在規(guī)范制約與釋放活力間尋找平衡

曹檸

全面深化改革中的官僚主義和形式主義泛濫是怎樣產(chǎn)生的？從頂層設(shè)計到基層落實，我們又該如何處理這復(fù)雜而棘手的癥結(jié)？就此，《南風窗》記者專訪了復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授唐亞林。唐亞林研究地方政府與公共治理多年，調(diào)研經(jīng)驗豐富，擔任過國家社科重大項目的首席專家。

中國各地的情況是千差萬別的

南風窗：官僚主義和形式主義不是新事物，那么當前全面深化改革中產(chǎn)生官僚主義和形式主義的原因有哪些？是否可以視作最高層推動全面深化改革和固有的權(quán)力體制機制發(fā)生碰撞的表現(xiàn)？

唐亞林：盡管我們說傳統(tǒng)中國官僚體系很成熟，但與現(xiàn)代官僚體系相比依然有缺陷。所以我多年來一直強調(diào)中國官僚體系的完善最主要的問題是專業(yè)化程度的提高。理性化的程度隨著逐漸按規(guī)章辦事、依法辦事，有了明顯的提高，而且通過公務(wù)員考試解決了專業(yè)化門檻的準入問題，但是專業(yè)化的精神，那種盡職盡責完成任務(wù)、把事務(wù)做到細致、真正為人民服務(wù)的精神在我們的官員隊伍中還沒有得到很好體現(xiàn)。

具體來說，我認為，官僚主義和形式主義的基礎(chǔ)是中國當前的行政管理鏈條過長，造成自上而下的壓力傳導(dǎo)機制形成層層加碼的現(xiàn)象。但是越到行政管理鏈條的底部，官員的理想主義色彩愈加薄弱，使命感降低，一大表現(xiàn)就是寧愿少做事、不做事，也不做錯事，以自保為原則。進一步說，這也是改革發(fā)展任務(wù)日益繁重和原有積弊的疊加效應(yīng)。

自十八屆三中全會推行全面深化改革以來，地方基層政府要完成經(jīng)濟社會生活各個方面的任務(wù)，面臨一系列支持性條件不夠而各種限制性條件過多的情況，換句話說，要完成這些任務(wù)，既要有資源、條件的保障，又要有激勵、獎勵為支撐。但中國各地的情況是千差萬別的。我們的中層政府和部門能否在要求下級單位完成任務(wù)的同時，結(jié)合具體情況將全面深化改革的任務(wù)進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化，決定了基層單位到底是積極有為地完成還是消極機械地完成的方式選擇問題。任務(wù)多、時間緊、要求高、資源條件又不充足的情況下，必然產(chǎn)生形式主義泛濫的可能。

還有一點我們必須承認，過去對于官員權(quán)力的約束的確不完善，官員以權(quán)謀私現(xiàn)象比比皆是，社會上形成了一種對官員群體泛化的批評和污名化的趨勢。實事求是地講，黨的十八大以來通過反貪和整肅，官員隊伍的素質(zhì)和紀律已經(jīng)好了很多。我們必須看到官僚主義和形式主義成因的復(fù)雜性。

南風窗：形式主義是否是科層制的一個原生性的問題？中國近代以來經(jīng)過了許多次的改革和革命，眼前的問題多大程度上是“舊瓶裝新酒”？

唐亞林：我希望在目前對官僚主義和形式主義的討論中強調(diào)一個問題，那就是在現(xiàn)代官僚體系和科層制分工的模式下，官僚主義和形式主義是內(nèi)蘊在其中的，我們要理性地看待。這是世界各國的通病，很難從根本上消除。因為官僚體系講究層級化、按章辦事，服從上級是科層制的根本特征，這些繁文縟節(jié)就容易產(chǎn)生形式主義?，F(xiàn)在的問題是官僚主義和形式主義過于泛濫，超過了我們可以承受的范圍，使得原本的專業(yè)化和理性化成分被掩蓋。

一般碰到這個問題怎么辦呢？西方的做法是通過將政務(wù)官與事務(wù)官分離。政務(wù)官負責決策創(chuàng)新，因為他們是民選出來的，要對選民負責，事務(wù)官負責執(zhí)行就可以了?；氐街袊恼Z境，就是我們對普通公務(wù)員的要求首先應(yīng)該是專業(yè)化的執(zhí)行，而不是創(chuàng)新，創(chuàng)新應(yīng)該是那些部門負責人或者一把手，如省長、市長應(yīng)該做的事情，這些干部既具有創(chuàng)新的使命，又有被問責的約束。

要加強中央層面的頂層設(shè)計在各部門各項任務(wù)目標的統(tǒng)籌效應(yīng)，提升整合能力是主要思路。

南風窗：在當今的語境下，官僚主義、形式主義對行政效率、黨群干群關(guān)系、社會風氣都有不同程度的危害，但官僚主義和形式主義產(chǎn)生的土壤短期之內(nèi)無法根除，我們應(yīng)該怎樣看待這個充滿矛盾的漫長過程？

唐亞林：我們一定要意識到中國社會正處于大流動、大轉(zhuǎn)型、大開放的時代，形成了一種“壓縮餅干式”的現(xiàn)代化發(fā)展模式，使得我們按照傳統(tǒng)層級化的治理模式來開展工作是不可能有更大程度的突破創(chuàng)新的。可以說十九大以來，中央已經(jīng)認識到了這個問題。以前地方官員亂作為的現(xiàn)象比較嚴重，為了糾正亂作為、不按規(guī)矩辦事、胡亂決策，逐漸形成了一整套制約體系，但是時間緊、任務(wù)重，必然要求官員隊伍突破很多規(guī)矩的限制，實現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。我們要在兩者之間找一個平衡，既要有容錯機制和保護機制，又要有問責機制和是非澄清的機制。

提升頂層設(shè)計的整合能力

南風窗：類似的張力在中國歷史上不斷重演，而強大的組織能力一直以來都是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一大優(yōu)勢，這種優(yōu)勢在克服官僚制度的形式主義方面有何體現(xiàn)？

唐亞林：面臨這些情況，中國共產(chǎn)黨的一大厲害之處便是能夠發(fā)揮組織優(yōu)勢。我認為還是要回到雙重激勵上面。一方面是鼓勵創(chuàng)新，推行容錯機制。只要不是為了謀取個人私利，而是為了工作，放手試錯出了問題要予以積極保護。另一方面就是對于官員要給予合理的激勵和報酬，整體來看，現(xiàn)在基層官員的收入還是很低的。而且還有一些細節(jié)問題，比如說下鄉(xiāng)調(diào)研的話，用誰的車子？汽油錢吃飯錢誰來付？所以在中國地方差異巨大的背景下，能否允許有不同形式的靈活操作很關(guān)鍵。

還有一個是政治文化和風氣，為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的一大本質(zhì)特征，但是怎么將理想主義與專業(yè)化有機結(jié)合，這是官僚體系發(fā)揮完整作用的要求。西方發(fā)達國家也在討論這個事情，但無法變成現(xiàn)實。西方學(xué)者提出公共服務(wù)動機理論，不僅把官員只是當作一個經(jīng)濟人，而且還是有樂善好施、奉獻精神之人，但這只存在于學(xué)者的探討層面，無法把它變成一個制度性的因素。中國共產(chǎn)黨的優(yōu)勢在于可以通過組織的力量，以思想教育、群眾路線、黨性教育為抓手，將理想主義奉獻精神與專業(yè)主義精神結(jié)合起來，進而超越西方的政治制度把官員僅作為經(jīng)濟人的制度設(shè)計，呈現(xiàn)新的突破。當然，能否順利地實現(xiàn)這一目標，還與我們整體的政治經(jīng)濟發(fā)展水平和人的思想文化素質(zhì)密切相關(guān)。

南風窗：多項改革任務(wù)的疊加和加壓傳遞會使落實部門無所適從，使其疲于應(yīng)付，形成“被動的”形式主義，頂層設(shè)計需要做哪些改進？

唐亞林：中央現(xiàn)在已經(jīng)意識到了這個問題，也在反復(fù)強調(diào)要打通不同部門和條線的頂層設(shè)計。比如說財政支持中，各部門之間統(tǒng)合協(xié)調(diào)的問題一定要考慮到，不能只做單向性的安排。之前我分析過一個案例，要搞新農(nóng)村建設(shè)，涉及國務(wù)院管的一個工程，涉農(nóng)資金居然涉及40多個部門。任務(wù)與壓力層層傳導(dǎo)到了基層，就是上面千條線，下面一根針。發(fā)揮不了統(tǒng)籌融合的效應(yīng)，非常浪費資源，因為上面各部門各自的政策取向是不一樣的，但很多基礎(chǔ)性工作都是相同的。所以要加強中央層面的頂層設(shè)計在各部門各項任務(wù)目標的統(tǒng)籌效應(yīng)，提升整合能力是主要思路。

南風窗：就像剛才討論到的，剛性的高壓政策是形式主義的一大誘因，這種情況下我們應(yīng)該如何來提高頂層設(shè)計對地方差異的包容性？

唐亞林：第一是要完整準確理解現(xiàn)在中央要求的重視執(zhí)行效果的決策，而不是從文件到文件，從會議到會議。第二是要加大各種政策出臺之前和實施過程中的試點和示范推廣效應(yīng)。最近我觀察到一些很好的趨勢，比如說國務(wù)院推廣電子政務(wù)發(fā)展的過程中進行電視電話會議，有一個非常好的做法是在某個領(lǐng)域發(fā)文件的時候，就相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗總結(jié)出5-6個示范案例，附在文件的后面供各地參考。這相當于強調(diào)政策的靈活性，而不是剛性地推進。但問題是我們的很多目標制定剛性太強，那就很難有什么靈活的彈性，有的基層官員不建賬本，事情就沒法做。

所以我們的社會也要對官僚主義和形式主義給予適當?shù)睦斫?，不是對于這種現(xiàn)象簡單的一竿子打倒，而是要挖掘背后有哪些實質(zhì)性問題。

避免陷入全程留痕主義

南風窗：設(shè)計在頂層，落實在基層，往往就成了上面千根線，底下一根針，留給基層官員自由發(fā)揮的空間并不大，怎樣避免說一套做一套，真正釋放能動性？

唐亞林：關(guān)鍵是上級政府怎么來做。上海提出的三個導(dǎo)向值得借鑒：需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，最終是為了解決實際問題。對于某些重大問題，上級還是要對下級政府和官員進行充分的授權(quán)，保證創(chuàng)造性決策和創(chuàng)造性執(zhí)行有合理的容錯機制來兜底。對于成績的評估，要尊重問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的標準，而不是通過形式化的留痕來實現(xiàn)。只要不做違法的事情，不做浪費資源的事情，能達到目標的方式方法就是好的，但是到底怎么完成要有變通性，不應(yīng)該對完成目標的手段進行過分的制約。我在上海一個街道的社區(qū)做社區(qū)營造創(chuàng)新案例調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，涉及老百姓十幾萬甚至三五萬項目的時候，也需要通過繁復(fù)的程序來防范腐敗，這實在沒必要。社區(qū)治理搞創(chuàng)新時，有專家參與的微小治理項目，一般只要有公正的審計為底線就可以了，而不應(yīng)該用過多的監(jiān)察來掣肘。

我們現(xiàn)在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗化的細節(jié)設(shè)計。

但我想強調(diào)，農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級政府以及城市街道與社區(qū)應(yīng)當提倡推行定期的現(xiàn)場辦公模式，就像我們以前搞的大接訪活動，通過現(xiàn)場集中辦公解決老百姓生活中遇到的各種問題。各地的深改委不僅應(yīng)該研究上面下達的專項任務(wù)以及本地事務(wù)，更重要的是要對專項任務(wù)和本地事務(wù)實施過程中遇到的各種問題進行評估、會診、反饋，通過現(xiàn)場辦公方式來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

這就對基層官員有更高的要求。我們現(xiàn)在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗化的細節(jié)設(shè)計。舉個例子，我去街道社區(qū)做調(diào)研，深感社區(qū)花園里面的一排排坐凳的高度就有很多講究，因為要考慮到使用者年紀大，腰彎不下來，腿彎不下來，所以這個坐凳要讓老年人能夠輕松坐上去，而不要設(shè)計得過低。別看只是個小細節(jié)，如果做不好，就會引起民眾對于官方辦事產(chǎn)生情緒上的先天反感：連個凳子都做不好。

南風窗：在技術(shù)層面上，過往也涌現(xiàn)出不少令人眼前一亮的新嘗試，如電視問政、末尾淘汰等，一定程度上打擊了官僚主義作風，技術(shù)層面你看到哪些積極的變化？

唐亞林：技術(shù)的改進方面，目前最有成效的是電子政務(wù)的快速發(fā)展，通過引進新的信息技術(shù)塑造新的治理形態(tài)，來逐步改進我們政府原有的工作流程。

當然，這還存在著另一重風險，便是發(fā)達的信息技術(shù)帶來的全程留痕主義。對于現(xiàn)在因為過頻過量的巡查考核和留痕造成的新的形式主義，我認為有兩個思路可以解決。第一是由上一級政府成立專門的核查領(lǐng)導(dǎo)小組對這一問題進行全面依法審查，問題出在哪里就地解決，就像我們過去搞社區(qū)治理一樣，列個清單標明哪些東西不能隨意進社區(qū)。第二是加強社會第三方的參與評估，比如組織專家學(xué)者成立獨立的機構(gòu)來評定合理與否，或者通過第三方社會力量的引入，加強實際績效的跟蹤評估，推動問責制的發(fā)展。