論“一帶一路”背景下次區(qū)域合作安全問題的治理

周俊華 王浩然

(云南大學，云南·昆明 650500)

關于“次區(qū)域合作”(Sub-Regional Cooperation)的研究始于二十世紀八九十年代的美國，[注]① 柳思思 . “一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進路[J]. 南亞研究，2014 (02).國內學界對“次區(qū)域合作”的基本內涵有著相對統(tǒng)一的認識，即次區(qū)域合作是“臨近的國家或地區(qū)在邊境地區(qū)精心劃定較小范圍的區(qū)域，旨在為發(fā)展經(jīng)濟、維護邊境地區(qū)社會穩(wěn)定等需要而開展的經(jīng)濟與非經(jīng)濟等方面的合作”。[注]② 胡志丁, 駱華松等 . 次區(qū)域合作及其發(fā)展的成因──一個跨學科視角的分析[J]. 世界地理研究，2010 (06).“一帶一路”倡議提出后，國內從實踐和理論兩方面加快了對次區(qū)域合作的探索，產生了一批指導、分析、反思次區(qū)域合作的理論成果。[注]③ 這其中較有代表性的成果有劉曉偉 .“一帶一路”倡議下次區(qū)域合作機制化限度研究──以“孟中印緬經(jīng)濟走廊”為例[J]. 南亞研究，2019 (01); 全毅, 尹竹 . 中國—東盟區(qū)域、次區(qū)域合作機制與合作模式創(chuàng)新[J]. 東南亞研究，2017 (06); 盧光盛、金珍 . “瀾湄合作機制”建設：原因、困難與路徑？[J]. 戰(zhàn)略決策研究，2016 (03); 步少華 . 中歐“次區(qū)域合作”：動力與未來方向[J]. 國際問題研究，2016 (02); 劉國斌 . “一帶一路”基點之東北亞橋頭堡群構建的戰(zhàn)略研究[J]. 東北亞論壇，2015 (02); 許肖陽 . “一帶一路”視野下的中國西藏與尼泊爾次區(qū)域合作[J]. 西藏民族大學學報(哲學社會科學版)，2015 (04)等。但這些成果多以某次區(qū)域合作為個例進行實證研究，缺乏對次區(qū)域合作宏觀的、歸納性的把握，對次區(qū)域合作的安全問題治理學界研究甚少。

2011年“湄公河大案”為中國與瀾湄國家在東南亞地區(qū)的合作投下了長時間的沉重陰影；2017年中印邊境的“洞朗對峙事件”又使醞釀已久的“孟中印緬經(jīng)濟走廊”的進一步推進中途告停。這說明，安全問題對次區(qū)域合作建設影響極大，治理次區(qū)域合作過程中的安全問題刻不容緩。

一、治理次區(qū)域合作安全問題對于推進“一帶一路”倡議意義重大

伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國與周邊國家開展的次區(qū)域合作發(fā)揮著最先惠及周邊國家人民的功能，承擔著展現(xiàn)倡議成果和效能的使命。這就需要研究和治理次區(qū)域合作中的安全問題，為次區(qū)域合作的順利開展保駕護航。

(一)次區(qū)域合作是推進“一帶一路”倡議的重要實現(xiàn)形式

我國與鄰國共同建設的跨境次區(qū)域合作是踐行“一帶一路”倡議的重要實現(xiàn)形式之一。首先，次區(qū)域合作對中國實現(xiàn)“一帶一路”倡議核心內涵的作用最為直接?！耙粠б宦贰背h能否真正實現(xiàn)經(jīng)濟增長、開創(chuàng)跨國跨地區(qū)合作的新范式，推動全球化進程再攀新高峰并最終惠及世界人民，取決于其是否真正實現(xiàn)了政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通和民心相通的核心內涵。[注]王明進 . “一帶一路”背景下邊疆地方政府外交[J]. 區(qū)域與全球發(fā)展，2018 (06).而與鄰國率先實現(xiàn)“五通”，就成為“一帶一路”沿線國家實現(xiàn)“五通”的前提和保障。跨境次區(qū)域合作在其中發(fā)揮著不可替代的作用。其次，與周邊國家的次區(qū)域合作是依照中國思維推進“一帶一路”的樣本。中國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國，與周邊國家的次區(qū)域合作是中國自身參與“一帶一路”的方式，具有中國特色、中國風格和中國氣派。再次，與周邊國家的次區(qū)域合作是國外觀察中國“一帶一路”倡議的放大鏡。不少國家對中國的“一帶一路”倡議存有疑慮，抱著觀望和試探的態(tài)度。他們多借助觀察中國與周邊國家的次區(qū)域合作來判斷中國發(fā)起“一帶一路”的意圖，評估自身加入“一帶一路”倡議后的得失。中國與周邊國家的次區(qū)域合作對其他國家具有示范效應。

(二)邊疆安全問題向次區(qū)域合作安全問題轉化

次區(qū)域的非單邊性和地理依賴性決定著往往只有邊疆地區(qū)才有條件深度參與。[注]有的學者認為，次區(qū)域合作不一定必須滿足地域相鄰的條件，并依此將次區(qū)域合作劃分為“鄰國間次區(qū)域合作”和“非鄰國間次區(qū)域合作”。前者如“大湄公河次區(qū)域合作”、“圖們江次區(qū)域合作”等，后者如“中國—中東歐國家合作”、“中國—加勒比經(jīng)貿論壇”、“中國—東非共同體經(jīng)貿論壇”等。詳情可參見步少華 . 中歐“次區(qū)域合作”：動力與未來方向[J].國際問題研究，2016 (02) : 30，本文所討論的“次區(qū)域間合作”指的是鄰國之間的跨境次區(qū)域合作。而邊疆地區(qū)各種傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全問題多發(fā)。在參與次區(qū)域合作的條件下，原有的邊疆安全問題有可能轉化為次區(qū)域合作安全問題，原因有二：一方面是邊疆地區(qū)與參與次區(qū)域合作地區(qū)在地理場域上大體重合；另一方面，次區(qū)域合作自身為邊疆安全問題與次區(qū)域合作的結合提供了條件?？缇炒螀^(qū)域合作的建立往往依托于特定的地理環(huán)境。參與次區(qū)域合作的鄰國若“以河流為界，則多占據(jù)河流的上游或下游；以山脊為界，各自為南側或北側，基本上具有類似的地貌特征使其通常屬于相近的自然地理單元”。[注]柳思思 . “一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進路[J].南亞研究，2014(02).這一特點在合作過程中既大大降低了各參與方的可預見成本，但同時為各參與國的邊疆問題集聚提供了場域。次區(qū)域合作范圍內的各國邊疆安全問題往往相似度較高，一國內的邊疆安全問題又容易在次區(qū)域合作提供的要素流動條件下借助共同的地理單位與鄰國的同質性安全問題合流，進而轉變?yōu)檎麄€次區(qū)域合作范圍內的安全問題。

二、次區(qū)域合作安全問題的分類與特征

到目前為止，我國東北、西北、西南等方向的絕大多數(shù)邊疆省份都以“經(jīng)濟走廊”“經(jīng)濟圈”等不同形式參與到與鄰國的跨境次區(qū)域合作中。這些次區(qū)域合作在總體順利推進的同時，也逐漸暴露出或多或少的安全問題。

(一)次區(qū)域合作安全問題的分類

作為一種政府主導、社會參與的地方性合作機制，次區(qū)域合作一旦建成，就有獨立于行為體的系統(tǒng)性和自我實施性，[注]劉曉偉 . “一帶一路”倡議下次區(qū)域合作機制化限度研究──以“孟中印緬經(jīng)濟走廊”為例[J].南亞研究，2019(01).并在運行過程中與周圍環(huán)境形成互動。依照是否產生于合作機制本身，可將次區(qū)域合作安全問題分為外生型安全問題與內發(fā)型安全問題。外生型安全問題是指產生于次區(qū)域合作機制之外，由外而內損害、干擾、破壞次區(qū)域合作機制，對次區(qū)域合作的順利推進和達到次區(qū)域合作創(chuàng)設主體的主觀意愿產生負面影響和威脅的現(xiàn)象。次區(qū)域合作的外生型安全問題主要分為自然災害、生態(tài)惡化、民族問題、宗教紛爭、恐怖主義、跨國犯罪、流行疾病、信息安全、核安全、大國博弈十類。

與外生型安全問題相對，次區(qū)域合作的內發(fā)型安全問題指的是次區(qū)域合作過程中由于各參與主體自身及主體間相互作用而形成的機制難以有效運行而導致的對次區(qū)域合作產生妨礙、滯后和削弱作用的現(xiàn)象，也稱之為機制性安全問題，其對次區(qū)域合作的侵蝕在合作機制內部產生作用。次區(qū)域合作機制指的是次區(qū)域合作的參與主體如政府、企業(yè)、社會團體和個人等通過合作協(xié)議、協(xié)調制度、行為方式等彼此聯(lián)系在一起的實現(xiàn)次區(qū)域合作效能的系統(tǒng)，因而可依此將內發(fā)型安全問題歸結為主體問題和過程問題。主體問題指的是次區(qū)域合作的參與方自身產生的不利于次區(qū)域合作深入發(fā)展的問題，主要體現(xiàn)有參與國推進不力、企業(yè)或社會團體缺乏參與熱情、個人層面的漠視等。過程問題指的是各參與主體在參與次區(qū)域合作的互動中出現(xiàn)的問題，主要有參與國之間的國際關系惡化、國內上下級政府及政府與企業(yè)間配合不協(xié)調、定期聯(lián)絡或會晤制度松軟疲憊、政府—企業(yè)—個人之間信息不對稱或信息流通不暢等表現(xiàn)。

次區(qū)域合作的外生型安全問題和內發(fā)型安全問題都可能在特定情況下導致次區(qū)域合作的叫?；蚱飘a，外生型安全問題和內發(fā)型安全問題也并不是完全割裂的，兩者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，在一定條件下相互向對方轉化。

(二)次區(qū)域合作安全問題的特征

首先，具有跨國性和綜合性特征。次區(qū)域合作是基于相鄰地域建立起來的以發(fā)展經(jīng)濟為中心任務的跨境合作機制，因而它以地方為依托和以經(jīng)濟為導向。 “次區(qū)域合作安全問題”的地方性在國內層面表現(xiàn)為邊疆性，在國際層面表現(xiàn)為跨國性。其是被超國家機制聯(lián)合起來的地方合作，因而跨國性是其重要特征。次區(qū)域合作的建立往往以跨境經(jīng)濟合作為基礎，成熟而成功的跨境經(jīng)濟合作有條件在參與國政府的推動下向次區(qū)域合作轉化、升級。較之“跨境經(jīng)濟合作安全問題”，“次區(qū)域合作安全問題”更加復雜、隱蔽、涉及面廣，因而具有綜合性。

其次，具有聯(lián)動性和立體型特征。聯(lián)動性一方面指的是安全問題發(fā)生的聯(lián)動效應。一是在各次區(qū)域成員國的某一國參與合作的邊疆地區(qū)發(fā)生的安全問題，都會借助次區(qū)域合作的便利越過邊境線而迅速蔓延至參與合作的其他國家，進而加劇所有次區(qū)域合作參與國的邊疆安全問題；其二，某參與國對次區(qū)域參與政策和態(tài)度的改變會引發(fā)其余參與國政策與態(tài)度的改變；其三，參與次區(qū)域合作的非國家行為體之間也存在聯(lián)動。地方政府、企業(yè)社團、個人在次區(qū)域合作中的理性行為也相互聯(lián)動。聯(lián)動性的另一方面指的是治理方式需要聯(lián)動。立體性指的是次區(qū)域合作安全問題呈現(xiàn)在次區(qū)域合作場域中的各個空間層面。

三、次區(qū)域合作安全問題的治理思路

次區(qū)域合作安全問題的跨國性、綜合性、聯(lián)動性、立體性特征決定其治理過程中要通過協(xié)同治理凝聚各方面的治理資源，用技術治理改良治理手段，用精準治理創(chuàng)新治理策略，并通過設置治理議題的方式借助全球治理力量消解次區(qū)域合作的安全風險。

(一)轉變治理思維，推動協(xié)同治理

面對次區(qū)域合作安全問題牽一發(fā)而動全身的特點，應全方位吸納治理資源，引導次區(qū)域合作安全問題的治理力量形成合力、相約發(fā)力，用協(xié)同治理的方式消弭已經(jīng)出現(xiàn)和尚在潛伏的次區(qū)域合作安全問題。一方面，要實現(xiàn)政府、市場、企業(yè)與個人及其他主體的全方位合作。政府是建設次區(qū)域合作的引領者和推動者，掌握著最為雄厚的治理資源，能有效調動、整合和促進邊疆治理資源在次區(qū)域合作安全問題治理中的應用。市場秩序是次區(qū)域合作行穩(wěn)致遠的重要條件。要以市場引導各類治理資源有條件、有機會、有秩序地參與次區(qū)域合作安全問題的治理。企業(yè)和個人是次區(qū)域合作的最終受益者，政府要提供積極的政策，調動掌握著治理資源和具備一定社會責任感的企業(yè)和個人參與次區(qū)域合作安全問題治理的積極性。

另一方面，要促進國內各級政府間和國與國政府間的良性合作。成功創(chuàng)建、培育和維護次區(qū)域合作，有賴于中央政府、省級政府、邊境縣(市)政府的密切配合。治理次區(qū)域合作安全問題，應通過明確的權責劃分和相應的彈性授權調動各級政府參與次區(qū)域合作治理的積極性。次區(qū)域合作安全問題的跨國性要求參與國政府間必須通力合作，要共同建立次區(qū)域安全隱患排查制度、跨國聯(lián)絡官制度等，遵循“雙贏原則”“協(xié)商、對話原則”，不能因為本國的安全利益無視和損害伙伴國的安全利益。

(二)改善治理方式，運用技術治理

伴隨著跨國犯罪、傳染病、信息安全、核安全等非傳統(tǒng)安全問題在次區(qū)域合作安全問題中比重上升的嚴峻形勢，應創(chuàng)新治理方式，發(fā)揮技術治理在次區(qū)域合作安全治理中的作用。目前最具運用價值和使用條件的是大數(shù)據(jù)技術。大數(shù)據(jù)通常是指“利用常用工具來獲取、管理和處理的，以容量大、類型多、訪問速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合”。[注]徐子沛 . 大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命[M].桂林：廣西師范大學出版社，2012.大數(shù)據(jù)技術自身所具備的快速搜集、整理、分析、傳遞信息的能力適用于次區(qū)域合作安全問題波及速度快、牽涉面廣、空間層次多的特點。在應對外生型安全問題方面，大數(shù)據(jù)技術主要發(fā)揮著“監(jiān)視器”的作用。大數(shù)據(jù)技術通過對次區(qū)域合作內各類信息的廣泛收集，精準預測和判斷安全問題的發(fā)生時間和地點，準確定位危機源。在安全問題發(fā)生后，大數(shù)據(jù)技術還可以通過模擬預演功能幫助選擇最佳應急方案。在消弭內發(fā)型安全問題方面，大數(shù)據(jù)技術則著力扮演著“潤滑劑”的角色。大數(shù)據(jù)技術可發(fā)揮其信息交流、傳遞、共享的作用，選取有用信息、排除干擾信息，使所需信息在各需求者之間高效流動，促進參與次區(qū)域合作的各部門、各體制、各機構默契配合、和諧運轉。

(三)創(chuàng)新治理策略，實現(xiàn)精準治理

面對紛繁復雜的次區(qū)域合作安全問題，要善于抓住問題的根本，分清問題的主次，區(qū)分問題的輕重緩急，找準治理策略。一是分清主次，緊抓安全危害的政治方面。二是要用好治理硬資源，又要用好治理軟資源。硬資源指的是參與次區(qū)域合作的邊疆地區(qū)的安全法、治安法和邊境管理條例以及經(jīng)過國家授權的合法暴力；軟資源指的是邊疆地區(qū)廣大人民對家鄉(xiāng)、對黨、對國家的文化情感認同。三是兼顧表里，防患于未然。在解決已然發(fā)生的顯性安全問題的同時，又要重點清查處于潛伏期、具有隱蔽性、正在醞釀中的安全問題。四是要做到理論與實踐相結合。在處理次區(qū)域合作安全問題的過程中要自覺以習近平主席提出的總體國家安全觀為指導，形成對次區(qū)域合作安全問題的理性、客觀、科學的認識，又要在防治安全問題過程中不斷總結經(jīng)驗、汲取教訓。

(四)設置治理議題，吸納全球治理

伴隨著“一帶一路”倡議在沿線相關國家的推進和世界對“一帶一路”倡議的廣泛關注，中國有條件推動次區(qū)域合作安全問題治理成為全球治理議題之一。一方面，次區(qū)域合作中出現(xiàn)的安全問題往往也是具有一定普遍性的國際安全問題，有條件被放在國際平臺上加以討論和解決。次區(qū)域合作在解決細節(jié)問題方面顯得扎實、細致，必要時可以做到特事特辦，不做高大上的“清談館”，而做接地氣的“行動派”，[注]中華人民共和國外交部 .李克強在瀾滄江-湄公河合作第二次領導人會議上的講話(全文)[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml/2018-01-10.因而有效彌補了現(xiàn)有全球治理平臺議題空泛、動議決策約束力松散、執(zhí)行力不強的弊端，為國際安全問題的治理提供了一個全新的平臺和范式。另一方面，伴隨著中國國際地位的提高和國際話語權的增強，中國理念、中國智慧、中國方案等越來越受到國際社會的認可和接受。中國與周邊國家廣泛開展次區(qū)域合作并由此產生的對次區(qū)域合作安全問題的治理實踐，正是中國參與全球安全治理的重要成果之一。中國有條件據(jù)此創(chuàng)設次區(qū)域合作安全治理的國際議題，以此吸納次區(qū)域合作安全治理的全球資源，真正將次區(qū)域合作的安全問題治理打造成各國展現(xiàn)治理能力、治理優(yōu)勢的廣闊舞臺，將次區(qū)域合作鋪就為造福國內人民、惠及周邊國家、助推全球繁榮的康莊大道。