我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)如何破解產(chǎn)能過剩？——基于供給側(cè)和治理機(jī)制的思考

何維達(dá)，邱麟惠

（江西理工大學(xué)，a.南昌校區(qū)商學(xué)院，南昌330013；b.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 江西 贛州341000）

一、問題提出

2015 年，習(xí)近平同志首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，隨后李克強(qiáng)總理在“十三五”規(guī)劃綱要會(huì)議上提出，要以“壯士斷腕”態(tài)度化解鋼鐵產(chǎn)能過剩。 鋼鐵產(chǎn)業(yè)是我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，產(chǎn)能過剩是很長一段時(shí)間困擾鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頑疾，國內(nèi)專家學(xué)者在產(chǎn)能過剩的原因及化解對策上進(jìn)行了大量研究。

在產(chǎn)能過剩的原因方面，林毅夫等[1]（2010）認(rèn)為企業(yè)的投資存在“潮涌”現(xiàn)象，導(dǎo)致市場供需不平衡，加劇了產(chǎn)能過剩危機(jī)。白江濤[2]（2013）認(rèn)為工業(yè)本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府的行為都是導(dǎo)致我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的原因。姜曉東[3]（2013）從市場需求和體制機(jī)制兩個(gè)方面分析了造成鋼鐵產(chǎn)能過剩的原因。 何維達(dá)等[4]（2015）對鋼鐵產(chǎn)能利用現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證分析，深刻探討鋼鐵產(chǎn)能過剩的原因。 胡榮濤[5]（2016）從供給側(cè)尋找產(chǎn)能過剩的原因，長期以來固定資產(chǎn)投資失誤導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，引發(fā)了產(chǎn)能過剩。王艷芳[6]（2018）從全球價(jià)值鏈的視角，探究我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的形成原因。

在化解產(chǎn)能過剩的對策方面，趙明亮等[7]（2015） 認(rèn)為海外轉(zhuǎn)移能夠有效化解我國鋼鐵產(chǎn)能過剩。陳一等[8]（2016）認(rèn)為化解鋼鐵產(chǎn)能過剩，需要從供給側(cè)發(fā)力。陳愛雪[9]（2016）結(jié)合新供給理論，為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)施供給側(cè)改革提出相關(guān)建議。翟立強(qiáng)[10]（2018）基于“一帶一路”倡議實(shí)施的背景，探討中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的新機(jī)遇與新策略。 趙文報(bào)[11]（2018）基于“走出去”化解鋼鐵產(chǎn)能過剩的視角，回答了我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)如何走出去及走到哪里等問題。王海兵[12]（2018）從產(chǎn)業(yè)政策的視角，綜合分析了美國、日本鋼鐵產(chǎn)能過剩的原因、措施及效果。

總體來說，國內(nèi)學(xué)者針對產(chǎn)能過剩的成因和化解策略進(jìn)行了大量的研究，形成了一定的理論基礎(chǔ)和應(yīng)用成果，為化解鋼鐵產(chǎn)能過剩提供了很好的政策建議。 2019 年，鋼鐵產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得了一定的成效，提前兩年完成1.5 億噸產(chǎn)能退出的上限目標(biāo)，徹底消滅“地條鋼”，行業(yè)利潤大幅提升?？墒卿撹F產(chǎn)業(yè)化解產(chǎn)能過剩已取得勝利了嗎？新形勢下，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著哪些問題？實(shí)際上，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)還存在布局不合理、 創(chuàng)新能力不足、環(huán)保短板等問題, 并且鋼鐵產(chǎn)能過剩并非個(gè)例，國外發(fā)達(dá)國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也經(jīng)歷了產(chǎn)能過剩，美國、日本化解產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制具有較大的參考意義。 因此，從供給側(cè)和治理機(jī)制視角出發(fā)，分析現(xiàn)階段我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在的問題及原因，進(jìn)一步比較美國、 日本等鋼鐵大國化解鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制，可為我國化解鋼鐵產(chǎn)能過剩提出相關(guān)建議。

二、 我國鋼鐵產(chǎn)能過剩存在的主要問題及原因

通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鋼鐵產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能取得了一定的成效，為我國由鋼鐵大國轉(zhuǎn)變?yōu)殇撹F強(qiáng)國奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但是鋼鐵產(chǎn)業(yè)依然存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、創(chuàng)新能力不足、環(huán)保短板等問題。

（一）布局失衡，區(qū)域性過剩

20 世紀(jì)90 年代以來，鋼鐵產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“潮涌”現(xiàn)象，各類資本蜂擁而上，導(dǎo)致我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，1996 年粗鋼產(chǎn)量突破億噸，居世界第一。 根據(jù)冶金行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2000 年以來，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)固定資產(chǎn)投資額一路攀升，2000 年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為2977 家，2011 年達(dá)到峰值，高達(dá)11010 家。鋼鐵產(chǎn)能過快增長，產(chǎn)業(yè)布局不合理，呈現(xiàn)出“東多西少”“北重南輕”的特點(diǎn)，這嚴(yán)重制約鋼鐵產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。 如圖1 所示，2017 年，我國粗鋼產(chǎn)量為8.3 億噸，東部地區(qū)占總產(chǎn)能的65%，中部和西部地區(qū)分別為26%、9%，產(chǎn)業(yè)布局嚴(yán)重失衡。其中，河北省是產(chǎn)鋼大省，粗鋼產(chǎn)量為191 百萬噸，與中部地區(qū)產(chǎn)能大致相當(dāng)，遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)厥袌龊铜h(huán)境可承載量，并且我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)是以內(nèi)陸式布局為主，臨海企業(yè)占比較少，未能充分發(fā)揮沿海優(yōu)勢。除此之外，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度一直以來比較低，前四家鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能集中度（CR4）為例,根據(jù)世界鋼鐵工業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表1 顯示，美國2008 年CR4 為54.04%，2012 年為55.35%，2016 年為60.62%；日本2008 年CR4 為70.28%，2012 年 為83.29%，2016 年為85.10%，而我國CR4 在以上年份分別為19.53%、21.49%、22.31%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)鋼鐵大國。過去一段時(shí)間，鋼鐵產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻低，新增的鋼鐵企業(yè)多數(shù)是規(guī)模小、設(shè)備落后、生產(chǎn)水平低的企業(yè)，擾亂市場的公平競爭，在一定程度上加劇了整個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

圖1 東部、中部和西部地區(qū)粗鋼產(chǎn)能分布

（二）創(chuàng)新不足，結(jié)構(gòu)性過剩

目前，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平總體偏低，鋼鐵產(chǎn)品以長流程鋼為主，特殊鋼材產(chǎn)量低，面臨低端鋼材品種供應(yīng)過量而高端產(chǎn)品供給不足的尷尬局面。 發(fā)達(dá)國家鋼鐵產(chǎn)品總產(chǎn)量中，特鋼約占15%～20%，2003—2017 年，我國特鋼產(chǎn)量占比均不到15%，特鋼產(chǎn)量偏低。其中，特鋼又可進(jìn)一步細(xì)分為低端、中端、高端三類，如圖2 所示我國特鋼產(chǎn)品結(jié)構(gòu)主要以中低端為主，占比為90%，高端特鋼占比僅為10%，相比日本高端特鋼占比為30%,還有較大差距。從具體用鋼需求看，在海洋工程用鋼方面，單看數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，我國90%的海洋工程用鋼需求都能滿足，但從產(chǎn)品規(guī)格看，占牌號70%的海洋工程用鋼嚴(yán)重依賴進(jìn)口。 究其原因，我國鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工藝水平總體偏低，導(dǎo)致國內(nèi)的鋼鐵產(chǎn)品，尤其是優(yōu)質(zhì)鋼材產(chǎn)品的質(zhì)量參差不齊。 實(shí)際上，鋼鐵企業(yè)也在積極改進(jìn)生產(chǎn)工藝及設(shè)備，近10 年來，一批國有大中型鋼鐵企業(yè)先后引進(jìn)了世界一流的鋼鐵生產(chǎn)裝備，雖然企業(yè)整體裝備水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列，但是企業(yè)對于生產(chǎn)設(shè)備的駕馭能力不足、許多重要的生產(chǎn)工序的自主操作性不高、 生產(chǎn)技術(shù)人員缺乏自主創(chuàng)新的能力，企業(yè)在技術(shù)研發(fā)這方面相對落后。 如圖3 所示，2017 年，鋼鐵企業(yè)共有7712 家，具有研發(fā)機(jī)構(gòu)的企業(yè)僅有1166 家，占比僅為13.2%，科研總投入2903.6 億元，占主營業(yè)務(wù)收入的1.8%，遠(yuǎn)低于世界平均水平的2.5%。 企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力不足，科研投入不夠，使得我國鋼鐵產(chǎn)品專業(yè)化程度低，沒有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性過剩。

表1 美、日、中鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度

圖2 2003—2017 年中日特殊鋼材結(jié)構(gòu)對比

圖3 鋼鐵產(chǎn)業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)

（三）環(huán)保短板相對性過剩

環(huán)保問題是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板，過去鋼鐵產(chǎn)業(yè)的粗放式增長給我國的生態(tài)環(huán)境留下了大量隱患。 2017 年鋼鐵產(chǎn)業(yè)能耗占全國總能耗的16.3%，二氧化硫、氮氧化物、粉塵排放量分別占重點(diǎn)行業(yè)的19.7%、12.0%、27.6%。鋼鐵產(chǎn)業(yè)是碳排放和能源消耗大戶，對比全球主要鋼鐵國家，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)碳排放量占全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)碳排放總量的51%，而歐盟為12%，日本為8%，俄羅斯為7%，美國為5%，其他國家為17%。從能源消耗來看，如表2所示，鋼鐵產(chǎn)業(yè)能源消耗總量居首位，2010 年以來能源消耗總量雖逐漸減少，但平均水平保持在15%左右。 以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以高爐-轉(zhuǎn)爐流程為主的鋼鐵生產(chǎn)模式是造成鋼鐵產(chǎn)業(yè)高污染、高能耗的主要原因。 從表3 可以看到，我國粗鋼生產(chǎn)設(shè)備主要為轉(zhuǎn)爐和電爐，歐美地區(qū)電爐鋼產(chǎn)能為60%左右，俄羅斯和日本也保持在20%～30%之間，而我國僅為9%左右，與傳統(tǒng)鋼鐵大國相比，比例嚴(yán)重偏低。 除此之外，我國鋼鐵企業(yè)環(huán)保意識不強(qiáng)，一味追求利潤而忽略了環(huán)境保護(hù)，有些企業(yè)還存在僥幸心理，環(huán)保設(shè)施時(shí)開時(shí)關(guān)，不能保證環(huán)保設(shè)施與生產(chǎn)設(shè)備同時(shí)運(yùn)行，甚至有些企業(yè)夜間生產(chǎn)，污染物未經(jīng)處理直接排放。按照《鋼鐵工業(yè)升級規(guī)劃》的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施全流程改造，前期環(huán)保投入為200 元/噸鋼，運(yùn)營成本為20 元/噸鋼，實(shí)際上像太鋼、寶武集團(tuán)等大型企業(yè)，環(huán)保成本為150 元/噸鋼，甚至有些中小企業(yè)的環(huán)保成本不足50 元/噸鋼，環(huán)保投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

三、 國外破解鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制比較及啟示

（一）美國化解產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制

20 世紀(jì)七八十年代，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，在經(jīng)過一段較長時(shí)間的去產(chǎn)能歷程后，鋼鐵產(chǎn)業(yè)恢復(fù)穩(wěn)定，美國這一時(shí)期的治理機(jī)制對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)化解產(chǎn)能過剩有一定的借鑒意義[13]。

表2 各行業(yè)能源消耗總量

表3 世界主要鋼鐵國家碳排放量比例

1.政府保護(hù),多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

美國政府對鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行積極的改造，運(yùn)用多種手段化解產(chǎn)能過剩。 在產(chǎn)能削減方面，美國政府先后出臺“鋼材自愿限額協(xié)議”和“汽車自愿限額協(xié)議”規(guī)定，希望以此減少鋼產(chǎn)量以緩解市場供給壓力。 在財(cái)政稅收方面，美國政府實(shí)施有限的稅收減免等優(yōu)惠政策，給予鋼鐵企業(yè)約300 億美元的資金補(bǔ)貼，固定資產(chǎn)折舊年限從12 年減少到5 年。在貿(mào)易投資方面，美國政府發(fā)布《國際投資政策聲明》，鼓勵(lì)外國資本進(jìn)入美國鋼鐵企業(yè)。 2002 年美國政府正式啟動(dòng)“201 條款”，對部分進(jìn)口鋼材實(shí)施保護(hù)，為鋼鐵產(chǎn)業(yè)深度調(diào)整爭取時(shí)間。

2.環(huán)保高壓，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

20 世紀(jì)70 年代，美國迎來環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵變革，《清潔空氣法案》和《清潔水法案》的強(qiáng)制實(shí)施使得美國環(huán)境治理邁上新臺階。在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)固化于強(qiáng)制性法律的背景下，空氣污染治理和工業(yè)水污染治理趨嚴(yán)，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染治理取得了顯著效果，使得一大批不合格的鋼廠關(guān)停。同時(shí)，美國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅速崛起，鋼鐵企業(yè)利用發(fā)達(dá)的信息技術(shù)實(shí)行技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)升級。

3.市場調(diào)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)兼并重組

20 世紀(jì)末，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)迎來了新一輪的洗牌。 對于嚴(yán)重虧損無法繼續(xù)經(jīng)營的企業(yè)，倒閉或申請破產(chǎn)保護(hù)，高能耗、高污染、技術(shù)升級困難和難以提升附加值的鋼鐵企業(yè)，通過優(yōu)勝劣汰機(jī)制逐步清出市場，減少對鋼鐵市場的低效率供給。 對于具有一定競爭力的企業(yè)，運(yùn)用收購、兼并等手段不斷優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，重塑上下游產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力。在兼并重組的過程中，美國政府為企業(yè)提供了有效的保障，在制度優(yōu)化、政策法規(guī)、專家咨詢等方面提供良好的公共服務(wù)，為企業(yè)重組降低交易成本，逐漸提高美國鋼鐵企業(yè)競爭力。

（二）日本化解產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制

20 世紀(jì)七八十年代，受石油危機(jī)的影響，日本國內(nèi)用鋼需求出現(xiàn)拐點(diǎn)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)過度競爭，使得日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入困境。 因此，日本政府積極去產(chǎn)能以整頓鋼鐵產(chǎn)業(yè)[14]。

1.減量經(jīng)營，淘汰落后產(chǎn)能

20 世紀(jì)七八十年代，日本鋼鐵企業(yè)持有大量的落后設(shè)備及相應(yīng)的落后產(chǎn)能，日本政府意識到只有落后產(chǎn)能退出才能有效解決產(chǎn)能過剩問題。為此日本政府出臺《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時(shí)措施法》指導(dǎo)落后產(chǎn)能退出，該法案主要包括5 個(gè)方面：設(shè)備注冊制度、制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、淘汰落后設(shè)備、實(shí)行政府補(bǔ)償、鼓勵(lì)使用節(jié)能設(shè)備。除此之外，為了避免大規(guī)模的失業(yè)影響社會(huì)穩(wěn)定，日本政府實(shí)施就業(yè)幫扶，主要包括發(fā)放求職手冊、提供停業(yè)補(bǔ)助、發(fā)布就業(yè)信息、延長失業(yè)保險(xiǎn)金繳納時(shí)間等，以此解決去產(chǎn)能過程中的人員安置問題。

2.市場主導(dǎo)，推動(dòng)企業(yè)兼并重組

20 世紀(jì)80 年代末，日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)開啟了以市場為主導(dǎo)的并購歷程。首先是中小企業(yè)通過市場機(jī)制強(qiáng)制被迫退出，或被大企業(yè)收購。 之后日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)掀起了以鋼鐵巨頭為核心的并購浪潮。除此之外，日本鋼鐵聯(lián)盟發(fā)揮了重要作用，指導(dǎo)鋼鐵企業(yè)完成兼并重組，2001 年日本鋼管與川崎制鋼聯(lián)合成立了JFE 集團(tuán)，2012 年新日鐵和住友金屬合并組成了新日鐵住金，成為世界性鋼鐵企業(yè)，為日本化解鋼鐵產(chǎn)能過剩奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.海外轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

面對國內(nèi)鋼鐵需求乏力，生產(chǎn)成本居高不下，日本政府試圖將產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移以緩解國內(nèi)產(chǎn)能過剩。為此日本開始在海外大規(guī)模投資建廠，尤其是在亞洲“四小龍” 地區(qū)，為國內(nèi)的產(chǎn)能輸出開辟一條新的通道。 同時(shí)日本政府增加科研投入，鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展信息、通訊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從供應(yīng)端推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)品向高端邁進(jìn)。 鋼鐵企業(yè)將目光逐漸轉(zhuǎn)移到汽車、造船、航空等領(lǐng)域，注重高級鋼材的研發(fā)，從而帶動(dòng)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）美、日破解鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制比較及啟示

第一，從治理歷程來看，通過上述的梳理可以發(fā)現(xiàn)，美國、日本化解鋼鐵產(chǎn)能過剩歷程大致相同。首先是落后產(chǎn)能退出、恢復(fù)市場供需平衡，并且為下崗人員提供再就業(yè)幫助，防止大規(guī)模的失業(yè)引起社會(huì)不安定。 在行業(yè)利潤提升、企業(yè)現(xiàn)金流恢復(fù)正常的基礎(chǔ)之上，再對鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造。 一方面引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的兼并重組，形成大型鋼鐵集團(tuán)，以提高產(chǎn)業(yè)競爭力，在此過程中，以市場主導(dǎo)，政府扮演“守夜人”的角色，為企業(yè)提供各方面的幫助，降低并購成本。 另一方面，政府增加投入，提升企業(yè)的創(chuàng)新能力，改善鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，滿足航天、海洋工程等領(lǐng)域的用鋼需求。我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理歷程，同樣也強(qiáng)調(diào)落后產(chǎn)能退出、技術(shù)創(chuàng)新、提高產(chǎn)業(yè)競爭力，但為何治理效果不盡人意？ 實(shí)際上治理產(chǎn)能過剩是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在落后產(chǎn)能退出、行業(yè)利潤恢復(fù)正常水平、具備一定的競爭力后，企業(yè)才能調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

第二，從治理手段來看，美國、日本化解產(chǎn)能過剩的進(jìn)程中，政府主導(dǎo)，多種手段并行。在兼并重組方面，美國、日本政府并不具體指導(dǎo)企業(yè)，主要是以市場調(diào)節(jié)為主，最終形成產(chǎn)業(yè)巨頭，確立世界性鋼鐵企業(yè)的地位。 而我國兼并重組進(jìn)程緩慢，一是政府對企業(yè)干涉過度，缺乏靈活性和自主性；二是重組成本過高，有些企業(yè)自身實(shí)力有限，無法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在產(chǎn)業(yè)升級方面，美國、日本都是將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的用鋼需求作為產(chǎn)業(yè)升級的方向。在環(huán)境治理方面，美國政府出臺了《清潔空氣法案》，美國政府形成了以國家環(huán)境保護(hù)署為核心的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，國家環(huán)保署指導(dǎo)各州，聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，我國環(huán)保法相比美、日等發(fā)達(dá)國家更加嚴(yán)格，對企業(yè)的污染物排放提出了更高的要求。然而，我國地緣遼闊，各地資源環(huán)境情況并不一致，統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)并不適用于所有地區(qū)，另外相關(guān)政策執(zhí)行過程中，存在執(zhí)行效率低下、監(jiān)管不到位現(xiàn)象，不少企業(yè)抱著僥幸心理。 綜合來看，化解產(chǎn)能過剩并不能只靠政府，需要企業(yè)、社會(huì)公眾共同協(xié)作，尋找到一條適合我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路。

第三，從治理效果來看，美國、日本化解鋼鐵產(chǎn)能過剩效果顯著，產(chǎn)業(yè)集中度提高、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行業(yè)利潤穩(wěn)步提升。由此聯(lián)想到我國治理鋼鐵產(chǎn)能過剩，到目前為止已歷經(jīng)數(shù)年，也取得了一定的成效。 實(shí)際上我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)還存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題，因此鋼鐵產(chǎn)業(yè)的問題并沒有徹底解決，徹底化解產(chǎn)能過剩還需要一段時(shí)間，我國離真正意義上的鋼鐵強(qiáng)國還有一定距離。

四、 從供給側(cè)角度看我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理機(jī)制優(yōu)化

美國、 日本的治理機(jī)制主要包括三個(gè)方面：一是出臺政策法規(guī)，包括落后產(chǎn)能退出、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境治理等方面；二是增加投入用于技術(shù)研發(fā)及企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備改造；三是通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源最佳配置。 美國、日本去產(chǎn)能效果顯著，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但并非一味照搬，我國歷經(jīng)鋼鐵產(chǎn)能過剩的背景及原因與美國、日本有很大差別，現(xiàn)階段我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際，從供給側(cè)角度出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化治理機(jī)制，才能有效破解我國鋼鐵產(chǎn)能過剩問題。

（一）以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力深化供給側(cè)改革

鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行供給側(cè)改革取得了顯著效果，但還應(yīng)進(jìn)一步深化供給側(cè)改革以徹底化解鋼鐵產(chǎn)能過剩，接下來的改革目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境等。 我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)整體偏中低端，迫切需要提升產(chǎn)品技術(shù)，重塑產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。 技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要推動(dòng)力，建立政府、 高校和企業(yè)三方產(chǎn)學(xué)研合作平臺——政府引導(dǎo)、高校牽頭、企業(yè)參與。 政府作為社會(huì)統(tǒng)籌者，可以對參與協(xié)同創(chuàng)新的企業(yè)和高校進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。 首先，注重人才培養(yǎng)，構(gòu)建和完善職業(yè)教育體系。 職業(yè)教育是培養(yǎng)技術(shù)性人才的重要渠道，需要政府部門加大投入，出臺相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，大力發(fā)展高等職業(yè)教育，以滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對高新技術(shù)人才的需求。 其次，高校應(yīng)該更新觀念、創(chuàng)新機(jī)制，深化校企合作的人才培養(yǎng)模式，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，拓寬人才培養(yǎng)的路徑。 最后，企業(yè)要積極投入到技術(shù)創(chuàng)新中，形成創(chuàng)新為本的發(fā)展理念，以市場需求為導(dǎo)向，細(xì)分行業(yè)，嚴(yán)格制定鋼材產(chǎn)品的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)用鋼行業(yè)快速發(fā)展的要求。 在關(guān)注鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整同時(shí)，政府要積極應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來的負(fù)面效應(yīng)，基于我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助力鋼鐵企業(yè)向內(nèi)涵型和品質(zhì)型升級，并非盲目地推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級完成考核目標(biāo)。

（二）以環(huán)境約束為核心完善治理機(jī)制

環(huán)境利益不屬于某個(gè)人或某個(gè)群體，環(huán)境治理同樣需要多方面力量相互作用，鋼鐵產(chǎn)業(yè)做好環(huán)境治理工作需要政府、企業(yè)、公眾共同協(xié)作。 首先，政府作為環(huán)境治理政策、 標(biāo)準(zhǔn)的制定者和監(jiān)督者，要明確其主導(dǎo)地位，作為政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定者，不斷完善污染物排放的相關(guān)規(guī)定，實(shí)施差異化管理，進(jìn)一步細(xì)化各級主管部門和鋼鐵企業(yè)的責(zé)任。作為監(jiān)督者，地方主管部門要定期查處違法違規(guī)行為，并將其信息公開，建立多部門聯(lián)合督查機(jī)制，開展專項(xiàng)督查。 其次，鋼鐵企業(yè)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)境治理的責(zé)任，對于具有排污許可證的企業(yè)，需要公開其污染物排放信息，以便社會(huì)公眾監(jiān)督；對于中小鋼鐵企業(yè)，沒有充足的資金投入到設(shè)備改造中，可成立鋼鐵企業(yè)設(shè)備改造專項(xiàng)資金。 專項(xiàng)資金來源，可按各個(gè)鋼鐵企業(yè)污染物排放貢獻(xiàn)來定，排污貢獻(xiàn)越高、繳納比例越高；排污貢獻(xiàn)率越低，繳納比例越低。 這不僅能幫助資金上有困難的企業(yè)改造升級，還能激勵(lì)并約束各企業(yè)減少環(huán)境污染。 最后，公眾要真正參與到環(huán)境治理當(dāng)中，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，不僅僅是對企業(yè)的監(jiān)督，也是對政府執(zhí)法效力的監(jiān)督。因此，政府應(yīng)不斷完善政策法規(guī)，通過新聞媒體、宣傳活動(dòng)等各種平臺，不斷強(qiáng)化公眾參與環(huán)境治理意識。 政府、企業(yè)、公眾加強(qiáng)聯(lián)系，共同發(fā)揮合力作用，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)公眾參與的治理機(jī)制。

（三）發(fā)揮政府和市場雙重作用

我國鋼鐵企業(yè)數(shù)量龐大、種類多、分布廣，不僅有大型國有企業(yè)，中小型民營企業(yè)也有上千家，需要發(fā)揮政府和市場雙重作用，助力鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。 政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控、加強(qiáng)立法和市場監(jiān)督，對市場失誤實(shí)行必要的糾錯(cuò)。 我國科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展及信息化和數(shù)字化的廣泛普及，給鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大的機(jī)遇，應(yīng)充分發(fā)揮信息化技術(shù)在市場監(jiān)管中的作用，建立信息化管理平臺，整合我國現(xiàn)有的鋼鐵產(chǎn)業(yè)資源，聯(lián)合有關(guān)部門做好平臺管理工作，定期發(fā)布鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向及生產(chǎn)銷售庫存、產(chǎn)能利用、污染排放、銀行貸款等方面的信息，加強(qiáng)信息共享，為企業(yè)投資決策提供信息指導(dǎo)。 政府部門可利用數(shù)字化管理平臺有效地掌握鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)及可靠的數(shù)據(jù)信息，提高產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性和針對性。 市場方面，發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用，對于布局過于集中的地區(qū)，倒逼鋼鐵企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局，同時(shí)通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，提升企業(yè)的競爭力。