干部問責(zé)制需要“帕累托改進(jìn)”

樊鵬

問責(zé)，成為當(dāng)下中國政治生活的核心詞匯，也是影響著萬千干部干事創(chuàng)業(yè)的重要制度環(huán)境。在全面從嚴(yán)治黨力度不減，反腐敗斗爭震懾不變的大背景下，我們需要進(jìn)一步探討如何進(jìn)行正確的干部問責(zé)，構(gòu)建科學(xué)、高效的治理體系。事實(shí)上，中國的改革和權(quán)力規(guī)范并不單是個(gè)體意志的產(chǎn)物，也不是“一次過”的政治動(dòng)作和運(yùn)動(dòng)，而是一個(gè)勢所必然的改革趨勢，是一次規(guī)范性制度選擇。

新形勢和新任務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際后果，不是權(quán)力的簡單博弈，而是一次新制度和新規(guī)則的生成過程。其核心是基于某種觀念的正當(dāng)性和規(guī)范性制度要求，同廣泛的行政和市場、社會(huì)主體的理性行為選擇之間產(chǎn)生的沖突和矛盾?！芭晾弁懈倪M(jìn)”作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)原則，為破解干部的“免責(zé)思維”、提升政府同市場、社會(huì)的改革向心力，提供了一個(gè)可行的角度和思路。

治理體系升級(jí)的引擎

改革開放是人類歷史上鮮有的偉大戰(zhàn)略和政治工程，它調(diào)動(dòng)了億萬人民的積極性，充分釋放了市場和社會(huì)的活力。然而，隨著改革開放的縱深發(fā)展，中國已發(fā)生了重大變化。中央一再強(qiáng)調(diào)，新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革，必須更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這背后的一個(gè)重要原因是新的歷史時(shí)期，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出，各類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增多，對統(tǒng)籌規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控的制度需求日益上升。這種情況下，必須更加重視控制治理的制度成本問題，解決好分散的制度資源和改革的整體性要求之間的矛盾。

問責(zé)，從深層次來看，則是解決政治體系構(gòu)造的一個(gè)主要突破口，是對權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行方式進(jìn)行改造升級(jí)的一個(gè)重要引擎。

“世異則事異，事異則備變”，中國的治理體系正在發(fā)生重要的變化：以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為特點(diǎn)的“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，以加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)和強(qiáng)化問責(zé)為代表的“全面從嚴(yán)治黨”，以及以加強(qiáng)全面深化改革和頂層設(shè)計(jì)為特點(diǎn)的“整體性應(yīng)對”，三者分別指向規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行以及規(guī)范權(quán)力的產(chǎn)出。問責(zé)，從最基本的操作來看，就是推動(dòng)落實(shí)上述三個(gè)制度調(diào)整和政治新基準(zhǔn)的主要工具，從深層次來看，則是解決政治體系構(gòu)造的一個(gè)主要突破口，是對權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行方式進(jìn)行改造升級(jí)的一個(gè)重要引擎。

治理體系的新變化，是決定干部干事創(chuàng)業(yè)的最重要的制度環(huán)境因素，是約束干部行為的新基準(zhǔn)和新規(guī)則。在這個(gè)意義上，以問責(zé)為代表的權(quán)力運(yùn)行，它不是一個(gè)壓力型體制的產(chǎn)物，而是治理體系的調(diào)整和革新，它一方面在初始意義上實(shí)現(xiàn)了最高決策層的改革初衷，為落實(shí)改革意志和更深遠(yuǎn)的政治目標(biāo)提供了工具，但是另一方面也衍生出一系列未曾料想的次生效果。

問責(zé)環(huán)境下的權(quán)力運(yùn)行

社會(huì)上有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為問責(zé)環(huán)境所帶來的主要是一些干部“怕?lián)聝?、怕做錯(cuò)事兒”，所以出現(xiàn)了一系列基層治理的亂象。例如我們看到《半月談》雜志在2018年歲末刊發(fā)了數(shù)十篇涉及基層治理亂象的系列主題稿件，呈現(xiàn)了基層治理和干部干事創(chuàng)業(yè)的痛點(diǎn)，這包括了當(dāng)下較為普遍的督促檢查的頻繁、“凡事留痕”的指標(biāo)式管理、“材料論英雄”、壓力“甩鍋”等等現(xiàn)象，都是這種情況的集中反映，凸顯的是官員日趨嚴(yán)重的“免責(zé)思維”，但是實(shí)際影響恐怕不僅于此，它所呈現(xiàn)出的是一系列更為顯著的系統(tǒng)性問題。

圍繞問責(zé)的一系列政治目標(biāo)的提出和相應(yīng)的制度調(diào)整，不僅改變了干部干事創(chuàng)業(yè)的基準(zhǔn)，而且改變了權(quán)力運(yùn)行的諸多條件。它所帶來的不僅僅是權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系的改變，包括層級(jí)之間的壓力型體制的強(qiáng)化以及橫向之間均衡制約關(guān)系的弱化，繁重的改革任務(wù)、嶄新的制度結(jié)構(gòu)以及嚴(yán)苛的問責(zé)環(huán)境，在很大程度上還塑造了政府做事的行為特征，進(jìn)而可能改變政治權(quán)力同更廣泛的市場和社會(huì)之間的關(guān)系。在這個(gè)意義上，新環(huán)境對權(quán)力運(yùn)行的影響，可能更為復(fù)雜。

首先，處理復(fù)雜問題，不能過度依賴行政官僚手段。全面深化改革的廣度大、力度深，需要多方協(xié)同合作。而當(dāng)下許多地方推動(dòng)改革和處理問題的方式主要還是以官僚隊(duì)伍的落實(shí)、以行政化的方式推動(dòng)，但是事實(shí)上這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一個(gè)單中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)和官僚行政隊(duì)伍并不足夠完全承擔(dān)當(dāng)起改革任務(wù)，他們本質(zhì)上缺乏處理復(fù)雜問題的多元化手段和機(jī)制。我們可以看到許多問題的產(chǎn)生，不是官員不負(fù)責(zé)，而是超出了他們的能力，或者可以換一個(gè)理解，新情況、新問題的出現(xiàn)超出了制度和權(quán)力所能應(yīng)對和處置的極限，而與此同時(shí)我們又沒有發(fā)展出來足夠的市場和社會(huì)機(jī)制參與完成治理的任務(wù)。

缺乏完成任務(wù)的能力和有效機(jī)制，在面臨嚴(yán)苛問責(zé)的時(shí)候，最后往往會(huì)演變成形式主義。當(dāng)下普遍出現(xiàn)的“以文件應(yīng)付文件”的現(xiàn)象，以及近期討論較多的“處長為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定的任務(wù)，只好把有分歧的問題從政策文件中拿掉”等現(xiàn)象，背后所潛藏的，就包括了這樣的問題。

其次，干部的“免責(zé)思維”“頂格思維”會(huì)衍生出權(quán)力的“剛性”運(yùn)行，必須防范由此帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在強(qiáng)化問責(zé)環(huán)境下，對領(lǐng)導(dǎo)干部來說最“理性”的行為選擇，往往不是選擇“撂挑子”的消極態(tài)度，而是會(huì)選擇某種“太負(fù)責(zé)”的方式行使他的權(quán)力、落實(shí)他的責(zé)任。近兩年通過接觸一些地方干部，結(jié)合對身邊發(fā)生的一些典型事件的觀察，倒是發(fā)現(xiàn)不能籠統(tǒng)說干部不負(fù)責(zé)，在許多問題上反而是很負(fù)責(zé)甚至是“太負(fù)責(zé)”，有些時(shí)候在責(zé)任面前還會(huì)選擇頂格管理，甚至用底線手段和極端手段處理一般性社會(huì)問題。在“免責(zé)思維”影響下，權(quán)力運(yùn)行越發(fā)趨于剛性，易于積累系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

所以我們可以看到，一些地方基層治理中所呈現(xiàn)出來的局面和效果十分吊詭，一方面是干部拼命干，另一方面是效果上來看中央或上級(jí)的政策被部分執(zhí)行，或者群眾不夠滿意，獲得感不夠突出，或衍生出一系列損害整體利益的安全因素。這可能是中國當(dāng)下政治生活中的一個(gè)大問題。在很多事件的處理過程中，從地方官員的角度，不可以說他們不負(fù)責(zé)，但是對于事件他們本能地選擇對本地的短期影響降到最低，用極端手段處理問題，對于可能引發(fā)的整體性風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，他們在作出決策的那一刻本能地未做考量。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的“免責(zé)思維”推動(dòng)的頂格管理，引發(fā)系統(tǒng)性矛盾問題的案例，不一而足。

在強(qiáng)化問責(zé)環(huán)境下，對領(lǐng)導(dǎo)干部來說最“理性”的行為選擇，往往不是選擇“撂挑子”的消極態(tài)度，而是會(huì)選擇某種“太負(fù)責(zé)”的方式行使他的權(quán)力、落實(shí)他的責(zé)任。

最后，問責(zé)環(huán)境下權(quán)力運(yùn)行方式的剛性，實(shí)際上觸及的不僅是權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系，可能還會(huì)衍生出影響政府與市場、國家與社會(huì)良性關(guān)系的消極因素。這個(gè)情況也必須引起重視。中央與地方、政府與市場、國家與社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡穩(wěn)定，是改革開放以來的重要制度經(jīng)驗(yàn)。如果干部首先考慮免責(zé)，缺乏充分的決策空間和權(quán)責(zé)對等的機(jī)制，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行在觸及新事物、新挑戰(zhàn)的時(shí)候，就會(huì)傾向于取消應(yīng)有的寬容、彈性和緩沖，反而使治理體系喪失了識(shí)別不同類型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，他們沒有足夠的權(quán)力和耐心對新問題、新事物進(jìn)行辨識(shí)、周旋和互動(dòng)。

所以在金融監(jiān)管等領(lǐng)域的一些案例可以看出，面對新事物和新局面，有關(guān)部門和決策者事先沒有預(yù)案，事后強(qiáng)力打壓，所有新機(jī)構(gòu)都成了“攪局者”，實(shí)際上背后也部分反映了有關(guān)部門預(yù)警和科學(xué)管理能力的欠缺。

改革開放的一個(gè)重要制度優(yōu)勢恰恰要體現(xiàn)在給予各層級(jí)的決策者足夠的決策空間，使他們有能力針對各類新事物樹立包容審慎的態(tài)度，在客觀上實(shí)際上提高一個(gè)政權(quán)和行政系統(tǒng)的自我訓(xùn)練能力，這是制度能力成長的必然過程。

制度選擇的“帕累托改進(jìn)”

問責(zé)環(huán)境下的權(quán)力運(yùn)行，所反映的是整個(gè)中國現(xiàn)階段政治權(quán)力行使的新特征，是政治體系運(yùn)行規(guī)則的變革和再造。干部行為的背后，是權(quán)力結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制的塑造和引導(dǎo)，存在一些不以人的意志為轉(zhuǎn)移的深層次矛盾。我們注意到，在當(dāng)前權(quán)力運(yùn)行中有兩對矛盾：一是新的歷史時(shí)期矛盾復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)交織，改革的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性、整體性增強(qiáng)，同長期以來?xiàng)l塊分割、分工負(fù)責(zé)的干部體系之間存在矛盾；二是問責(zé)多、問責(zé)嚴(yán)的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，同大量復(fù)雜問題需要干部多做事、會(huì)做事之間存在矛盾。這二者緊密聯(lián)系，相互影響，逆向強(qiáng)化。

在權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中，許多干部傾向于選擇對自己的部門值守、崗位職責(zé)和個(gè)人政治生命的安全負(fù)責(zé)，天然忽視整體性問題和全局性責(zé)任，因此在決策和政策執(zhí)行過程中，他們?yōu)榱藗€(gè)人或局部“免責(zé)”，才會(huì)傾向于采取頂格管理、用底線手段處理問題，而這種行為選擇往往反而會(huì)造成一系列消極后果，甚至消解出臺(tái)政策的初衷，或引發(fā)一系列涉及全局的風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，強(qiáng)壓力狀態(tài)下的干部行為選擇，同與時(shí)俱進(jìn)提高治理能力、妥善處理復(fù)雜問題的要求背道而馳。

從構(gòu)建科學(xué)、高效的治理體系角度來看，改革本來需要多要素聯(lián)動(dòng)、需要不同決策系統(tǒng)高效協(xié)同，形成“制度合力”；但官僚體系原本就是按照職能劃分的分立職責(zé)體系，無論基于信息結(jié)構(gòu)的不對等抑或基于理性自保的原則，要建立起來適宜多要素聯(lián)動(dòng)的制度體系都需要極高的成本，如果沒有權(quán)責(zé)對等的制度安排，沒有針對參與總體性工程的局部參與者的科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，他們會(huì)更加傾向于選擇自保政策，規(guī)避整體責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁可能的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化問責(zé)則可能進(jìn)一步加重了這種“免責(zé)思維”。

這透露出，在改革和制度設(shè)計(jì)方面，可能存在一些有違規(guī)律性的問題。一方面，當(dāng)下我們所進(jìn)行的政治建設(shè)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的改革，是歷史洪流的推動(dòng)和某種勢所必然。另一方面，各級(jí)官員的行為是在特殊環(huán)境和條件下的“理性”選擇，是既有的制度結(jié)構(gòu)、行政體系和改革的全局性需要相互矛盾的產(chǎn)物。決策主體的趨利避害是理性乃至人性使然，干部的問責(zé)是改革發(fā)展的必然要求和規(guī)范性制度選擇，兩個(gè)必然性，如何協(xié)調(diào)？

顯然，從認(rèn)識(shí)論上，理解和處置的關(guān)鍵要害不在于質(zhì)疑問責(zé)制度改革，更不在于質(zhì)疑包括了各級(jí)干部和廣泛的市場、社會(huì)主體的行為動(dòng)因和理性選擇，我們寧可將之理解為中國政治發(fā)展范式和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制調(diào)整的某種次生的消極效應(yīng)，面對這樣的行為特征和結(jié)構(gòu)性矛盾，重點(diǎn)應(yīng)放在如何讓干部以更好的方式負(fù)責(zé)，如何使市場和社會(huì)建立更加穩(wěn)健的信心。

干部行為的背后，是權(quán)力結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制的塑造和引導(dǎo)，存在一些不以人的意志為轉(zhuǎn)移的深層次矛盾。

“帕累托最優(yōu)”作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)原則，強(qiáng)調(diào)在不使其他人境況變壞的情況下使自己境況變好的情形，可以給我們在制度的規(guī)范性選擇上提供可行的角度和思路。

從干部管理的角度來看，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在強(qiáng)調(diào)層層問責(zé)的同時(shí)，優(yōu)化干部行為的制度環(huán)境和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，樹立權(quán)責(zé)對等的意識(shí)，發(fā)揮多中心負(fù)責(zé)的信息優(yōu)勢，“憂其所憂”，留出足夠的包容試錯(cuò)的改革空間；使他們在進(jìn)行決策和參與執(zhí)行時(shí)，能夠充分考慮到宏觀改革要求和整體性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而在執(zhí)行環(huán)節(jié)或政策工具的選擇上，避免權(quán)力的剛性和工具理性的慣性特征，避免頂格思維，更加實(shí)事求是，更加強(qiáng)調(diào)因地制宜和彈性緩沖，這對于社會(huì)的整體性穩(wěn)定乃至政治安全都有重要意義。既要樹立協(xié)同合作的治理思維，同時(shí)也要在體制機(jī)制和政策體系方面樹立起來利益和風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)機(jī)制，避免單中心思維和強(qiáng)力思維；要避免權(quán)力系統(tǒng)以觀念形式的某種正當(dāng)性來隨意改變規(guī)則，要進(jìn)行更有智慧的政治駕馭。

總之，通過在理念上樹立“帕累托改善”的思維，學(xué)會(huì)為執(zhí)行層的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任買單，為市場和社會(huì)創(chuàng)造協(xié)同參與空間，方可換取改革的向心力和發(fā)展的制度合力。