殘疾兒童學(xué)前教育法律制度研究

胡天壯 李嘉藝 高晶晶

摘 要 黨和國家一直關(guān)注殘疾兒童的受教育問題。2017年2月，我國修訂了《殘疾人教育條例》，進(jìn)一步完善了殘疾兒童教育保障機(jī)制。本文通過分析我國殘疾兒童接受學(xué)前教育的現(xiàn)狀及問題，分析典型國家的殘疾兒童學(xué)前教育制度，以期在立足我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國殘疾兒童學(xué)前教育法律制度的建議。

關(guān)鍵詞 殘疾兒童 學(xué)前教育 融合教育

基金項(xiàng)目：山東師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：201710445019。

作者簡介：胡天壯，山東師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)；李嘉藝、高晶晶，山東師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.129

黨的十九大報(bào)告明確提出，要辦好特殊教育，爭取實(shí)現(xiàn)“幼有所育，弱有所扶”，要高度重視殘疾兒童的學(xué)前教育，讓殘疾兒童真正受到公平公正的教育，為其以后融入社會(huì)打下良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，2017年，我國先后修訂了《殘疾人教育條例》，發(fā)布了《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020）》，從法律和實(shí)踐層面為我國殘疾兒童學(xué)前教育的發(fā)展提供了較為充分的保障和指導(dǎo)。但基于我國殘疾兒童教育起步較晚，學(xué)前教育階段不受重視等原因，我國殘疾兒童接受學(xué)前教育的狀況不容樂觀。

一、我國殘疾兒童接受學(xué)前教育的現(xiàn)狀及問題

本項(xiàng)目組通過實(shí)地調(diào)研的方法，同時(shí)結(jié)合查找的相關(guān)論文數(shù)據(jù)資料，總結(jié)出當(dāng)下我國殘疾兒童學(xué)前教育的實(shí)際狀況及問題。

（一）殘疾兒童學(xué)前教育投入低，教育機(jī)構(gòu)及相關(guān)配套設(shè)施不完善

在經(jīng)費(fèi)投入方面，學(xué)前教育作為殘疾兒童教育的起點(diǎn)和關(guān)鍵階段，在我國，卻沒有建立足夠的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)來滿足殘疾兒童的基本教育需求。目前，我國學(xué)前教育投入不足，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)依舊少之又少，而且分布極不均衡。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國3-6歲殘疾兒童接受學(xué)前教育率僅43.92%，其中城市為61.48%，農(nóng)村為26.41% 。同時(shí)，投入資金的不足導(dǎo)致了教育資源及配套設(shè)施的短缺，我國接受殘疾兒童的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要有殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)、特殊教育學(xué)校的學(xué)前班以及普通幼兒園三種 。其中的私立機(jī)構(gòu)以盈利為目的，國家對其支持不足，資金來源短缺，私立機(jī)構(gòu)無力保證就學(xué)的殘疾兒童享有充分的學(xué)習(xí)資源以及相應(yīng)的配套設(shè)施，而且即使是公立學(xué)校，部分的教學(xué)資源也不達(dá)標(biāo)，且存在著教學(xué)活動(dòng)場所狹小，康復(fù)訓(xùn)練設(shè)備落后，環(huán)保性能不達(dá)標(biāo)，適合殘疾兒童的針對性特色課程少等諸多問題，殘疾兒童的學(xué)前教育質(zhì)量也就可想而知。

（二）殘疾兒童學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師資源稀缺，教師專業(yè)水平低

就上文所述，我國接受殘疾兒童的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要有殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)、特殊教育學(xué)校的學(xué)前班以及普通幼兒園三種。在教師資源方面，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中的康復(fù)教育機(jī)構(gòu)的教師招聘門檻低，對專業(yè)性要求不高，但因?yàn)樘厥饨逃蠋熧Y源稀缺，招聘仍十分困難。而且學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師流動(dòng)性大，十分缺乏有經(jīng)驗(yàn)的教師，加之學(xué)前教育階段的教師沒有職稱評定等獎(jiǎng)懲方式，教師的教學(xué)動(dòng)力不足，僅憑樸素的社會(huì)責(zé)任心不足以支撐他們積極工作。而在特殊教育學(xué)校和普通幼兒園中，其中的很多教師都是從普通學(xué)校的老師中調(diào)任入職，由于他們之前并沒有接觸過殘疾兒童的教育工作，只是在簡單培訓(xùn)之后就上崗工作，缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能，難以保障教育質(zhì)量。

（三）教學(xué)單一模式落后，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃

我國目前的殘疾兒童學(xué)前教育主要關(guān)注的是障礙的矯正與康復(fù)，比如說視聽能力的恢復(fù)、語言訓(xùn)練、缺陷行為的矯正等等 。但是學(xué)前教育階段作為殘障兒童認(rèn)知、語言、智力飛速發(fā)展的時(shí)期，如果不充分進(jìn)行相應(yīng)年齡知識的學(xué)習(xí)，以后會(huì)很難達(dá)到應(yīng)有的水平。不過普通的講授學(xué)習(xí)也并非可取之道，殘疾兒童畢竟和普通兒童存在差異性，需要根據(jù)其個(gè)人能力制定個(gè)別學(xué)習(xí)計(jì)劃，進(jìn)行針對性的知識學(xué)習(xí)，同時(shí)，殘疾兒童的個(gè)別化訓(xùn)練也不能以犧牲殘疾兒童的交往時(shí)間為代價(jià)，否則會(huì)對殘疾兒童的交往能力產(chǎn)生障礙。因此，康復(fù)訓(xùn)練的正常進(jìn)行，個(gè)別化學(xué)習(xí)計(jì)劃的開展和殘疾兒童交往能力的培養(yǎng)三方面之間的平衡性問題也成為了我國殘疾兒童學(xué)前教育的一大困境。

（四）殘疾兒童學(xué)前教育以隔離式為主，不利于殘疾兒童融入社會(huì)

目前我國殘疾兒童在學(xué)前教育階段仍以接受隔離式的特殊教育為主，且存在較多問題，例如在特殊學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的花費(fèi)較高，導(dǎo)致入學(xué)率較低；在殘疾兒童社會(huì)交往上，“隔離式”的教育模式無法建立廣泛的社會(huì)關(guān)系，不利于殘障兒童將來更好地融入社會(huì)。融合教育被視為殘疾兒童實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)的最佳途徑，是最終促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的基礎(chǔ) 。雖然我國已經(jīng)出臺的多部立法涉及建立融合教育制度的內(nèi)容，但我國學(xué)前融合教育發(fā)展仍較為緩慢，僅有少量殘疾兒童接受了融合學(xué)前教育。

二、我國殘疾兒童學(xué)前教育法律制度的現(xiàn)狀及問題

數(shù)據(jù)顯示，我國目前0至6歲的殘疾兒童大約有167萬人，同時(shí)每年新增殘疾兒童約20萬左右 。由此可見，發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。 為了實(shí)現(xiàn)殘疾兒童的受教育權(quán)，應(yīng)當(dāng)把教育的第一個(gè)階段即學(xué)前教育擺在極為重要的位置。

（一）我國殘疾兒童學(xué)前教育法律制度的現(xiàn)狀

受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)，我國憲法也規(guī)定，學(xué)前教育是國家教育體系的重要組成部分。2008年修訂實(shí)施的《殘疾人保障法》作為專門保障殘疾人權(quán)利的基礎(chǔ)性法律，其第21條明確規(guī)定了殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，并且規(guī)定要采取普通教育方式和特殊教育方式相結(jié)合的模式積極開展學(xué)前教育。該法第26條對殘疾兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利再次予以強(qiáng)調(diào)。

2017年修訂實(shí)施的《殘疾人教育條例》是一部專門保障殘疾人受教育權(quán)的行政法規(guī)。該《條例》確立了與保育、康復(fù)相結(jié)合的殘疾兒童學(xué)前教育制度，確立了相關(guān)配套保障制度，如殘疾兒童入學(xué)登記制度、殘疾人教育專家委員會(huì)制度、入學(xué)爭議解決制度、個(gè)別化針對性的教育制度、特殊教育資源中心制度等。相較于舊《殘疾人教育條例》，新《條例》中體現(xiàn)了原條例所不具有的新的理念，它確立了融合教育原則，強(qiáng)調(diào)平等保障殘疾人的受教育權(quán)利，推行入學(xué)零拒絕 ，實(shí)現(xiàn)殘疾人教育的全覆蓋，構(gòu)建多方共同負(fù)責(zé)體系。

2017年7月，教育部等7部門發(fā)布了《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020）》，此計(jì)劃強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展殘疾兒童的學(xué)前教育。除此之外，《未成年人保護(hù)法》中的保障未成年人受教育的權(quán)利和《教師法》中關(guān)于學(xué)前教育教師資格的要求和從事教育行業(yè)的補(bǔ)貼都能體現(xiàn)出我國對學(xué)前教育的重視。由此可見，我國已經(jīng)建立了較為完善的殘疾兒童學(xué)前教育法律制度，但是在受教育的法律救濟(jì)以及公眾參與方面仍存在一些問題。

（二）我國殘疾兒童學(xué)前教育法律制度存在的問題

1.殘疾兒童學(xué)前教育的司法救濟(jì)缺乏明確的法律依據(jù)

我國新修訂的《殘疾人教育條例》第八章法律責(zé)任中第五十七條規(guī)定，針對“（一）拒絕招收符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的殘疾學(xué)生入學(xué)的；（二）歧視、侮辱、體罰殘疾學(xué)生，或者放任對殘疾學(xué)生的歧視言行，對殘疾學(xué)生造成身心傷害的；（三）未按照國家有關(guān)規(guī)定對經(jīng)濟(jì)困難的殘疾學(xué)生減免學(xué)費(fèi)或者其他費(fèi)用的”，以承擔(dān)行政責(zé)任為主，對于給殘疾兒童的身心造成嚴(yán)重?fù)p害的情況，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。該條款雖從殘疾兒童入學(xué)難，其身心健康遭受言行危害及費(fèi)用負(fù)擔(dān)重這三個(gè)殘疾兒童教育主要面臨的問題出發(fā)，進(jìn)行規(guī)定，但是此法條為列舉式規(guī)定，無法窮盡現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種情況問題，且《條例》的法律責(zé)任無兜底性規(guī)定，對于實(shí)踐中出現(xiàn)的其他問題，例如：教學(xué)效果不達(dá)標(biāo)，形式上的接納實(shí)質(zhì)上的疏遠(yuǎn)等，沒有提供明確的承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)。

2.殘疾兒童學(xué)前教育的行政救濟(jì)缺乏可操作性

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，根據(jù)我國《殘疾人教育條例》和《殘疾人保障法》的具體規(guī)定，當(dāng)殘疾兒童的受教育權(quán)受到侵害時(shí)，當(dāng)事人以尋求行政救濟(jì)為主要手段，對政府部門及學(xué)校等義務(wù)主體主要采取由其上級機(jī)關(guān)對其進(jìn)行限期改正、批評、處分的處罰方式。但因?yàn)樵谝陨戏芍芯鄙賹C(jī)關(guān)部門，教育機(jī)構(gòu)及其上級部門的監(jiān)督性規(guī)定，上級機(jī)關(guān)及其下屬的共同不作為很容易使得行政救濟(jì)成為空頭支票，因此對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全，殘疾兒童的監(jiān)護(hù)人在實(shí)際尋求行政救濟(jì)時(shí)難以得到及時(shí)有效的回應(yīng)。

3.殘疾兒童學(xué)前教育“公眾參與”制度不完善

結(jié)合我國新修訂的《殘疾人教育條例》和國外特殊教育法律保障的發(fā)展趨勢，可以看出，《條例》中雖規(guī)定了殘疾人的監(jiān)護(hù)人、所在社區(qū)、相關(guān)社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對殘疾人教育提供幫助，但是未建立普遍的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使以上組織和個(gè)人缺乏行動(dòng)的積極性。其次，在殘疾兒童的家校信息共享機(jī)制和公眾監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)方面并不完善，該《條例》沒有為家長及社會(huì)公眾提供對學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行及費(fèi)用投入等方面進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，也沒有規(guī)定政府及學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)之間與殘疾兒童的監(jiān)護(hù)人建立信息共享平臺，這使得家長不能及時(shí)獲取殘疾兒童的成長信息，也使得公眾無法切實(shí)參與到保護(hù)殘疾兒童受教育權(quán)的行動(dòng)中來。

三、美、英兩國的殘疾兒童學(xué)前教育法律制度

筆者選取學(xué)前教育較為發(fā)達(dá)的美國和英國，分析兩國殘疾兒童學(xué)前教育的立法現(xiàn)狀，總結(jié)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國殘疾兒童學(xué)前教育立法現(xiàn)狀

隨著立法的不斷完善，美國殘疾兒童的學(xué)前教育非常發(fā)達(dá)，入學(xué)率已達(dá)到近100%，而且費(fèi)用全部由政府承擔(dān)，這不僅是保障殘疾兒童教育權(quán)的有效措施，也是減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)的長遠(yuǎn)投資。為了改善殘疾兒童的學(xué)前教育率偏低的社會(huì)現(xiàn)狀，美國早在1975年就通過了《全體殘疾兒童教育法》。該法要求各州為3-21歲的殘疾兒童和殘疾青少年提供免費(fèi)的教育和其他服務(wù)，并且確立了零拒絕，非歧視性評估、適當(dāng)教育、最小限制環(huán)境、適當(dāng)核查程序和家長參與六項(xiàng)原則 。其中，針對3-5歲的殘疾兒童的法律條款稱為學(xué)前資金計(jì)劃，不過該計(jì)劃只是鼓勵(lì)性的，對各州并不具有強(qiáng)制約束力，直到1986年國會(huì)對該法案進(jìn)行修正通過了99-457公法，學(xué)前資金計(jì)劃才變?yōu)楦髦菥枰獔?zhí)行的強(qiáng)制性規(guī)定。99-457公法在1990年修訂變?yōu)椤稓埣矀€(gè)體教育法》，目前最近一次修訂是2004年通過的《殘疾個(gè)體教育法2004年修正案》，所有修正案在保留學(xué)前資金計(jì)劃的基礎(chǔ)上又對其進(jìn)行了完善。該計(jì)劃的撥款主要由州政府和學(xué)區(qū)承擔(dān)，聯(lián)邦撥款只占一小部分，但聯(lián)邦撥款起著積極的引導(dǎo)作用，而且數(shù)額也在逐步增加。值得一提的是，在法律救濟(jì)方面，如果殘疾兒童無法得到免費(fèi)且充分的學(xué)前教育，那家長們可以依據(jù)該法案提起訴訟。

（二）英國殘疾兒童學(xué)前教育立法現(xiàn)狀

英國學(xué)前特殊教育立法發(fā)展的特色首先就是特殊教育的對象經(jīng)歷了由少到多再到簡的演變過程。英國的特殊教育的萌芽首先是17世紀(jì)宗教對殘疾兒童的收留與教育，但僅限于極少數(shù)殘疾程度較重的殘疾兒童，1870年《英國初等教育法》則是規(guī)定了5類殘疾兒童，《1944年教育法》的成就則是對殘疾兒童做了更為詳細(xì)的劃分，對缺陷兒童做了10種分類，1978年的《沃諾克報(bào)告》建議特殊兒童10種類應(yīng)該廢止，取而代之的是“有特殊需要的兒童”，這擴(kuò)大了殘疾兒童受教育的范圍；其次，1944年英國的《教育法》首次確定了對年滿兩周歲的兒童進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查，確定他們是否存在殘疾，并確定殘疾的類型與程度，并為以后特殊兒童進(jìn)行教育做準(zhǔn)備；另外，1994年《特殊教育需要鑒定與評估實(shí)施章程》要求學(xué)校從教職工中任命特殊教育需要協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)專門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和安置有特殊需要的學(xué)生；最后，英國特殊教育更加重視家長的參與，賦予家長更多的權(quán)利義務(wù)，1981年《教育法》首次賦予了家長對孩子的教育有咨詢上訴的權(quán)利 。

四、完善我國殘疾兒童學(xué)前教育法律制度的建議

完善的法律體系是學(xué)前特殊教育成功的關(guān)鍵，建立專門的殘疾兒童學(xué)前教育立法已成為衡量一個(gè)國家殘疾兒童是否能夠享受平等教育權(quán)的基本尺度，也是與國際殘疾兒童學(xué)前教育接軌的必要手段。

（一）完善殘疾兒童學(xué)前教育資金投入制度

保障和增加殘疾兒童學(xué)前教育投入，實(shí)現(xiàn)殘疾兒童學(xué)前教育全免費(fèi)。提高政府對學(xué)前融合教育的資金投入力度，加大對公立普通幼兒園的財(cái)政支持，提高公立幼兒園在教學(xué)設(shè)備、師資力量等方面的包容性，為學(xué)前融合教育的發(fā)展打好基礎(chǔ)，提高學(xué)前融合教育水平和質(zhì)量。

（二）建立特殊教育教師的資格準(zhǔn)入制度

加強(qiáng)殘疾兒童學(xué)前教育師資培養(yǎng)力度，提高其專業(yè)化水平，我國應(yīng)首先制定專門針對殘疾兒童學(xué)前教育的教師資格證書制度，在證書的獲得過程中加入特殊教育的基本知識與技能的學(xué)習(xí)。同時(shí)，應(yīng)注重特殊教育人才資源向不同學(xué)校的輸送，在普通學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中加大特殊教育知識與技能的普及力度，在有特殊兒童隨班就讀的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中設(shè)置有專門負(fù)責(zé)特殊教育的教師，為殘疾兒童提供專門服務(wù)。

（三）建立殘疾兒童康復(fù)治療、知識學(xué)習(xí)和個(gè)別化訓(xùn)練相結(jié)合的培養(yǎng)機(jī)制

《殘疾人教育條例》強(qiáng)調(diào)了殘疾兒童學(xué)前教育與康復(fù)的結(jié)合。筆者認(rèn)為，早期的康復(fù)治療十分重要，不僅有利于改善殘疾兒童的缺陷，而且從長遠(yuǎn)來看也節(jié)約了成本。但在教學(xué)方式上，還應(yīng)注重學(xué)前殘疾兒童的專項(xiàng)訓(xùn)練與全面發(fā)展相結(jié)合，合理進(jìn)行教學(xué)活動(dòng)設(shè)計(jì)，注重潛能開發(fā)與缺陷補(bǔ)償相結(jié)合 ，重視殘疾兒童社會(huì)性發(fā)展，培養(yǎng)殘疾兒童的社會(huì)適應(yīng)能力；同時(shí)在教學(xué)的過程中，增加殘疾兒童家長的參與性，實(shí)現(xiàn)家?；?dòng)，從而使障礙的矯正、知識的學(xué)習(xí)與個(gè)別化訓(xùn)練三者達(dá)到有機(jī)的平衡，建立起促進(jìn)殘疾兒童最大限度發(fā)展的康復(fù)治療、知識學(xué)習(xí)和個(gè)別化訓(xùn)練相結(jié)合的培養(yǎng)機(jī)制。

（四）立足本土實(shí)踐，發(fā)展學(xué)前融合教育制度

實(shí)行融合教育是殘疾兒童切實(shí)實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)的必然途徑 。針對殘疾兒童學(xué)前教育資源發(fā)展不平衡的問題，應(yīng)立足本土資源，加強(qiáng)實(shí)踐研究。中國是一個(gè)幅員遼闊的國家，發(fā)展的不平衡體現(xiàn)在社會(huì)生活的方方面面，學(xué)前融合教育的差異主要體現(xiàn)在地區(qū)上，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，相應(yīng)的學(xué)前融合教育的發(fā)展速度與質(zhì)量也遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民受教育程度及宗教、民族風(fēng)俗等多種因素影響，要想促進(jìn)學(xué)前融合教育的發(fā)展必須因地制宜地把理論付諸于實(shí)踐， 應(yīng)更加關(guān)注地方特色及不同地域?qū)W前融合教育的現(xiàn)存問題，以解決現(xiàn)實(shí)之需。 此外，國家要加強(qiáng)融合教育宣傳工作，讓融合教育從理論層面真正走向大眾，提高人民群眾對融合教育的接受程度，更好地推進(jìn)融合教育的發(fā)展。

五、結(jié)語

國務(wù)院2017年修訂了《殘疾人教育條例》，同時(shí)出臺了相關(guān)文件來貫徹十九大關(guān)于“辦好特殊教育”的要求，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對廣大殘疾人，特別是殘疾兒童的格外關(guān)心與關(guān)注。新修訂的《殘疾人教育條例》的出臺，進(jìn)一步完善了我國的殘疾兒童學(xué)前教育制度，推動(dòng)了我國殘疾兒童學(xué)前教育事業(yè)的新發(fā)展。通過不斷完善殘疾兒童學(xué)前教育法律制度，我國殘疾兒童學(xué)前教育將會(huì)獲得較快較好地發(fā)展，從而促進(jìn)殘疾兒童受教育權(quán)獲得切實(shí)的實(shí)現(xiàn)。

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