粵港澳三地社會保障制度協(xié)調(diào)研究

郭 攀

一、粵港澳三地社會保障制度對比分析

（一）社會保障制度的理念對比

廣東省的社會保障制度在計劃經(jīng)濟(jì)時期是以國家本位為主要原則，主張國家主導(dǎo)社會保障制度的建設(shè)，政府承擔(dān)發(fā)展社會保障的主要責(zé)任。改革開放之后，政府提出兼顧效率和公平的經(jīng)濟(jì)理念，要求平等對待每一位社會成員，強(qiáng)調(diào)公平和效率的統(tǒng)一。香港的社會保障制度在建立之初，就深受西方新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，該理論認(rèn)為自由競爭是最平等也是最有效的，社會保障制度只是為了彌補(bǔ)市場失靈，因此香港的社會保障制度旨在為香港市民創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。澳門作為一個獨特的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，在葡澳統(tǒng)治時期，政府對社會保障采取的是一種濟(jì)貧思想，建立社會保障制度只是為了維護(hù)社會的穩(wěn)定。澳門回歸之后，政府受到新保守主義福利觀的影響，主張社會保障制度的發(fā)展必須依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府只扮演規(guī)劃制度的角色，以個人和家庭為中心建立社會保障。

（二）社會保障制度的現(xiàn)狀對比

社會保障制度主要包括社會保險，社會救助，社會福利，社會優(yōu)撫等內(nèi)容，其中社會保險是現(xiàn)代社會保障制度的核心內(nèi)容。廣東省的社會保障制度自建國之后開始發(fā)展，目前已經(jīng)形成一個以城鎮(zhèn)社會保險為主體的體系框架。香港的社會保障制度萌芽于20世紀(jì)50年代，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)形成一套自己的體系，主要以社會救助為主，以社會福利為輔。澳門目前的社會保障制度實行雙線發(fā)展，形成以社會保險和社會救助為主，其他社會福利為輔的格局。三地目前社會保障框架體系如表1所示。

表1.粵港澳三地社會保障體系

（三）粵港澳社會保障覆蓋范圍的對比

目前，廣東省社會保險覆蓋面基本包括了城鎮(zhèn)所有用人單位，截至2017年底，全省參加基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為8434.02萬人，比2016年末增長6.3%，占全省年末常住人口的75.51%；參加基本醫(yī)療保險的參保人人數(shù)為10365.07萬人，占全省年末常住人口的92.8%，參加失業(yè)、工傷和生育保險的參保人數(shù)分別為3163.67、3402.03、3300.89萬人。全年醫(yī)療救助162.45萬人次，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)6.4萬個。香港社會保障體系以社會救助為主，雖然至2017年，綜援個案的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了231468個，但是這一保障計劃卻沒有真正起到主體的作用，領(lǐng)取綜合社會保障援助金的人數(shù)在總?cè)丝谥兴急壤?。另外，根?jù)香港統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，在2017年領(lǐng)取綜合保障援助金的人士中，老年人占到62.2%，而失業(yè)者和低收入者僅占到7.2%，由此可見，綜合保障援助金所保障的僅僅是一部分社會的貧弱者，覆蓋范圍相對狹小。而作為香港社會保險制度的強(qiáng)積金計劃，覆蓋范圍要相對廣一些，自2000年12月開始實施以來，至2016年，雇主和相關(guān)雇員基本都加入了強(qiáng)基金計劃，自雇人士的參與率也達(dá)到了68%。澳門特區(qū)社會保障體系主要由社會保障基金和社會援助兩部分組成。根據(jù)2017澳門統(tǒng)計年鑒表明，2017年全澳社會保障基金的受領(lǐng)人數(shù)為125157人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%。其中養(yǎng)老金的受領(lǐng)人數(shù)達(dá)到102012人，同比2007年增長了近7倍，基本覆蓋了澳門的65歲及以上人員。在社會援助方面，主要包括經(jīng)濟(jì)援助、緊急援助金、敬老金等。2017年，領(lǐng)取敬老金的人士達(dá)到78394人。此外，澳門社會工作局還提供大量的社會服務(wù)，包括兒童及青少年服務(wù)、長者服務(wù)、家庭及社區(qū)服務(wù)以及防治賭毒等，在2017年，社會工作局的社會服務(wù)支出高達(dá)24.15澳元，社會服務(wù)設(shè)施的使用人次也達(dá)到2513584人。

（四）社會保障的籌資模式比較

社會保障資金是社會保障制度建立和實施的物質(zhì)基礎(chǔ)，其籌措和運(yùn)營構(gòu)成社會保障運(yùn)行的核心。廣東省的社會保障基金主要是由國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，三者按一定的比例和方式承擔(dān)社會保障資金的籌集，籌集的基金主要分為三個部分：社會保險基金、全國社會保障基金、補(bǔ)充保障基金。其中社會保險基金是由個人和企業(yè)繳費(fèi)形成，全國保障基金主要是有中央財政撥入資金，補(bǔ)充保障基金是由企業(yè)和個人繳費(fèi)形成的企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險等。在香港，社會保障是作為彌補(bǔ)市場失靈的一種公共產(chǎn)品而存在，資金來源于一般性的稅收，依靠政府財政撥款。此外，香港福利經(jīng)費(fèi)也有部分來源于各種獎券基金、公益金和各種募捐活動籌集得來的款項。而香港政府推行的針對勞動者養(yǎng)老保障的強(qiáng)積金計劃采用的是完全積累型的籌資模式,主要特點在于建立個人賬戶,由雇主和雇員每月按收入的一定比例進(jìn)行供款,相當(dāng)于長期儲存并增值的基金。澳門的社會保障資金主要來自于政府撥款,同時包括雇主供款、個人繳費(fèi)、社會捐助、服務(wù)收費(fèi)、基金運(yùn)營收益等方面，社會保障基金的模式屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府每年把財政總預(yù)算收益1%撥入社會保障基金，此外，在2017年1月1日，社會供款也由原來的45澳幣調(diào)整為90澳幣，以增加社保供款收入。

二、粵港澳三地社會保障制度協(xié)調(diào)分析

從上述的對比研究可以發(fā)現(xiàn)，粵港澳三地的社會保障制度存在較大差異，而社會保障制度差異的存在很可能會阻礙粵港澳灣區(qū)之間勞動力的自由流動。如何去協(xié)調(diào)三地之間社會保障制度的差異？本文在借鑒歐盟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對粵港澳大灣區(qū)社會保障制度的協(xié)調(diào)提出一些建議。

（一）歐盟各國社會保障制度沖突的解決

歐盟為了解決各成員國社會保障制度差異所帶來的沖突，制定了一系列的法規(guī)，以消除各國社會保障制度中的地域限制。這些法規(guī)大致可以分為兩類，一類是原則性規(guī)定，為具體的立法提供基礎(chǔ)；第二類是具體規(guī)則，針對具體的社會保障而專門制定的條例或決定，即告訴人們該選擇哪國社會保障法作為準(zhǔn)據(jù)法，從而實現(xiàn)各國法律制度的協(xié)調(diào)。歐盟所采取的原則性規(guī)定和具體規(guī)定是在各成員國原有的社會保障制度上進(jìn)行協(xié)調(diào)而非統(tǒng)一，應(yīng)該是目前協(xié)調(diào)社會保障沖突最為理想的辦法。

（二）對粵港澳大灣區(qū)社會保障制度協(xié)調(diào)的啟示

1.目前粵港澳大灣區(qū)社會保障制度的協(xié)調(diào)要優(yōu)于統(tǒng)一，在目前需要迫切解決社保關(guān)系接續(xù)的形勢下，協(xié)調(diào)要比統(tǒng)一更易實施，不觸及三地各自的利益和制度，而且協(xié)調(diào)并不妨礙將來條件成熟時實現(xiàn)統(tǒng)一。2.粵港澳三方需要就社會保障制度達(dá)成一些基礎(chǔ)性的共識，遵循原則性的規(guī)則。灣區(qū)可以參考?xì)W盟社保法令的三條基礎(chǔ)性原則：（1）唯一國原則。（2）工作地原則。（3）是國民待遇原則。再結(jié)合粵港澳灣區(qū)自身的社會保障制度發(fā)展情況，形成適應(yīng)灣區(qū)的基礎(chǔ)性原則。根據(jù)所確定的基礎(chǔ)性原則，設(shè)定具體的規(guī)范指明勞動者所適應(yīng)的社會保障法，從而協(xié)調(diào)三方的社會保障制度差異。3.要關(guān)注社會保障的連續(xù)性，歐盟主要通過累計計算、最后接管等做法接續(xù)由于勞動者在不同成員國之間流動所帶來社保關(guān)系的轉(zhuǎn)換問題，累計計算就是指公民在不同成員國之間的參保時間可疊加計算，最后接管是指勞動者所工作的最后一個國家，將負(fù)責(zé)接管當(dāng)事人在其他國家參保少于一年的社會保障，相應(yīng)的，粵港澳灣區(qū)在制定具體規(guī)范時也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施來保護(hù)流動人員的歷史權(quán)益，方便勞動者快速切換社保關(guān)系。4.建立粵港澳灣區(qū)社會保障的有關(guān)機(jī)構(gòu)，并促進(jìn)地區(qū)社會保障管理機(jī)構(gòu)的合作。如在歐盟中，有受歐盟委員會領(lǐng)導(dǎo)的行政委員會，其責(zé)任就是解釋歐盟社保法令，其意見只是參考性的，成員國之間的社會保障沖突都可以根據(jù)相應(yīng)規(guī)則來解決?；浉郯臑硡^(qū)也可以設(shè)立相應(yīng)的地區(qū)差異協(xié)調(diào)辦公室，在各區(qū)域在適用法規(guī)產(chǎn)生矛盾或者模糊不清的時候可以加以指導(dǎo)，但是這一辦公室的意見應(yīng)當(dāng)只具有指導(dǎo)性的，最終的決定權(quán)還是應(yīng)當(dāng)屬于各區(qū)域的社會保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)。