老齡化背景下政府養(yǎng)老服務優(yōu)化路徑研究

■ 王丹（中共遼寧省委黨校）

一、沈陽市養(yǎng)老基本情況

沈陽市已初步建成以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的社會化養(yǎng)老服務體系。在居家養(yǎng)老方面，全市有97%以上的老年人都選擇居家養(yǎng)老服務方式，已建成面積在600平方米以上的區(qū)域性居家養(yǎng)老服務中心37個，為居家老人提供文化娛樂、助餐等規(guī)范化服務；在社區(qū)養(yǎng)老方面，全市建設集生活照料、文體娛樂、精神慰藉三大服務功能于一體的社區(qū)老年人日間照料站720個，社區(qū)覆蓋率達到81%；農村建成216個農村互助幸福院，為農村老年人提供互助式日間照料服務。在機構養(yǎng)老方面，全市共有養(yǎng)老機構182家，有養(yǎng)老床位4.5萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位25.2張。其中城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老機構13家、農村中心敬老院37家、民辦養(yǎng)老機構132家。在醫(yī)養(yǎng)結合方面，2017年沈陽市被國家確定為醫(yī)養(yǎng)結合改革試點城市，目前60%的養(yǎng)老院可提供醫(yī)療服務，21家醫(yī)療機構開設老年病門診，14家醫(yī)療機構設有991張老年病床位。

二、政府購買養(yǎng)老服務存在的問題

（一）制度規(guī)范不健全

政府采購制度是目前政府購買公共服務的基本法律構架。由于頂層的制度設計仍處于缺位狀態(tài)，有關政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的專門性法律尚未出臺。一般以《政府采購法》和《招標投標法》以及民政局、財政局等職能部門所出臺的政策性文件作為政府購買的法律依據。全市沒有統一、明確的工作規(guī)劃和工作路徑，工作職責界限不清，時間進度無法把握，更沒有可操作性的工作分解和詳細的工作指引。

（二）養(yǎng)老服務領導、服務供給服務供給不協調

在統籌組織工作上力度不夠，很多工作流于形式，沒有得到真正落實，各部門之間工作溝通不足，未能形成合作共享、共建多贏的服務網絡和體系。在服務對象上，城市中低收入群體和農村老人養(yǎng)老難問題開始顯現；在服務內容上，城市與農村存在較大差距，農村養(yǎng)老服務基本沒有開展；在服務設施上，城市日間照料站和農村互助幸福院均沒有得到有效利用；在服務方式上，服務需求不能精準定位，無法提供分類別、多層次的專業(yè)化養(yǎng)老服務；在服務人員上，服務隊伍薄弱、人才短缺。

（三）養(yǎng)老服務責任約束機制不健全

缺少養(yǎng)老服務質量標準和評價體系，無法對服務效果進行科學評估，財政投入政策重城市輕農村，新民、遼中、康平和法庫等地養(yǎng)老資金極度匱乏，只能滿足具有托底保障功能的公辦敬老院的最基本支出。

三、政府購買養(yǎng)老服務的優(yōu)化路徑

（一）加強養(yǎng)老工作頂層設計

確定沈陽市養(yǎng)老服務工作的總目標，據此制定全市養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，進行相關配套的制度研究，在政策保障、產業(yè)布局、隊伍建設、工作內容等方面進行精細化設計，為各級養(yǎng)老服務服務部門提供工作指南。加強指揮協調，成立聯合指導小組，加大工作力度，發(fā)揮協調、決策作用，使各部門的養(yǎng)老工作權責明確，互相補充、互相完善，形成協調統一的工作運行體系。

（二）更新養(yǎng)老服務理念

轉變領導干部養(yǎng)老服務工作意識。通過講座、參觀、討論等多種形式，深刻理解養(yǎng)老服務工作的社會意義和經濟意義，將養(yǎng)老服務工作納入干部政績考核之中，倒逼其改變觀念。幫助全體市民提升養(yǎng)老意識。提升全體市民的“尊老敬老”意識；運用多種途徑介紹居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老方式的特點和服務內容，讓老人及其家屬正確選擇養(yǎng)老方式。

（三）推動養(yǎng)老服務社會化運作

引導社會力量投入養(yǎng)老事業(yè)。加大扶持力度，給予土地租金分期支付、稅費減免、財政補貼等一系列政策優(yōu)惠，鼓勵各種社會力量以公辦民營、民辦公助、合資合作等多種方式開展養(yǎng)老服務。合理調配土地資源，全面調查現存的各種舊廠房、舊辦公樓等閑置資源，將其適當轉化為養(yǎng)老用房，解除制約民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的關鍵障礙。引入社會力量盤活社區(qū)日間照料站和農村互助幸福院，在嚴格審查機構資質的前提下，采用政府購買形式，將社區(qū)日間照料站和農村互助幸福院交由專業(yè)社會力量來做，同時加強服務質量監(jiān)管和財務監(jiān)督。

（四）推進醫(yī)養(yǎng)結合試點

打破行業(yè)壟斷與條塊分割，制定統一的資源分配方案、服務轉介銜接流程，順暢實施跨部門協作，鼓勵養(yǎng)老、醫(yī)療機構向醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務轉型，制定優(yōu)惠政策，鼓勵養(yǎng)老機構根據服務需求和自身能力，依照標準開辦老年病醫(yī)院、康復醫(yī)院、護理醫(yī)院，鼓勵有條件的企事業(yè)單位職工醫(yī)院、門診部向以老年康復為主的社區(qū)衛(wèi)生服務機構轉型，探索建立長期照護保險制度，通過完全市場化的商業(yè)保險模式，鼓勵個人自愿購買，嘗試構建投保資助型社會保險模式。

（五）分類設置養(yǎng)老機構

精細劃分養(yǎng)老群體，在調研基礎上，依據科學方法對老齡人口及其需求進行分階段、分層次、分級別的養(yǎng)老分類，有針對性地提出養(yǎng)老服務舉措；根據需求對養(yǎng)老市場進行細分，分類設置醫(yī)護服務型、生活服務型、康樂服務型、臨終關懷型等專業(yè)化養(yǎng)老服務機構或在專業(yè)機構中開展分類服務，同時建立各機構之間的轉介制度，以彌補各個機構的服務缺陷。

（六）建設養(yǎng)老服務大數據平臺

突破數據平臺建設障礙，政府各部門共享信息資源，打破部門“信息孤島”，制定養(yǎng)老服務質量標準。在開展全面調查研究基礎上，啟動全市養(yǎng)老服務質量標準編制工作，制定養(yǎng)老機構質量標準和社區(qū)養(yǎng)老服務質量標準，發(fā)揮數據平臺服務功能，建立完備、動態(tài)的養(yǎng)老服務數據信息庫，建立居家養(yǎng)老服務網絡、老年醫(yī)療保健信息網絡、老年服務機構動態(tài)跟蹤網絡等，為市政府深入研判全市養(yǎng)老狀況、進一步推進醫(yī)養(yǎng)結合服務提供信息支撐。

（七）培育養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍

建設培訓基地，加強現有養(yǎng)老人才培養(yǎng)，不斷擴大養(yǎng)老服務人員隊伍，改善養(yǎng)老服務從業(yè)人員的福利待遇，完善合理的薪酬增長機制，實施各種有吸引力的獎勵、補貼政策，吸引更多的大中專畢業(yè)生進入到養(yǎng)老服務機構，讓更多有經驗、有技術的養(yǎng)老服務人員留下來。同時大力倡導和支持敬老志愿行動，應特別關注我市高校中的志愿者力量，創(chuàng)造條件讓青年學生參與養(yǎng)老志愿服務，采取措施留住社會工作專業(yè)學生，將各個區(qū)縣的用人信息及時傳遞給學校，搭建就業(yè)信息平臺。

（八）重視農村養(yǎng)老服務工作

極破解農村居家養(yǎng)老難題，強化外部環(huán)境，在鄉(xiāng)村廣泛深入地宣傳“孝道”文化，把家庭養(yǎng)老納入到鄉(xiāng)規(guī)民約中，增強農村子女贍養(yǎng)老人的意識，為養(yǎng)老主體提供經濟、政策、心理、技術等方面的資源支持，協助其增強養(yǎng)老能力協調相關資金，增加這些基礎薄弱、資金不足地區(qū)敬老院經費投入，增加設立運營補貼和設備購置等專項支出項目。

四、政府在養(yǎng)老服務工作中的職責

在人口老齡化加速發(fā)展的背景下，養(yǎng)老服務的屬性不斷變遷，養(yǎng)老需求由“家庭內需求”向“社會化需求”轉變，養(yǎng)老供給由“私人服務”向“公共服務”轉變，養(yǎng)老意識由“慈善祈求”向“權利意識”轉變，養(yǎng)老服務理念要由“生存救濟”向“生活保障”轉變，提升為面向所有老年人的多元生活保障式工作理念，養(yǎng)老服務領導體系要由“各自為戰(zhàn)”向“合力出擊”轉變，合力完成養(yǎng)老服務工作；養(yǎng)老服務責任約束機制要由“松散粗放”向“系統規(guī)范”轉變，更新、構建完備的養(yǎng)老服務制度體系。政府在養(yǎng)老服務工作中的職責是政策規(guī)劃指導，統籌考慮全市養(yǎng)老服務體系發(fā)展，進行整體規(guī)劃，統一的指導思想和發(fā)展路徑，制定系統的老年人權益保障、服務標準、監(jiān)督監(jiān)管、資金籌措等養(yǎng)老服務相關政策，同時加強輿論宣傳，為養(yǎng)老服務工作提供政策保障；進行資源配置，人力資源配置是通過養(yǎng)老服務人才隊伍建設、行政管理機構和監(jiān)督管理人員協調等工作，為養(yǎng)老服務工作提供人員保障；物力資源配置是通過資金籌措、信息化建設、基礎設施建設、養(yǎng)老服務機構科學布點等工作，為養(yǎng)老服務工作提供物質保障。拓寬供給主體，推動養(yǎng)老服務市場化運作，引導社會資本有序進入養(yǎng)老服務市場，由政府主導拓展為政府、家庭、社會組織、市場共同參與，形成穩(wěn)定的養(yǎng)老服務供應市場；創(chuàng)新服務與管理模式，鼓勵各類服務主體提供多樣性和針對性服務，為養(yǎng)老服務工作提供發(fā)展保障。同時要加強服務監(jiān)管，通過常態(tài)化、規(guī)范化的檢查、評估、監(jiān)控等方式，加強監(jiān)督管理，維護養(yǎng)老服務市場的良好秩序，為養(yǎng)老服務提供質量保障。