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      金寶善衛(wèi)生行政觀研究(1927年~1937年)*

      2019-02-25 20:35:39張金艷
      醫(yī)學(xué)與哲學(xué) 2019年17期
      關(guān)鍵詞:衛(wèi)生行政

      張金艷

      20世紀(jì)初,中國開始了近代醫(yī)療衛(wèi)生行政地建構(gòu),但步伐緩慢。南京國民政府時期,中國才開始進行系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建設(shè)。在此過程中,一批醫(yī)界精英出于對中國醫(yī)療衛(wèi)生的落后以及強國強種的考慮,提出了自己的主張。作為醫(yī)科留學(xué)生與公共衛(wèi)生專家,金寶善提出了一系列衛(wèi)生行政建構(gòu)的主張。目前,學(xué)術(shù)界對其在防疫與中醫(yī)醫(yī)政建設(shè)上的貢獻有所研究[1],對其衛(wèi)生行政觀尚無系統(tǒng)梳理。本文擬對其1927年~1937年的衛(wèi)生行政觀作初步研究,加深對金寶善醫(yī)療衛(wèi)生思想及民國時期衛(wèi)生行政建設(shè)的認(rèn)識。

      1 金寶善衛(wèi)生行政觀的緣起

      金寶善(1893年~1984年),浙江紹興人,先后留學(xué)日本、美國,民國北京政府時期及南京國民政府時期任系列衛(wèi)生職務(wù)。他能夠在衛(wèi)生行政方面提出自己的主張,主要有以下四個方面的原因。

      首先,醫(yī)學(xué)專業(yè)出身是金寶善衛(wèi)生行政觀產(chǎn)生的重要前提。1907年,金寶善考入南京水師學(xué)堂,后轉(zhuǎn)入杭州醫(yī)學(xué)??茖W(xué)校。此后,他曾兩次留學(xué)海外。1911年,金寶善以優(yōu)異成績官費留學(xué)日本千葉醫(yī)科??茖W(xué)校,主修內(nèi)科;畢業(yè)后,他進入東京帝國大學(xué)傳染病研究所,研究傳染病學(xué)與生物制品的制造技術(shù)。1926年,金寶善受內(nèi)務(wù)部指派赴美國約翰·霍普金斯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院研究衛(wèi)生行政。1927年,金寶善獲公共衛(wèi)生學(xué)碩士學(xué)位。國內(nèi)學(xué)醫(yī)與海外留學(xué)進修的經(jīng)歷使金寶善兼具醫(yī)學(xué)技術(shù)與行政管理才能,為其從專業(yè)的角度思考衛(wèi)生行政問題提供了基礎(chǔ)。

      其次,西方國家的醫(yī)療衛(wèi)生對金寶善衛(wèi)生行政觀產(chǎn)生了一定的影響。20世紀(jì)初是各國醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的重要時期,金寶善在海外的留學(xué)與考察經(jīng)歷使他親眼目睹他國衛(wèi)生行政的建設(shè)成效,為其思考本國衛(wèi)生行政建設(shè)提供參考。如1930年,金寶善代表中國出席在巴黎舉行的世界醫(yī)學(xué)大會,隨后訪問了西歐多個國家,考察各國的醫(yī)療衛(wèi)生制度。1933年,金寶善擔(dān)任中央衛(wèi)生實驗處副處長。鑒于我國與南斯拉夫國情較為相近,他在組建實驗處時,多以南斯拉夫柴格拉勃公共衛(wèi)生研究院的組織形式和工作體制為藍本[2]。

      再次,20世紀(jì)初中國衛(wèi)生行政建設(shè)的進展,引起金寶善對現(xiàn)實衛(wèi)生行政建設(shè)的關(guān)注。中國近代衛(wèi)生行政建設(shè)始于清末新政時期。民國建立后,北京政府仿制日本,內(nèi)務(wù)部設(shè)衛(wèi)生科。然而,由于政局動蕩、人才缺乏等原因,衛(wèi)生行政建設(shè)成效不大,發(fā)展滯后。南京國民政府建立后,積極進行系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建構(gòu)。作為這一時期中國衛(wèi)生行政建設(shè)的親歷者,金寶善也多有關(guān)注。此外,同時代人的關(guān)注也為金寶善思考相關(guān)問題提供了良好的氛圍。如陳念中[3]撰有“考驗市衛(wèi)生行政成績之標(biāo)準(zhǔn)”,薛篤弼[4]撰有“各國衛(wèi)生行政概況及此后吾國衛(wèi)生行政擬取之方針”,朱季青[5]撰有“我國歷年來公共衛(wèi)生行政的失策”等。這在某種程度上對金寶善衛(wèi)生行政觀的形成有所影響。

      最后,豐富的衛(wèi)生行政工作經(jīng)歷使金寶善的衛(wèi)生行政思想不斷地發(fā)展完善。1919年,金寶善留日回國,任北京政府衛(wèi)生防疫處技師之職。1927年7月底,金寶善受邀任杭州市衛(wèi)生局局長。1928年2月,南京國民政府成立衛(wèi)生部,金寶善任保健司司長,6月接管中央防疫處工作。1932年,國民政府創(chuàng)建中央衛(wèi)生設(shè)施實驗處,1933年改稱實驗處,金寶善任副處長,實際主持工作。在參與或主持相關(guān)衛(wèi)生工作之際,金寶善能夠發(fā)現(xiàn)其成敗得失,這都為其思考相關(guān)問題、提出自己的主張奠定了基礎(chǔ)。

      總之,金寶善自身醫(yī)學(xué)專業(yè)知識、西方衛(wèi)生行政觀念的影響、國家衛(wèi)生建設(shè)的需要以及自身的實踐工作都有利于其衛(wèi)生行政觀的形成。1926年,金寶善在《北京之公共衛(wèi)生》一文中論述了北京衛(wèi)生行政的概況,之后他在衛(wèi)生行政建設(shè)領(lǐng)域不斷提出自己的主張。

      2 金寶善衛(wèi)生行政觀

      1927年~1937年,金寶善在從事行政建設(shè)之際,積極思考,提出了系列主張,涉及衛(wèi)生行政的地位、建構(gòu)、運作等方面。歸結(jié)起來,金寶善的衛(wèi)生行政觀主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

      2.1 重視衛(wèi)生行政的地位與作用

      金寶善認(rèn)為衛(wèi)生行政是國家職能的重要組成部分,系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建制有利于保障國民健康,關(guān)系國家和民族命運。

      金寶善認(rèn)為衛(wèi)生行政是主權(quán)國家的重要職能。金寶善[6]指出“方今泰西各國之衛(wèi)生事業(yè),莫不視為要政,與交通教育等項并重”。而我國的衛(wèi)生行政因社會動蕩而發(fā)展遲緩,海港檢疫權(quán)還為外人所操縱。他認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展衛(wèi)生行政,進而推進衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

      而且,金寶善認(rèn)為衛(wèi)生行政在疾病預(yù)防、保障國民健康方面有著重要作用。一方面,衛(wèi)生行政通過衛(wèi)生組織或衛(wèi)生機關(guān)保障國民健康。如金寶善[7]提倡的公共衛(wèi)生,他認(rèn)為“公共衛(wèi)生是一種社會的組織,用以預(yù)防疾病,延長壽命,促進人類的健康,由這種的組織,去考求環(huán)境的衛(wèi)生,制止傳染病,灌輸個人衛(wèi)生知識,組織公共的醫(yī)事衛(wèi)生機關(guān),以期達到早期診斷及防止各種的疾病,并使個人可得有適宜的生活狀況,以維持健康”。另一方面,衛(wèi)生行政能夠規(guī)范、促進衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,防控疾病。

      金寶善[6]進一步指出衛(wèi)生行政關(guān)系到國家和民族命運:“吾國人民之死亡率,倍于英美兩國而過之。”而且,“外國的人口在近百年都有相當(dāng)?shù)脑黾樱袊丝?,不但沒有增加,反有減少的趨勢。將來以人口的多數(shù)來征服少數(shù),我們中國便有亡國滅種的危險”[8]。金寶善[8]認(rèn)為要改變這種狀況,除了提倡體育與衛(wèi)生教育外,還應(yīng)注重提高衛(wèi)生行政效率,推廣衛(wèi)生事業(yè)。

      2.2 主張構(gòu)建完整的衛(wèi)生行政系統(tǒng)

      20世紀(jì)二三十年代正是中國進行衛(wèi)生行政建構(gòu)的重要時期,如何根據(jù)中國的實際,建立從中央到地方的衛(wèi)生行政系統(tǒng)是不容忽視的問題。金寶善從現(xiàn)實出發(fā),多有建言。

      1926年,金寶善由北京政府中央防疫處派赴美國,研究衛(wèi)生行政組織。在此期間,金寶善詳細(xì)分析了美國自中央至地方的衛(wèi)生行政機關(guān)。他認(rèn)為美國衛(wèi)生行政有七項優(yōu)點,即系統(tǒng)井然、事權(quán)統(tǒng)一、人員稱職、職不虛設(shè)、注重學(xué)術(shù)、通力合作、辦事簡捷。進而,他對比了我國當(dāng)時的衛(wèi)生行政,總結(jié)出四點不足:“一、機關(guān)分歧,事權(quán)散漫而不統(tǒng)一。二、缺少專門人才。三、地方之衛(wèi)生行政由警察機關(guān)兼辦,無專人負(fù)責(zé)。四、款多用于醫(yī)院診所,所置預(yù)防設(shè)施于不顧,有畸輕畸重之弊”[9]。在此基礎(chǔ)上,金寶善提出了我國應(yīng)該具備的衛(wèi)生行政系統(tǒng)。

      金寶善主張建立獨立、系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明晰的衛(wèi)生行政組織。他認(rèn)為在中央、省市、鄉(xiāng)村,都應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的衛(wèi)生組織。在中央,他主張設(shè)立衛(wèi)生部(或中央衛(wèi)生局),設(shè)置總次長(或總局長),下轄醫(yī)務(wù)處、疫務(wù)處、衛(wèi)生處、統(tǒng)計處、總務(wù)處與化驗科。此外,組織中央衛(wèi)生會,設(shè)公共衛(wèi)生學(xué)院、顧問室。在地方,他主張建立從省到市縣以及鄉(xiāng)村的衛(wèi)生行政組織系統(tǒng)。各省省長下轄衛(wèi)生廳(或稱政務(wù)廳衛(wèi)生局),衛(wèi)生廳下設(shè)總務(wù)科、統(tǒng)計科、保健科、疫病科、衛(wèi)生科、化驗科、地方病撲滅所。市公署下設(shè)衛(wèi)生局,分設(shè)總務(wù)科、統(tǒng)計科、保健科、衛(wèi)生科、化驗科??h公署下設(shè)衛(wèi)生科。省衛(wèi)生廳聯(lián)絡(luò)監(jiān)督各衛(wèi)生局與衛(wèi)生科[9]。

      金寶善進一步以人口十萬的城市為標(biāo)準(zhǔn),詳細(xì)說明如何組建市衛(wèi)生行政組織。金寶善認(rèn)為在市行政公署內(nèi)可設(shè)衛(wèi)生局與衛(wèi)生顧問會。衛(wèi)生局下設(shè)八個科室:行政總務(wù)科,負(fù)責(zé)總理全局事務(wù)及辦理衛(wèi)生教育;生命統(tǒng)計科,負(fù)責(zé)登記生死婚嫁疾病,做生死疾病的統(tǒng)計;傳染管理科,負(fù)責(zé)流行病、癆癥和花柳?。粌和l(wèi)生科,負(fù)責(zé)嬰孩衛(wèi)生與學(xué)校衛(wèi)生兩項,其中嬰孩衛(wèi)生又分為保護孕婦乳嬰和孩童、公共衛(wèi)生看護(或另設(shè)一科);公共衛(wèi)生看護科;一般衛(wèi)生科,負(fù)責(zé)取締臟穢、檢視家庭衛(wèi)生狀況、一般清潔事項;食品管理科,負(fù)責(zé)取締不良食物、管理藥品;化驗科,負(fù)責(zé)細(xì)菌學(xué)、化學(xué)、病理的化驗。此外,衛(wèi)生顧問會,負(fù)責(zé)向民政長官及市議會提供關(guān)于各項重要衛(wèi)生事務(wù)的建議[6]。

      金寶善對于縣、鄉(xiāng)村級的衛(wèi)生行政構(gòu)建也有較多考慮,且有一個深入發(fā)展的過程。1933年7月,金寶善[10]在鄒平農(nóng)村工作討論會議上,談到中國應(yīng)努力提倡以縣為單位的醫(yī)療衛(wèi)生工作。“它的中心機關(guān)設(shè)在縣城內(nèi),我們稱之曰‘縣立醫(yī)院’。此為便利使一般人容易明白起見,故曰醫(yī)院,其實就是一種醫(yī)療衛(wèi)生工作機關(guān)……在鄉(xiāng)間劃區(qū)各設(shè)分診所,可置一護士,或由醫(yī)師巡回工作。在村子里有急救員,訓(xùn)練農(nóng)村青年擔(dān)任,如生死報告,種痘,救急以及送病人到分診所或至縣立醫(yī)院去治療等事項?!苯饘毶拼藭r的衛(wèi)生行政構(gòu)想是以縣立醫(yī)院為中心,并注意在鄉(xiāng)間劃區(qū)設(shè)分診所,在村子里有急救員。

      1936年,金寶善[11]在《公醫(yī)制度》一文中系統(tǒng)地闡釋了縣一級衛(wèi)生行政組織的構(gòu)想。他認(rèn)為縣市是醫(yī)事建設(shè)的單位,主張每縣分置縣衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、衛(wèi)生分所,衛(wèi)生員。每一村莊,每五十至一百家,應(yīng)置衛(wèi)生員一人,須在當(dāng)?shù)馗咝』蛎癖妼W(xué)校畢業(yè),受過公共衛(wèi)生訓(xùn)練,負(fù)責(zé)急救、生死報告、衛(wèi)生宣傳、種痘、簡易的環(huán)境衛(wèi)生(如井、廁的改良)等幾項簡單工作。每滿一萬人以上的區(qū)域,設(shè)衛(wèi)生分所,內(nèi)置護士或其他醫(yī)事助理員一人,擔(dān)任治療普通皮膚病及外傷、急救、傳染病報告、生死報告衛(wèi)生宣傳、預(yù)防接種及必要時生產(chǎn)等工作。每滿五至十萬人口的區(qū)域,設(shè)一衛(wèi)生所,工作人員包括醫(yī)師、護士、助產(chǎn)士、衛(wèi)生稽查各一人,負(fù)責(zé)辦理簡單的衛(wèi)生工作,如環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、婦嬰衛(wèi)生等,同時負(fù)有督導(dǎo)衛(wèi)生分所及衛(wèi)生員工作的責(zé)任。最后每縣應(yīng)有一衛(wèi)生院,負(fù)責(zé)醫(yī)院、衛(wèi)生實驗室及衛(wèi)生行政等工作。此外,金寶善[12]還強調(diào)衛(wèi)生建設(shè)應(yīng)聯(lián)絡(luò)推行,不僅是各鄉(xiāng)村之間,還包括醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和其他社會事業(yè)間,如教育、農(nóng)事等,應(yīng)多溝通,以推進整個社會的發(fā)展。“我希望能利用鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作去打先鋒,同時引起其他關(guān)于農(nóng)村復(fù)興的事業(yè)。由改進鄉(xiāng)村衛(wèi)生著手,而奠定農(nóng)村復(fù)興的基礎(chǔ)?!?/p>

      總之,金寶善[10]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立獨立、權(quán)責(zé)明晰、系統(tǒng)的衛(wèi)生行政組織:中央督率并支持地方衛(wèi)生行政的發(fā)展;市縣是衛(wèi)生行政的重要單位;鄉(xiāng)村人口最多且生活水平低,是衛(wèi)生建設(shè)的重點。具體為在市設(shè)衛(wèi)生局,在縣鄉(xiāng)村各級根據(jù)人口的多寡分置衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、衛(wèi)生分所及衛(wèi)生員。

      2.3 提出保障衛(wèi)生行政運作的主張

      衛(wèi)生行政是專業(yè)性較強的行政系統(tǒng)。行政機構(gòu)設(shè)立之后,如何運作也是值得注意的問題。如時人就指出了中國衛(wèi)生行政運作方面的問題,認(rèn)為衛(wèi)生人員沒有真正履行職責(zé),衛(wèi)生機關(guān)無非是一收捐機構(gòu)[13]。有鑒于此,金寶善提出了如下主張。

      2.3.1 規(guī)范衛(wèi)生行政人員的選用與從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

      衛(wèi)生行政的專業(yè)性和工作的具體性對從業(yè)人員提出了特殊要求。因此,專業(yè)人員的選用和從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都不容忽視。

      金寶善認(rèn)為衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)任用專門人才。他指出:“衛(wèi)生事業(yè)者,別系一種專門之學(xué)理,非專心研究衛(wèi)生學(xué)者不能勝任,試察各國現(xiàn)辦衛(wèi)生行政人員,皆非普通醫(yī)生,是以培植公共衛(wèi)生專門人才,為今日不可稍緩之圖。”[14]“務(wù)必破除情面,實行考試制?!盵15]此外,主管市政衛(wèi)生的人員還需有相應(yīng)的學(xué)術(shù)資格,即“除醫(yī)學(xué)資格,與近代文明各國政府所認(rèn)可的醫(yī)師同等外,須有公共衛(wèi)生的學(xué)位,或曾充市衛(wèi)生局局長副局長等職務(wù)五年以上”[15]。他還提出市政衛(wèi)生工作者必須專任一職,在任期上應(yīng)有保障,不能無故更換[15]。

      為了滿足專業(yè)人員的需求,他提出了培養(yǎng)各級衛(wèi)生人才的主張。他認(rèn)為應(yīng)由中央與地方分別訓(xùn)練人員,高級鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員由中央或都市組織訓(xùn)練機關(guān),初級人員或助理員由地方自行訓(xùn)練[12]。

      對于從業(yè)人員的要求,金寶善希望能做到以下四點:其一,以服務(wù)為目的;其二,醫(yī)務(wù)人員的生活要和當(dāng)?shù)匾话汔l(xiāng)民的生活相差不多,使鄉(xiāng)民不會有懸殊感;其三,待人處事應(yīng)“至誠”;其四,忌惡習(xí),應(yīng)糾正因循茍且、重表面、懶惰、不求進步、敷衍、欺壓等惡習(xí)[12]。此種細(xì)致入微的工作要求,能切實拉近當(dāng)時醫(yī)務(wù)人員與鄉(xiāng)民的距離,有利于推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生建設(shè),對于今日的衛(wèi)生工作也有借鑒意義。

      2.3.2 注重衛(wèi)生行政經(jīng)費問題

      行政運作往往需要專門的經(jīng)費。在南京國民政府財政困難的情況下,保證經(jīng)費是衛(wèi)生行政運作的關(guān)鍵問題之一。因此,金寶善尤其注重衛(wèi)生行政經(jīng)費問題。

      金寶善認(rèn)為,我國各地的衛(wèi)生行政經(jīng)費占行政經(jīng)費總數(shù)的比例較小,甚至遠(yuǎn)低于教育行政經(jīng)費,應(yīng)當(dāng)努力增加衛(wèi)生行政經(jīng)費數(shù)目。1928年衛(wèi)生部成立以前,國家衛(wèi)生行政支出,為數(shù)甚少;衛(wèi)生部成立以后,各種衛(wèi)生行政技術(shù)研究機關(guān),逐漸增設(shè),所以衛(wèi)生經(jīng)費與年俱增。到1937年度,中央衛(wèi)生行政經(jīng)費預(yù)算總數(shù)已達2 645 516元?!叭痪推湔既啃姓?jīng)費之百分?jǐn)?shù)而言,較之先進各國猶覺瞠乎其后。以吾國人口之眾,衛(wèi)生事業(yè)之亟應(yīng)發(fā)展,衛(wèi)生行政經(jīng)費之亟應(yīng)增加,固不待言也?!盵16]

      關(guān)于如何籌措衛(wèi)生經(jīng)費,金寶善[14]認(rèn)為可有兩種方案:一為應(yīng)完全由政府稅收項下開支,市民自愿捐助;二為由市民籌資,政府相關(guān)部門從旁指導(dǎo)。但是,隨著認(rèn)識的深入,金寶善更傾向于由政府出資舉辦。金寶善認(rèn)為“歐戰(zhàn)”過后,各新興國家都傾向于由政府統(tǒng)籌辦理衛(wèi)生事項,例如,南斯拉夫、波蘭、匈牙利、蘇俄等國,都由政府統(tǒng)籌辦理,以避免衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的不均衡。他認(rèn)為我國衛(wèi)生建設(shè)正在發(fā)展時期,應(yīng)該借鑒他國的成敗經(jīng)驗。所以,金寶善[17]在地方自治案中提出一切醫(yī)事建設(shè)事業(yè),應(yīng)完全由政府主辦,所有關(guān)于醫(yī)事建設(shè)的經(jīng)費,應(yīng)由稅收項下支出,使人民享受均等的醫(yī)療服務(wù)。

      除了規(guī)范衛(wèi)生行政人員與增加衛(wèi)生行政經(jīng)費外,金寶善認(rèn)為衛(wèi)生統(tǒng)計對衛(wèi)生行政也很重要。金寶善[9]在美國研修衛(wèi)生行政之時,即已關(guān)注到衛(wèi)生統(tǒng)計。他認(rèn)為衛(wèi)生統(tǒng)計是發(fā)展衛(wèi)生的根本,并總結(jié)出其四大優(yōu)點,即促進衛(wèi)生事業(yè)、節(jié)省行政經(jīng)費、藉知國勢消長、啟發(fā)衛(wèi)生學(xué)術(shù)。

      3 金寶善衛(wèi)生行政觀的評價

      20世紀(jì)二三十年代,金寶善在國家醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)的背景下,在多個方面提出了自己關(guān)于衛(wèi)生行政建設(shè)的主張。這些主張既有時代的共性,也有特別之處。

      在20世紀(jì)二三十年代,不僅金寶善對衛(wèi)生行政有所思考,其他知識精英對衛(wèi)生行政的建構(gòu)也提出了自己的看法。金寶善的主張在某些方面與時人有相似之處,體現(xiàn)了時代的共性。

      金寶善還注重衛(wèi)生行政的專業(yè)性,聘選專門人才,且任用不輕易變動。同時代人也多注重衛(wèi)生行政人員的選聘以及任期的保障。如陳志潛[18]認(rèn)為“在舊日政體下……當(dāng)時執(zhí)政者因大半外行,所有舉動往往居于被動地位……無論辦什么事,人選總是重要的,而在衛(wèi)生行政方面,尤為特別重要……既認(rèn)定人,就應(yīng)該與以專權(quán),加以嚴(yán)格之督率,任期須有相當(dāng)?shù)谋U?,絕不可隨意去就”。此外,不少人就基層衛(wèi)生工作者的態(tài)度、衛(wèi)生行政統(tǒng)計等問題與金寶善也有相似之處。

      然而,金寶善的學(xué)識和行政經(jīng)歷又使他在若干方面的認(rèn)識有別于他人。發(fā)展衛(wèi)生行政及建設(shè)衛(wèi)生事業(yè)是否一定要有一定經(jīng)濟基礎(chǔ),在這點上金寶善與部分同時代社會精英有不同之處。金寶善認(rèn)為可就能辦之事漸次添辦。胡定安[19]也認(rèn)為衛(wèi)生行政可因陋就簡、按次推進。但也有部分社會精英認(rèn)為只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度之后才能考慮衛(wèi)生。如楊敷海[20]認(rèn)為“衛(wèi)生事業(yè)非有相當(dāng)經(jīng)費不辦”。

      此外,金寶善對中央與地方衛(wèi)生組織的關(guān)系認(rèn)識與同時代人有所不同。金寶善認(rèn)為,中央衛(wèi)生組織對地方衛(wèi)生組織起督率引導(dǎo)作用,為地方衛(wèi)生行政的發(fā)展提供支持,各地方可根據(jù)情形自行辦理。而朱季青[5]則認(rèn)為中央及省會衛(wèi)生機關(guān)組織及其行政范圍,應(yīng)隨著城市及鄉(xiāng)村衛(wèi)生機關(guān)的情形而變更,且中央及省會的衛(wèi)生行政主要為設(shè)計機關(guān),而城市及鄉(xiāng)村衛(wèi)生機關(guān)為執(zhí)行機關(guān)。

      不過,金寶善的衛(wèi)生行政觀并非沒有不足之處。一方面,他對以市縣為單位的衛(wèi)生行政組織構(gòu)想過于理想化。另一方面,他雖然注重衛(wèi)生行政人員的作用,強調(diào)服務(wù)民眾,但對如何保障衛(wèi)生行政人員的權(quán)益考慮較少。但這些不足并不能抹殺其主張的時代意義和價值。

      金寶善不僅提出衛(wèi)生行政建設(shè)的主張,而且躬身實踐,推動了民國衛(wèi)生行政的建設(shè)。1927年,金寶善受杭州市長邵元沖邀請主持杭州衛(wèi)生行政工作,任衛(wèi)生局局長,奠定了杭州市公共衛(wèi)生的組織基礎(chǔ)[21]。1934年前后,金寶善先后推動和協(xié)助了一些省市組織衛(wèi)生行政機構(gòu)[22]。值得注意的是,金寶善的衛(wèi)生行政組織構(gòu)想得到了同時代學(xué)者的認(rèn)可,如介光[23]認(rèn)為重慶市衛(wèi)生行政組織的改良,最低限度也應(yīng)達到金寶善所列的衛(wèi)生行政組織架構(gòu)。鄭士智[24]在《擬全國衛(wèi)生行政機關(guān)組織法》一文中直接參照金寶善的衛(wèi)生行政組織進行構(gòu)建。

      而且,金寶善在這一時期的主張奠定了其以后衛(wèi)生行政觀發(fā)展的基礎(chǔ)。1937年以后,他先后編撰了《戰(zhàn)時地方衛(wèi)生行政概要》[25]《衛(wèi)生行政》[26],發(fā)表了《我國之公共衛(wèi)生》[27]《我國于抗戰(zhàn)勝利在望中應(yīng)積極實行農(nóng)村衛(wèi)生》[28]等文章,對中國戰(zhàn)時及戰(zhàn)后衛(wèi)生行政發(fā)展提出了獨到的見解。金寶善的《我國衛(wèi)生行政思想的回顧與前瞻》一文還被當(dāng)代學(xué)者收錄在《中華民國公共行政思想》[29]中。魯孟河[30]主編的《影響中國的紹興名人》一書,稱金寶善為中國公共衛(wèi)生體系的締造者之一。

      時過境遷,金寶善在20世紀(jì)二三十年代所形成的衛(wèi)生行政觀于當(dāng)下,或已部分實現(xiàn),或已部分不適用。不過,其衛(wèi)生行政的某些主張在今天看來仍有其價值。如金寶善力求建立系統(tǒng)的衛(wèi)生行政組織,主張衛(wèi)生行政經(jīng)費應(yīng)由國家保障、衛(wèi)生行政與其他行政工作應(yīng)有機結(jié)合、人才聘任應(yīng)規(guī)范,并詳細(xì)設(shè)定鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作者應(yīng)有的工作態(tài)度和方式,等等。這些主張對于解決當(dāng)今衛(wèi)生體制建設(shè)中存在的衛(wèi)生機關(guān)間溝通、協(xié)調(diào)不足,衛(wèi)生經(jīng)費分撥不及時,衛(wèi)生復(fù)合型人才缺乏及基層衛(wèi)生人員服務(wù)動力較弱等問題[31],仍有借鑒意義。

      金寶善出于對國家與民族的考慮,提出衛(wèi)生行政組織構(gòu)建及保障其運行的策略,并付諸實踐,推動了民國衛(wèi)生行政組織的發(fā)展,為之后公醫(yī)制度的實施奠定了基礎(chǔ)。但囿于時局,金寶善的上述主張并不能完全實現(xiàn)。一方面,衛(wèi)生行政依托于國家行政系統(tǒng),但民國時期中央與地方貌合神離,難以統(tǒng)合;另一方面,衛(wèi)生行政人才與經(jīng)費匱乏的狀況都難以在短時間內(nèi)改善。此外,民國政府的腐敗以及社會動蕩都使衛(wèi)生行政建設(shè)流弊叢生。這不僅是中國衛(wèi)生行政現(xiàn)代化的困境,也是民國時期中國現(xiàn)代化的困境所在。

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