站G色發(fā)展理念，樹(shù)立大局觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀、整體觀，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，建設(shè)美麗中國(guó)，努力開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。2016年12月23日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》明確指出，“深入開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”“支持重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)”。

（二）紹興市委市政府高度重視古香榧群立法保護(hù)

開(kāi)展古香榧群立法保護(hù)是踐行“兩山理論”的生動(dòng)實(shí)踐，是落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。對(duì)作為中國(guó)重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的紹興會(huì)稽山古香榧群進(jìn)行立法保護(hù)，得到了市委、市政府的高度重視。《紹興市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)香榧產(chǎn)業(yè)傳承發(fā)展的意見(jiàn)》提出了要“加快紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理和利用傳承工作立法進(jìn)程”，紹興市人大常委會(huì)《關(guān)于推進(jìn)香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和古香榧群保護(hù)情況的視察意見(jiàn)》中明確提出了“加快立法進(jìn)程”的意見(jiàn)。2018年2月份，《紹興市人大常委會(huì)2018年立法計(jì)劃》明確將會(huì)稽山古香榧群立法列入了今年立法審議項(xiàng)目。

（三）紹興市人民代表大會(huì)具有地方性法規(guī)立法權(quán)

《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。2015年，浙江省十二屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)決定，授予紹興等設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，自決定公布之日起，可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。

二、存在問(wèn)題

（一）保護(hù)管理體制不夠健全

2015年8月份，為加強(qiáng)會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理工作，紹興市成立了會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理局，但古香榧群所在的三個(gè)區(qū)（市）及各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒(méi)有建立相應(yīng)的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，形不成一支網(wǎng)絡(luò)化、深入到基層的工作隊(duì)伍，體制建設(shè)存在嚴(yán)重短板。同時(shí)，也難以建立形成市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。

（二）保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障

《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理辦法》第八條規(guī)定：“設(shè)立會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入市和相關(guān)縣（市）兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，主要用于會(huì)稽山古香榧群重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、復(fù)壯、研究、宣傳、開(kāi)發(fā)利用和獎(jiǎng)勵(lì)?！钡捎诙喾N原因，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有落實(shí)，影響了保護(hù)管理工作的開(kāi)展。

（三）部分區(qū)域保護(hù)力度不足

有的地方病蟲(chóng)害如白蟻等多年嚴(yán)重發(fā)生，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行防治；有的生態(tài)系統(tǒng)中生物多樣性缺失，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修復(fù)；有的保護(hù)性基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；有的對(duì)臺(tái)風(fēng)、大雪、雷電等災(zāi)害性天氣的預(yù)防能力不強(qiáng)。

（四）科學(xué)保護(hù)水平有待加強(qiáng)

一是對(duì)古香榧樹(shù)的合理施肥等栽培技術(shù)、樹(shù)勢(shì)衰退的機(jī)理、衰退后樹(shù)體的生化變化、健康診斷、如何采用各種措施延緩衰退以及救護(hù)衰弱的古香榧樹(shù)、更新復(fù)壯等科技研究很少；二是有少數(shù)經(jīng)營(yíng)者，有的為追求香榧高產(chǎn)，過(guò)度施肥，造成肥害，導(dǎo)致樹(shù)勢(shì)衰弱；有的由于勞動(dòng)力緊張等原因，施肥不當(dāng)，易造成資源浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生面源污染，影響古榧樹(shù)生長(zhǎng)環(huán)境。

（五）后備資源調(diào)查不夠完善

由于古香榧群內(nèi)古樹(shù)眾多，而從事古樹(shù)調(diào)查建檔的工作人員很少，與古樹(shù)數(shù)量不成比例，對(duì)古香榧樹(shù)總體的基本情況掌握得不夠精確。因此調(diào)查建檔滯后，對(duì)眾多古樹(shù)自身的基本情況、所在地理位置、環(huán)境條件、生長(zhǎng)狀況等信息不能精確掌握，對(duì)精準(zhǔn)開(kāi)展保護(hù)管理工作帶來(lái)一定影響。

三、具體工作

（一）組建起草調(diào)研團(tuán)隊(duì)

2018年2月份，紹興市人大常委會(huì)辦公室制發(fā)市人大辦《關(guān)于印發(fā)紹興市人大常委會(huì)2018年立法計(jì)劃的通知》，將《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理規(guī)定》列為2018年初次審議項(xiàng)目。根據(jù)紹興市人大常委會(huì)立法交辦會(huì)的要求，紹興市林業(yè)局負(fù)責(zé)具體的起草調(diào)研工作。根據(jù)上述要求，紹興市林業(yè)局制定了《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理規(guī)定》起草調(diào)研工作方案，落實(shí)工作職責(zé)，分解目標(biāo)任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做到任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任“四落實(shí)”。2018年4月份，紹興市林業(yè)局以公開(kāi)招標(biāo)方式確定委托律師事務(wù)所作為第三方開(kāi)展起草工作技術(shù)服務(wù)，并抽調(diào)局業(yè)務(wù)骨干與第三方人員共同組成起草調(diào)研團(tuán)隊(duì)。

（二）開(kāi)展實(shí)地調(diào)研工作

在中國(guó)綠色時(shí)報(bào)、紹興日?qǐng)?bào)等媒體廣泛宣傳立法和保護(hù)工作，公開(kāi)征集立法意見(jiàn)建議。組織起草團(tuán)隊(duì)和局屬各處（室），由紹興市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市古香榧群核心區(qū)進(jìn)行多次調(diào)研，還會(huì)同紹興市人大常委會(huì)、市政府法制辦赴云南省紅河州、福建省福州市等地的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)，學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的立法經(jīng)驗(yàn)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草團(tuán)隊(duì)進(jìn)行深入分析研究，確定了起草的方向、整體布局和重點(diǎn)條款。之后，又主動(dòng)配合市法制辦、市人大農(nóng)經(jīng)工委、市人大法工委赴古香榧群核心區(qū)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，多方面多層次聽(tīng)取意見(jiàn)。

（三）整理立法基礎(chǔ)資料

起草調(diào)研團(tuán)隊(duì)組成后，著手準(zhǔn)備立法起草的基礎(chǔ)資料，安排專(zhuān)人進(jìn)行全面的資料收集工作，主要收集三方面資料。一是立法技術(shù)規(guī)范規(guī)定，包括《中華人民共和國(guó)立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《紹興市制定地方性法規(guī)條例》等。二是主要上位法，包括《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》《浙江省古樹(shù)名木保護(hù)辦法》等。三是其他城市立法或規(guī)范性文件，包括《福州市茉莉花茶保護(hù)規(guī)定》《貴州省古茶樹(shù)保護(hù)體條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》等。四是紹興相關(guān)地方性規(guī)定及技術(shù)性文件，包括《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)管理辦法》《紹興會(huì)稽山古香榧群保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》等。

（四）完成法規(guī)草案起草

在沒(méi)有其他地市相同類(lèi)型的法規(guī)文本可借鑒參考的前提下，起草團(tuán)隊(duì)在充分研究已有上位法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況，集中辦公起草，形成了《規(guī)定》初稿，之后多次組織起草團(tuán)隊(duì)人員與相關(guān)行業(yè)專(zhuān)家進(jìn)行逐條討論。2018年4月份，根據(jù)紹興市法制辦、市人大法工委和農(nóng)經(jīng)工委意見(jiàn)，在征求柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市以及市級(jí)有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，紹興市林業(yè)局對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了修改完善，形成了法規(guī)草案送審稿，并提交市法制辦審查。之后，法規(guī)草案順利通過(guò)了市政府常務(wù)會(huì)議，以議案形式報(bào)市人大常委會(huì)審議。

（五）主動(dòng)配合修改完善

法規(guī)草案提交至市法制辦后，根據(jù)工作安排，紹興市林業(yè)局積極主動(dòng)配合修改完善工作。期間，會(huì)同市人大常委會(huì)法工委、農(nóng)經(jīng)工委和市法制辦，對(duì)規(guī)定草案進(jìn)行多次集中封閉式的談?wù)撔薷?，形成征求意?jiàn)分送省人大常委會(huì)法工委、市政府、市政系、市級(jí)各部門(mén)和有關(guān)區(qū)（市）政府，多個(gè)層面征求意見(jiàn)，并向省級(jí)有關(guān)部門(mén)匯報(bào)，征集修改意見(jiàn)。期間，配合市人大常委會(huì)共召開(kāi)各類(lèi)座談會(huì)和論證會(huì)10余場(chǎng)次，參加座談會(huì)和論證會(huì)人數(shù)達(dá)300余人次，共征集到各類(lèi)意見(jiàn)建議1000余條，并對(duì)法規(guī)草案結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和具體條文進(jìn)行了四輪逐條研究討論，認(rèn)真聽(tīng)取專(zhuān)家、委員等多方意見(jiàn)，九易其稿，最終法規(guī)草案于2018年11月1日通過(guò)市人大常委會(huì)二次審議，并報(bào)省人大常委會(huì)履行批準(zhǔn)程序。

四、立法成效

（一）明確保護(hù)對(duì)象

明確了紹興會(huì)稽山古香榧群，是指在紹興會(huì)稽山腹地生長(zhǎng)的以古香榧樹(shù)為主的古榧樹(shù)林，以及相關(guān)的自然景觀、生態(tài)環(huán)境和由傳統(tǒng)農(nóng)耕方式、民俗活動(dòng)等構(gòu)成的文化景觀。同時(shí)，明確了古香榧群范圍為柯橋區(qū)的稽東鎮(zhèn)，諸暨市的趙家鎮(zhèn)、東白湖鎮(zhèn)、楓橋鎮(zhèn)、東和鄉(xiāng)，嵊州市的谷來(lái)鎮(zhèn)、竹溪鄉(xiāng)、王院鄉(xiāng)、石璜鎮(zhèn)、雅璜鄉(xiāng)、通源鄉(xiāng)、長(zhǎng)樂(lè)鎮(zhèn)等12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的59個(gè)村，總面積402平方公里；古香榧群保護(hù)范圍和五個(gè)片區(qū)的保護(hù)核心區(qū)，具體界線由市人民政府劃定并向社會(huì)公布。

（二）明確管理體制

按照“政府—行業(yè)行政主管部門(mén)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村級(jí)等相關(guān)組織”自上而下的管理模式，明確各層級(jí)的工作職責(zé)。一是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)古香榧群保護(hù)工作，并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算。二是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)古香榧群的保護(hù)、管理、研究和利用具體工作；其他行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)和本規(guī)定，共同做好古香榧群的保護(hù)工作。三是規(guī)定古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)專(zhuān)人做好本轄區(qū)內(nèi)的古香榧群保護(hù)工作。四是規(guī)定古香榧群所在地的村民委員會(huì)、香榧行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作社等組織，可以通過(guò)制定村規(guī)民約、協(xié)會(huì)章程、采摘規(guī)范等方式做好古香榧群保護(hù)工作。

（三）明確保護(hù)舉措

從正反兩方面規(guī)定了古香榧群的保護(hù)舉措：一方面以規(guī)劃引領(lǐng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。規(guī)定市人民政府應(yīng)當(dāng)依法組織編制古香榧群保護(hù)規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接；古香榧群保護(hù)范圍內(nèi)實(shí)施建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合古香榧群保護(hù)規(guī)劃，建設(shè)、施工等單位應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)措施，避免古榧樹(shù)以及周?chē)拔?、植被、地形地貌、文物古跡等受到損害。同時(shí)，對(duì)古香榧群保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置標(biāo)識(shí)和示意圖進(jìn)行了規(guī)范。另一方面，作出禁止性規(guī)定，加強(qiáng)保護(hù)力度。提出了古香榧群保護(hù)范圍內(nèi)禁止的三種行為，設(shè)立了相應(yīng)的罰則，同時(shí)為了突出對(duì)核心區(qū)的保護(hù)，規(guī)定除了一般禁止行為外，還禁止墾造耕地等四種行為。

（四）明確保護(hù)職責(zé)

規(guī)定對(duì)樹(shù)齡一百年以上榧樹(shù)編制分級(jí)保護(hù)目錄，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理定期開(kāi)展古榧樹(shù)后備資源普查工作，同時(shí)對(duì)設(shè)立古榧樹(shù)保護(hù)標(biāo)志、保護(hù)設(shè)施進(jìn)行了規(guī)范。二是落實(shí)養(yǎng)護(hù)責(zé)任。明確了古榧樹(shù)的所有權(quán)人為養(yǎng)護(hù)人，所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的，應(yīng)當(dāng)約定養(yǎng)護(hù)人；沒(méi)有約定或者約定不明的，經(jīng)營(yíng)權(quán)人為養(yǎng)護(hù)人。同時(shí)，規(guī)定養(yǎng)護(hù)人應(yīng)當(dāng)按照養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范對(duì)古榧樹(shù)進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)以及合理使用化肥農(nóng)藥。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中影響古榧樹(shù)保護(hù)的突出問(wèn)題，規(guī)定了病蟲(chóng)害防治、災(zāi)害預(yù)防、注銷(xiāo)制度等內(nèi)容。

（五）明確利用范圍

保護(hù)是為了更好地發(fā)展，分別從種質(zhì)資源、科學(xué)研究、品牌建設(shè)、遺產(chǎn)文化、開(kāi)發(fā)利用等方面加以規(guī)定。一是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)優(yōu)良榧樹(shù)種質(zhì)資源的保護(hù)，建立榧樹(shù)種質(zhì)資源圃、基因庫(kù)，開(kāi)展種質(zhì)資源收集保存、良種選育和示范推廣。二是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)重視香榧基礎(chǔ)研究，支持對(duì)香榧專(zhuān)用化肥農(nóng)藥、病蟲(chóng)害防治技術(shù)、產(chǎn)品深加工等的研發(fā)。三是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的香榧系列產(chǎn)品，打造區(qū)域公用品牌，注冊(cè)地理標(biāo)志證明商標(biāo)。四是規(guī)定了古香榧群的遺產(chǎn)展示以及相關(guān)歷史文化的挖掘、研究和整理，促進(jìn)香榧文化的傳承。五是鼓勵(lì)當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織和居民利用古香榧群資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也鼓勵(lì)社會(huì)資本參與古香榧群的保護(hù)開(kāi)發(fā)利用。

（六）明確法律責(zé)任

上位法已經(jīng)設(shè)定法律責(zé)任的，使用轉(zhuǎn)致條款。具體條文中出現(xiàn)的違法行為，直接跟設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，規(guī)定了紹興市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府及其部門(mén)、古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的工作人員有未按照法定程序組織編制保護(hù)規(guī)劃或者擅自修改保護(hù)規(guī)劃等四種行為之一的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法處置。