國(guó)家治理視域下農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)研究*

董 宇

（云南行政學(xué)院 省情與政策研究所，云南 昆明，650111）

黨的十九屆三中全會(huì)指出，要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，基層政權(quán)是國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)的橋梁，承擔(dān)著國(guó)家政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治功能發(fā)揮的銜接作用。一方面，基層政權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)家意志的貫徹和執(zhí)行，“建立一個(gè)合理化的、能對(duì)全社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系”①于建嶸.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。，即國(guó)家政治權(quán)力的向下滲透；另一方面，它依托有效的管理和高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，解決基層社會(huì)的問(wèn)題，并在此過(guò)程中收集民眾的需求，將其反映給上一級(jí)政權(quán)，為基層社會(huì)的發(fā)展提供民主和法制的環(huán)境，即公民需求的回應(yīng)和公民權(quán)利的表達(dá)。因此，基層政權(quán)建設(shè)在國(guó)家治理體系中處于“承上啟下”的重要地位。清末開(kāi)始的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)使農(nóng)村基層政權(quán)由帝制下的“雙軌政治”轉(zhuǎn)向民國(guó)時(shí)期的“經(jīng)紀(jì)體制”。經(jīng)過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“人民公社”的變遷，如今的基層政權(quán)建設(shè)步入“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展階段。進(jìn)入新時(shí)代以后，隨著社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)換，廣大農(nóng)村群眾對(duì)美好生活的向往不斷增強(qiáng)，然而，基層政權(quán)公共性流失、服務(wù)功能弱化、治理主體單一，如何在增強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制和汲取功能的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村基層民主、增進(jìn)農(nóng)村民眾福祉，已成為現(xiàn)代國(guó)家治理亟待解決的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的緣起及文獻(xiàn)回顧

晚晴時(shí)期，劇烈的社會(huì)變革撬開(kāi)了中國(guó)現(xiàn)代化的大門，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的步伐也隨之開(kāi)始。根據(jù)查爾斯.蒂利（1975）等學(xué)者對(duì)西歐近代民族國(guó)家演進(jìn)的歷史脈絡(luò)分析，國(guó)家政權(quán)建設(shè)，或稱“國(guó)家形成”（state formation）、“國(guó)家締造”（state making）”，是政治現(xiàn)代化的一個(gè)環(huán)節(jié)，它既包括國(guó)家機(jī)器的發(fā)展以及由此而來(lái)的國(guó)家權(quán)力對(duì)人民提取、監(jiān)控能力的提升，又包括市民社會(huì)的成長(zhǎng)以及民主化、普選權(quán)的擴(kuò)大，兩者不可偏廢，其相互交叉的結(jié)果構(gòu)成了國(guó)家能力的提升。②陳周旺.國(guó)家建設(shè)、抗?fàn)幣c民主——查爾斯·蒂利國(guó)家與政治理論述評(píng)[J].復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論，2012（1）：102-112。遵循這一邏輯，于建嶸（2011）提出，“現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過(guò)程。由不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系是實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件?！雹儆诮◣V.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。趙曉峰，魏程琳（2018）進(jìn)一步指出，“國(guó)家政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是發(fā)展基礎(chǔ)權(quán)力，處理好與地方自治單位的關(guān)系?！雹谮w曉峰，魏程琳.行政下鄉(xiāng)與自治下沉：國(guó)家政權(quán)建設(shè)的新趨勢(shì)[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（4）：110-117。在此基礎(chǔ)上，劉磊（2018）明確了國(guó)家政權(quán)建設(shè)涉及“中央與地方關(guān)系、國(guó)家與民眾關(guān)系”兩個(gè)維度，前者決定著國(guó)家基本政治架構(gòu)，為國(guó)家治理的實(shí)施奠定框架基礎(chǔ)，后者則是在中央與地方關(guān)系以及由此構(gòu)建的制度體系中展開(kāi)。③劉磊.基層政權(quán)建設(shè)的演變及進(jìn)路——以政—民關(guān)系為視角[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（08）：52-58。

杜贊奇（1996）通過(guò)對(duì)華北農(nóng)村的觀察，得出了“20世紀(jì)中國(guó)政權(quán)依賴經(jīng)紀(jì)制來(lái)擴(kuò)大其控制力的行為，使國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”的論斷。④[美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家——1900—1942年的華北農(nóng)村著，王福明譯[M].江蘇人民出版社，2003：54-55。印子（2018）指出，“真正促使基層政權(quán)建設(shè)走向馬克斯·韋伯（Max Weber）所指意義上的科層制或曰行政理性化道路的，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的以武裝斗爭(zhēng)為基本形式的政權(quán)革命?！雹萦∽?項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)建設(shè)的定位與路徑選擇[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（4）：59-65。新中國(guó)成立后，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)經(jīng)歷了人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，走入了“鄉(xiāng)政村治”的軌道。何艷玲（2018）回溯了建國(guó)以來(lái)政府與市場(chǎng)、中央與地方、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政府與社會(huì)關(guān)系的理順過(guò)程及其制度間的演進(jìn)，提出中國(guó)國(guó)家建設(shè)過(guò)程一直并存著兩個(gè)不同的任務(wù)，即總體性訴求和“現(xiàn)代性訴求”，前者強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，具有閉合性，后者強(qiáng)調(diào)回應(yīng)，具有開(kāi)放性，兩者的矛盾關(guān)系塑造著中國(guó)國(guó)家治理特質(zhì)。⑥何艷玲.理順關(guān)系與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的塑造[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018（2）：26-47。

回顧學(xué)界已有的成果，關(guān)于我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的研究主要遵循查爾斯.蒂利“國(guó)家締造”（state making）的分析框架，圍繞其變遷圖景而展開(kāi)。然而，隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，尤其是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，如何在國(guó)家治理的統(tǒng)攝下，進(jìn)一步探析農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的變遷邏輯，明確其中的基本要求，探尋可供選擇的路徑成為當(dāng)下農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)需要解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的發(fā)展與變遷

（一）傳統(tǒng)帝制下的“雙軌政治”

清末以前，受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有限稅收的財(cái)政束縛和儒家仁政思想的影響，王朝時(shí)期的政治權(quán)力只延伸到縣衙一級(jí)，老百姓似乎只有在交糧交租、充軍服役、賑災(zāi)治水時(shí)才能隱約感覺(jué)到“國(guó)家在場(chǎng)”，平常時(shí)下，國(guó)家則依賴建立于地緣、血緣基礎(chǔ)之上的“鄉(xiāng)村精英”，如鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)、胥吏等“非官僚化群體”攤派公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序，形成了“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”的基層治理圖景。然而，這并非意味著傳統(tǒng)帝制下并不存在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的建設(shè)問(wèn)題。相反，當(dāng)代表皇權(quán)的政治命令轉(zhuǎn)入到與民眾的廣泛接觸之中，就需要“鄉(xiāng)村精英”的有效銜接。換言之，自上而下皇權(quán)與自下而上紳?rùn)?quán)和族權(quán)在基層社會(huì)交匯，“通過(guò)鄉(xiāng)紳階層的中介性角色尋找契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理之間的有效對(duì)接，進(jìn)而確保鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定與公共事務(wù)的有序展開(kāi)”⑦馬良燦.中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的四次轉(zhuǎn)型[J].學(xué)習(xí)與探索，2014（9）：45-50。，由此構(gòu)成了鄉(xiāng)土中國(guó)的“雙軌政治”。在這種治理過(guò)程中，國(guó)家把地方治理的很多權(quán)力讓渡給民間鄉(xiāng)村精英階層和地方組織，依靠“非正式官僚”通過(guò)鄉(xiāng)村禮俗、鄉(xiāng)村倫理和村規(guī)民約來(lái)夯實(shí)基層政權(quán)，形成“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”⑧黃宗智.集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開(kāi)放時(shí)代，2008（2）：10-29。模式。

（二）晚清至民國(guó)期間的“經(jīng)紀(jì)體制”

清末新政開(kāi)啟了中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)現(xiàn)代化的序幕，圍繞實(shí)現(xiàn)“通過(guò)官僚體制的合理化，使國(guó)家權(quán)力深入基層社會(huì)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的監(jiān)控和動(dòng)員”這一目標(biāo)，國(guó)家權(quán)力逐漸擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從“自治單位”演變?yōu)猷l(xiāng)村基層的行政單位。然而，客觀上20世紀(jì)初的中國(guó)仍然是一個(gè)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)業(yè)國(guó)家，并不具備政權(quán)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加之國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低水平，無(wú)力為國(guó)家政權(quán)的下沉提供必要的財(cái)力支撐，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，無(wú)法發(fā)揮其在民族國(guó)家構(gòu)建中經(jīng)濟(jì)動(dòng)員和政治動(dòng)員整合的功能。于是，“政權(quán)下鄉(xiāng)”出現(xiàn)異化：作為國(guó)家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不尋找其在基層社會(huì)的代理人，與之一道承擔(dān)基層社會(huì)的管理職能。由于民國(guó)時(shí)期政局的動(dòng)蕩，宗法制度受到?jīng)_擊，士紳階層日漸式微，一些惡棍混入了鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，充當(dāng)起國(guó)家在基層政權(quán)建設(shè)中的代理人。這些代理人憑借國(guó)家賦予的各種管理權(quán)限，通過(guò)“攤派、罰款”方式巧取豪奪。同時(shí)，出于經(jīng)濟(jì)人的屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常與其代理人形成“同謀”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民進(jìn)行掠奪，由此構(gòu)成了“經(jīng)紀(jì)體制”。在“經(jīng)紀(jì)體制”下，基層政權(quán)建設(shè)“官僚化”的初衷被實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中的“贏利性”取代，導(dǎo)致了國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會(huì)的喪失和鄉(xiāng)村精英的全面退化，使“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”①崔效輝.論20世紀(jì)中國(guó)地方國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化[J].公共管理高層論壇，2006（1）：232-243。。

（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“人民公社”

新中國(guó)成立之后，在一窮二白的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，首先要解決的問(wèn)題便是工業(yè)化。鑒于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)際環(huán)境以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)的特點(diǎn)，國(guó)家“通過(guò)建立一個(gè)深入鄉(xiāng)村社會(huì)并將廣大農(nóng)民組織起來(lái)的政權(quán)體系”②楊華.鄉(xiāng)村治權(quán)與基層治理能力建設(shè)[J].湖湘論壇，2018（5）：51-61。來(lái)積累工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)資本便成為基層政權(quán)建設(shè)的理性之舉。經(jīng)過(guò)一系列的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，人民公社孕育而生，國(guó)家的行政組織與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村基合二為一，實(shí)現(xiàn)了近代以來(lái)中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)最徹底的重組。在政社合一的體制之下，人民公社逐漸形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理方式。人民公社管理委員即為鄉(xiāng)人民委員會(huì)（鄉(xiāng)人民政府），作為國(guó)家的基層政權(quán)組織，承擔(dān)管理生產(chǎn)建設(shè)、文教衛(wèi)生、治安、民政等工作；作為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)單位，依托生產(chǎn)對(duì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)核算，自負(fù)盈虧。隨著管理體制的調(diào)整，生產(chǎn)隊(duì)既是政治整合、政治宣傳、意識(shí)形態(tài)教化的政治單元，又是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)單元，還是農(nóng)村人口和資源管理的行政單元。因此，生產(chǎn)隊(duì)成為國(guó)家意志向基層社會(huì)滲透的最末端，變?yōu)閲?guó)家政權(quán)統(tǒng)治的一個(gè)基層單位，嵌入國(guó)家官僚體系現(xiàn)代化再造的過(guò)程當(dāng)中。然而，“在國(guó)家與公民權(quán)利建設(shè)方面，國(guó)家一直積累權(quán)威強(qiáng)化權(quán)力，以結(jié)構(gòu)集中來(lái)管控公民權(quán)利，基層政權(quán)自治建設(shè)空間被擠壓?！雹厶K曉偉.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的基層政權(quán)建設(shè)：困境與出路[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（4）：17-21。

（四）改革開(kāi)放后的“鄉(xiāng)政村治”

黨的十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的全面推行瓦解了人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，1983年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制得以恢復(fù)，基層政權(quán)建設(shè)形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局。“鄉(xiāng)政”即將原來(lái)的公社撤改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置均依照國(guó)家政權(quán)體系的規(guī)則而展開(kāi)；“村治”即剝離原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)的國(guó)家權(quán)力，將其設(shè)置為鄉(xiāng)政之下的行政村，實(shí)行村民自治，由村民依法選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村基層的日常公共事務(wù)。在“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，國(guó)家政權(quán)收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的統(tǒng)攝宣告結(jié)束，同時(shí)也意味著國(guó)家對(duì)基層社會(huì)培育的開(kāi)始。然而，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)中企圖加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的滲透和控制這一初衷并未改變，只不過(guò)“國(guó)家權(quán)力改變了過(guò)去的控制和動(dòng)員方式，從由國(guó)家力量構(gòu)建起來(lái)的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家規(guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會(huì)（村民自治）非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會(huì)規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式”。④周慶智.基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個(gè)歷史制度主義視角[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（4）：1-7。因此，“鄉(xiāng)政村治”的真正意義并非局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村民自治，而在于國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)在農(nóng)村基層的耦合，即探尋基層行政與鄉(xiāng)村社會(huì)自治有效結(jié)合的路徑，培育鄉(xiāng)村，形成共治，以此增強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的汲取和控制。

三、國(guó)家治理進(jìn)程中鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的新要求

縱觀歷史，我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)主要圍繞現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中如何“建立一個(gè)合理化的、能對(duì)全社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系”⑤于建嶸.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。這一目標(biāo)而展開(kāi)。它包括兩個(gè)方面：“一是國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的控制逐漸加強(qiáng)；二是在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大”。⑥于建嶸.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。前者主要通過(guò)基層政權(quán)的官僚化來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者則依賴于民生建設(shè)的推進(jìn)和市民社會(huì)的成長(zhǎng)?；谶@樣的考量，“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”理應(yīng)成為基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)。

進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國(guó)社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)換，如何在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人民生活質(zhì)量的全面提高和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，成為現(xiàn)代國(guó)家治理的應(yīng)有之義。換言之，我國(guó)政權(quán)的合法性根植于便捷的公共管理和精準(zhǔn)的公共服務(wù)，以及隨之產(chǎn)生的基層民主化建設(shè)。作為國(guó)家政權(quán)的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在國(guó)家治理中要以廣大農(nóng)民的根本利益為歸旨，尋求農(nóng)村基層社會(huì)公共利益的最大化。因此，夯實(shí)基層政權(quán)的公共性，突出基層政權(quán)的服務(wù)功能，強(qiáng)調(diào)基層治理中主體的多元化，就成為國(guó)家治理進(jìn)程中鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。

（一）重塑基層政權(quán)的公共性

公共性是指農(nóng)村基層政府為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)，通過(guò)合理有效的政策工具配置資源，在為農(nóng)村群眾提供高效的公共管理和高質(zhì)量的公共服務(wù)的過(guò)程中所表現(xiàn)出的行為取向。正如新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的，政府應(yīng)更加注重公共利益和民主價(jià)值，為公民提供一個(gè)能夠通過(guò)對(duì)話表達(dá)其共同價(jià)值觀并形成公共利益的平臺(tái)，“建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”①[美]登哈特著，丁煌譯.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：5。，使利益相關(guān)方坐在一起，以真誠(chéng)對(duì)話和協(xié)商的方式，共同決定社會(huì)的發(fā)展方向，并確保公共政策制定的公正和執(zhí)行的有效。因此，基層政權(quán)的公共性就表現(xiàn)為：價(jià)值取向的公共利益化、政府職能的公共服務(wù)化、政府行為的規(guī)范化以及政策工具的合理化。

事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的代表，又是具有自身利益訴求的理性經(jīng)濟(jì)人，這種雙重身份很容易造成基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)中公共性的流失。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中的職權(quán)和所掌握的信息優(yōu)勢(shì)，廣泛地參加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接向農(nóng)村社會(huì)索要資源，造成了“正式官僚的非正式化”②黃冬婭.多管齊下的治理策略.國(guó)家建設(shè)與基層治理的歷史圖景[J].公共行政評(píng)論，2010（4）：111-205。，“侵蝕了正式官僚的職責(zé)目標(biāo)，國(guó)家基層治理的職責(zé)目標(biāo)為基層官僚的逐利目標(biāo)所替代”③黃冬婭.多管齊下的治理策略.國(guó)家建設(shè)與基層治理的歷史圖景[J].公共行政評(píng)論，2010（4）：111-205。，使國(guó)家利益和鄉(xiāng)村集體利益流失于基層社會(huì)，離間了政府與農(nóng)民的關(guān)系，動(dòng)搖了基層政權(quán)的合法性。反哺時(shí)代，農(nóng)業(yè)稅的取消倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。然而，一方面，由于缺乏必要的財(cái)力支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不依靠“跑項(xiàng)目”來(lái)維持自身的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)尚未現(xiàn)實(shí)，反而走向“消極維持”，加劇了基層政權(quán)財(cái)政的“空殼化”和行政權(quán)力的“懸浮化”。④周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006（3）：1-39。另一方面，壓力型體制下目標(biāo)管理責(zé)任制的實(shí)施，使基層政府將大量的資源和精力投入到上級(jí)目標(biāo)考核的項(xiàng)目上，在對(duì)上負(fù)責(zé)的行為慣性之下，正式法律和制度規(guī)定的主要職責(zé)遭到漠視。于是，“‘非正式’制度和‘變通’實(shí)踐成為基層政府治理行為中的‘均衡’常態(tài)”⑤周慶智.基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個(gè)歷史制度主義視角[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，19（4）：1-7。，基層政權(quán)的公共性遭到解構(gòu)。

無(wú)論是農(nóng)業(yè)稅的取消，還是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的運(yùn)作，或是目標(biāo)責(zé)任制管理的實(shí)施，“基層政權(quán)建設(shè)正處于一條越發(fā)科層化的道路上，對(duì)上級(jí)政府和公共財(cái)政的高度依附，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)獨(dú)立性被技術(shù)治理思路所捆綁?！雹抻∽?項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)建設(shè)的定位與路徑選擇[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（4）：59-65。然而，技術(shù)治理僅為國(guó)家治理的手段，其目的在于通過(guò)管理方式和手段的完善彰顯政府的公共性，夯實(shí)政府在基層社會(huì)治理中的合法性基礎(chǔ)，以此增強(qiáng)國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的滲透能力和控制能力。

（二）彰顯基層政權(quán)的服務(wù)功能

公共服務(wù)作為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是基層政權(quán)與廣大農(nóng)村群眾進(jìn)行互動(dòng)的主要領(lǐng)域，是基層社會(huì)善治即實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的根本并非局限于國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，“還涉及國(guó)家—公共（政府）組織角色的變化”⑦于建嶸.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。，即表現(xiàn)為政府公共服務(wù)能力的增強(qiáng)，讓國(guó)家“成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵”⑧于建嶸.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（1）：33-39。。

21世紀(jì)以后，農(nóng)業(yè)稅的全面取消切斷了農(nóng)村基層政府向農(nóng)民和農(nóng)村所要好處的可能，與此同時(shí)，國(guó)家試圖通過(guò)公共服務(wù)的項(xiàng)目化來(lái)為農(nóng)村社會(huì)提供更加全面的公共服務(wù)。在這樣的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)不斷收縮，為了獲得更多的資源，基層政府只能在“項(xiàng)目”上想辦法。然而，盡管縣級(jí)政府的職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政級(jí)別上相同，但由于縣級(jí)政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中掌握大量的資源和話語(yǔ)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要獲得項(xiàng)目，不得不向相關(guān)職能部門拋出“橄欖枝”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目權(quán)責(zé)配置中的弱勢(shì)地位進(jìn)一步凸顯。加之當(dāng)代中國(guó)政府“逐級(jí)代理制”的運(yùn)行特征——“中央及各級(jí)政府將屬地管理的事權(quán)（治安、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品提供等等）一攬子交付下一級(jí)政府，而且將下級(jí)官員政府官員的任命、考核和管理委托給其直接或隔級(jí)上級(jí)部門”①周雪光.中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究[M].生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2017（2）：30。，“受到公共財(cái)政的制約以及路徑依賴的影響，在面對(duì)來(lái)自基層居民和上級(jí)政府的雙重考核下，基層政府往往會(huì)選擇避重就輕的策略”②李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發(fā)展邏輯[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（1）：174-179。。這就導(dǎo)致了“主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)‘不是在抓項(xiàng)目，就是在跑項(xiàng)目的路上’，而政府的公共管理與公共服務(wù)職能卻明顯被忽視”③黃建紅.三維框架.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變[J].行政論壇，2018（3）：62-67。，基層政權(quán)的服務(wù)功能退化。

基層政權(quán)服務(wù)功能退化的另一個(gè)表現(xiàn)，則是村民委員會(huì)的行政化。一方面，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》將村民委員會(huì)的性質(zhì)定義為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”④中央政府門戶網(wǎng)站.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法[DB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.2010-10-28。，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、幫助與被幫助。另一方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理”⑤共產(chǎn)黨員網(wǎng).中國(guó)共產(chǎn)黨章程[DB/OL].http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/zggcdzcqw/#diwuzhang。；同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》也對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)以及其他組織的職責(zé)進(jìn)行了明確。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，通過(guò)黨組織這一治理單元“保留了現(xiàn)代政黨國(guó)家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村精英動(dòng)員的權(quán)力啟動(dòng)按鈕”⑥印子.鄉(xiāng)村基本治理單元及其治理能力建構(gòu)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：107-114。，村黨組織與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為主軸農(nóng)村基層政權(quán)形成了一個(gè)“行政體”。也就是說(shuō)，“村民委員會(huì)實(shí)質(zhì)上處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）的領(lǐng)導(dǎo)之中”⑦寧華宗．共生秩序：當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的生態(tài)與路徑[D].華中師范大學(xué)，2014。。當(dāng)大量的公共資源輸入到農(nóng)村基層，目標(biāo)管理責(zé)任制的考核內(nèi)容從起初的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定拓展到民生建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)。在壓力層層傳導(dǎo)的體制下，作為國(guó)家權(quán)力末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)將這種壓力傳導(dǎo)給村民委員會(huì)，這導(dǎo)致“目標(biāo)管理責(zé)任制嵌入到基層民主實(shí)踐之中”⑧印子.鄉(xiāng)村基本治理單元及其治理能力建構(gòu)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：107-114。，村委會(huì)被迫淪為政府的“腿”，陷入行政化之中，其自我服務(wù)的能力進(jìn)一步降低。

（三）強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)滯脹和政府失效的出現(xiàn)，引發(fā)了一場(chǎng)以“重塑政府”為核心的政府管理改革運(yùn)動(dòng)，尋求國(guó)家主義與自由主義之間達(dá)成某種調(diào)和的治理理論孕育而生。治理理論以“國(guó)家—社會(huì)”這一關(guān)系為主軸，將治理（governance）的內(nèi)涵從“引導(dǎo)、控制、操縱”擴(kuò)展到“協(xié)作、共治”；將治理的內(nèi)容從與國(guó)家有關(guān)的事務(wù)，擴(kuò)展到社會(huì)公共事務(wù)；將治理的方式從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治（government），拓展到現(xiàn)代公共管理。不難看出，現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體運(yùn)用各種正式或非正式的制度和規(guī)則，通過(guò)治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行良好的合作，共同參與公共事務(wù)的管理，以此獲得民眾對(duì)政府的認(rèn)同，增強(qiáng)政府的合法性。因此，在治理理論的視域下，政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)只要得到授權(quán)或認(rèn)可均可參與其中。

在我國(guó)，隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，逐步擴(kuò)大公民權(quán)利和義務(wù)，就成為國(guó)家獲取社會(huì)服從。新中國(guó)成立之后，人民公社的建立使鄉(xiāng)村治理中的“經(jīng)紀(jì)性體制”不復(fù)存在，大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)也打破了傳統(tǒng)社會(huì)的治理秩序。在國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制支配下，具有自組織能力的社會(huì)并未形成，卻導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)合二為一。改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善以及政治體制改革的不斷推進(jìn)，“總體性社會(huì)”開(kāi)始解體，社會(huì)體制改革逐漸展開(kāi)，市民社會(huì)緩慢成長(zhǎng)?？陀^上我國(guó)的社會(huì)體制改革是基于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革而進(jìn)行的后續(xù)改革，它落后并受制于兩者的改革進(jìn)程。于是，“先天不足”的市民社會(huì)發(fā)展就更加緩慢，社會(huì)自治能力低下的問(wèn)題一直懸而未決，國(guó)家主導(dǎo)下政府一元治理鄉(xiāng)村的格局尚未改變。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，各種資源涌入鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作社等正成為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要載體，如何把它們吸納進(jìn)來(lái)，讓其成為農(nóng)村基層的治理的主體，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的滲透能力，就成為當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)的又一問(wèn)題。

四、國(guó)家治理視域下基層政權(quán)建設(shè)的路徑選擇

（一）加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)

基于多元主義的社會(huì)基礎(chǔ)和政治分權(quán)的歷史傳統(tǒng)，西方在國(guó)家建設(shè)中主要探討的是在政黨紛爭(zhēng)和利益集團(tuán)的影響下，如何保證國(guó)家政策的公正性。而在中國(guó)，特定的國(guó)情和歷史的選擇，構(gòu)成了政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的治理模式。因此，“中國(guó)國(guó)家建設(shè)的一個(gè)必然事實(shí)是：作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的共產(chǎn)黨在建立國(guó)家與領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家過(guò)程中，如何形成自身行動(dòng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與自主意識(shí)并提升能力，并以此來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的政策或目標(biāo)?！雹俸纹G玲．理順關(guān)系與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的塑造[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018（2）：26-47。也正因如此，黨的組織體系嵌入到國(guó)家政權(quán)體系之中，在國(guó)家政權(quán)無(wú)法到達(dá)的地方充分動(dòng)員社會(huì)、組織社會(huì)、服務(wù)社會(huì)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，價(jià)值的多元?jiǎng)荼禺a(chǎn)生不同的利益訴求，若沒(méi)有及時(shí)得到有效協(xié)商，將導(dǎo)致利益的沖突化，使治理陷入失靈的境地。尤其對(duì)于當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村基層往往是社會(huì)矛盾較為集中的地方，這更需要一個(gè)公信力極高的公共權(quán)威，在治理網(wǎng)絡(luò)中充分發(fā)揮其作為同輩長(zhǎng)者的“元治理”作用?；诖?，黨的基層組織就是要搭建一個(gè)平等、開(kāi)放、包容的平臺(tái)和機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)各治理主體理性交流和平等互動(dòng)，在協(xié)商互動(dòng)中超越自我利益的狹隘局限，走出理性經(jīng)濟(jì)人的束縛，逐步構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)的公共理性。

（二）夯實(shí)基層政權(quán)的服務(wù)功能

“基層政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分，意味著它在基層治理中應(yīng)以轄區(qū)內(nèi)的民眾利益為旨?xì)w，以提升公眾的福祉與謀求公共利益的最大化為目標(biāo)?！雹谟诮◣V.我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)亟需解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].行政管理改革，2013（9）：44-48。國(guó)家現(xiàn)代化步伐的加快，意味著基層政權(quán)的建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步弱化其資源汲取的功能，將重心專業(yè)到公共服務(wù)上來(lái)，以此獲取民眾對(duì)政府的認(rèn)可和基層社會(huì)對(duì)國(guó)家的服從。首先，要更加注重公共服務(wù)供給的平衡性，通過(guò)更為規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提高弱勢(shì)群體的公共服務(wù)享受水平。其次，要提升公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化水平。建立“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者協(xié)調(diào)互動(dòng)、功能互補(bǔ)的公共服務(wù)機(jī)制，提高公共服務(wù)的精細(xì)化水平。再次，構(gòu)建扁平化、簡(jiǎn)約化的基層服務(wù)體系。打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。最后，要按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。一方面，要改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度，建立縣鄉(xiāng)財(cái)政與支出責(zé)任相匹配的制度；另一方面，要改革原有目標(biāo)管理責(zé)任制的考核辦法，強(qiáng)化以農(nóng)村群眾滿意度為重點(diǎn)的考核導(dǎo)向，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立不切實(shí)際的“一票否決”事項(xiàng)。

（三）構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理格局

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的要求，要以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以促進(jìn)農(nóng)村民主自治為基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村各種力量，鼓勵(lì)多種主體參與農(nóng)村公共事務(wù)，培育鄉(xiāng)村自治功能，促進(jìn)國(guó)家的行政權(quán)力與鄉(xiāng)村的自治權(quán)有機(jī)協(xié)調(diào)。第一，要推進(jìn)農(nóng)村基層民主，還原村民委員會(huì)的自治性。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適度放權(quán)于民，向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入基層治理公共規(guī)則，建構(gòu)廣大農(nóng)民參與村民自治的治理平臺(tái)，為普通農(nóng)民參與公共資源配置提供相應(yīng)制度保障?！雹塾∽?項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)建設(shè)的定位與路徑選擇[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（4）：59-65。第二，要培育鄉(xiāng)村民眾的公共精神。公共精神是指，公民在基層治理中更為積極主動(dòng)，“公民的任務(wù)超越了自利而邁向更大的公共利益”④[美]羅伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）[M].竺乾威著，扶松茂，丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011（5）：147。，“公民具有一種‘公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約’”⑤[美]羅伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）[M].竺乾威著，扶松茂，丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011（5）：147。。通過(guò)義務(wù)和有償參與、個(gè)人和組織參與務(wù)等多種方式，構(gòu)建社區(qū)共同體，引導(dǎo)農(nóng)村民眾有序參與鄉(xiāng)村治理。第三，要扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)各類社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織，提升農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化水平。