鄉(xiāng)村振興視角的《物權法》立法建議

孫承運，樊洋洋，李 娟，崔 凱

（山東農業(yè)工程學院，山東 濟南 250100）

新中國建立以來，我國實施了城鄉(xiāng)二元制的管理模式，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的道路，鄉(xiāng)村為城市發(fā)展做出了巨大貢獻。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興成為時代發(fā)展的迫切需要，農業(yè)現代化、農民專業(yè)化、農村信息化、智能化和產業(yè)化成為時代新的坐標。

一、鄉(xiāng)村振興的需求

鄉(xiāng)村具有豐富的土地、勞動力、文化和區(qū)域特色資源，發(fā)展?jié)摿艽?，實現鄉(xiāng)村振興是歷史的必然。鄉(xiāng)村振興必須堅持法治先行，通過法治建設，保障信用、公平、產權，為鄉(xiāng)村振興提供良好環(huán)境。明晰產權是市場機制發(fā)揮的基礎和前提，保障信用是市場機制的靈魂，公平是鄉(xiāng)村振興合力形成的保障。

（一）市場需求

1.明晰產權

鄉(xiāng)村振興的法治建設，需要明晰產權，發(fā)揮市場作用，激活市場主體積極性、能動性和創(chuàng)造性，推動鄉(xiāng)村事業(yè)的發(fā)展。當前鄉(xiāng)村產權不明晰，物權體系設置不能滿足市場經濟的需要。

鄉(xiāng)村資源主要包括土地、勞動力、文化和其他特有資源，鄉(xiāng)村勞動力外出務工，潛力挖掘不足，土地資源被束縛，難以發(fā)揮應有作用，鄉(xiāng)村文化資源尚未充分開發(fā)，鄉(xiāng)村振興勢在必行。

從物權法上來說，激活鄉(xiāng)村土地資源是關鍵，放開農用地、宅基地的原有約束，大幅增加鄉(xiāng)村資源價值，吸引社會資源到鄉(xiāng)村投資、創(chuàng)業(yè)、服務和發(fā)展，具有明顯潛力和充分的政策支持。

明晰產權，必然走物權保護，提升鄉(xiāng)村資源與財產價值的道路，利用民法典物權編修訂的契機，構建新的物權法體系，厘清產權關系，提供更加完善的物權保護。

2.維護信用

信用是市場經濟的基石，鄉(xiāng)村振興的法治建設，必然要強化鄉(xiāng)村信用。維護和完善鄉(xiāng)村信用，才能吸引外來資金、技術、人才進入鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

信用來自守約的經驗，來自物權的支配，來自擔保等，其中對物的支配尤為重要。擁有物權本身就是最大的信用，特別是擁有眾多不動產，信用倍增，輔助抵押、保證，信用得到強化。

對物的支配，關鍵是對物處分、收益和擔保功能等，現有物權法框架下，擁有再多的宅基地、農用地，也是難以維護信用的，物權保護不足，難以抵押和獲得收益。

3.保障公平

法治建設是鄉(xiāng)村振興合力形成的先決條件，沒有公平環(huán)境為保障，則難以構建鄉(xiāng)村振興的合力。公平環(huán)境下，鄉(xiāng)村振興各參與主體合作共贏，積極配合，形成振興合力，才能盡快推動鄉(xiāng)村振興的實現。

鄉(xiāng)村振興并非一蹴而就，只有在法制建設的公平環(huán)境下，才能保持其長期發(fā)展，因而公平環(huán)境的創(chuàng)建是法治的重要使命。鄉(xiāng)村法治建設推動鄉(xiāng)村振興合力的形成，實現鄉(xiāng)村振興各主體 “物盡其用，人盡其才”，振興也就水到渠成。

公平的要求：一是資本獲得利潤，承擔相應的風險，既反對資本對鄉(xiāng)村的盤剝，也不能讓資本進入鄉(xiāng)村，承擔過高的風險。二是人才獲得收益，并保護其知識產權，讓人才發(fā)揮應有作用，并給予適當安排，保障服務鄉(xiāng)村的人才，預防人才流失，保障人才的鄉(xiāng)村收益和降低服務鄉(xiāng)村的機會成本。三是資源得到合理利用，既不能造成資源枯竭，環(huán)境污染，也不能讓資源閑置，影響鄉(xiāng)村發(fā)展。四是最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)村自發(fā)潛力，鄉(xiāng)村成為最大的受益者、振興地和宜居地。

公平的結果是照顧各方利益，形成鄉(xiāng)村振興合力，推動鄉(xiāng)村事業(yè)的發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興，防治不良后果的發(fā)生。政府在保持公平方面應當承擔更多責任，為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

（二）政府作用

鄉(xiāng)村振興離不開政府的支持，要充分發(fā)揮政府的主導作用，特別是規(guī)劃引領、執(zhí)法保障和振興服務。規(guī)劃引領本質是對物權的變動安排，特別是土地用途、強度和使用條件的設定，其實在約束物權。

政府的參與，有利于推動立法進程，加大普法力度，完善執(zhí)法體系，強化法律保障。政府推動法律規(guī)定的落實，完善執(zhí)法體系，強化對當事人權利保障。

振興服務，是政府的應有職責，但其作用的發(fā)揮，與立法精神、物權法對物之價值保護程度有關。政府作用的發(fā)揮，需要民法典物權編修訂時，給以法律支持和確認。

（三）對物權法修訂的呼喚

隨著市場經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的物權理論及立法制約了社會資源和自然資源的優(yōu)化配置和充分高效地利用，在實際經濟運行中越來越多地呈現出其缺陷和不足，不利于鄉(xiāng)村振興的開展。長期的社會實踐證明，物權法修訂呼吁以土地所有權為中心向“他物權”為中心轉變。

1.“所有權為中心”的困境一

我國土地所有權不可交易，需要通過土地使用權來落實土地價值。鄉(xiāng)村關于集體土地用益物權權能的限制，影響物之價值的發(fā)揮，制約鄉(xiāng)村振興的活力。

在設置土地所有權時，忽略了土地所有權在我國不可交易的特殊性，特別是鄉(xiāng)村土地用益物權也是不可交易的，需要進一步分離出經營權。

2.“所有權為中心”的困境二

“權能分離理論”是將權利具體分解為各種全能，例如將所有權分解為占有、使用、收益和處分等權能。然后所有權中的某一項或幾項權能被分離出去設定成一項他物權，即該理論是把權能與權利理解為部分與整體的關系。

在錯綜復雜的經濟關系中，依照所有權不損害社會或他人利益，所有權就可以對其所有的物任意行使支配權，而排除來自國家或他人的感受。但現實中所有人不會為了短期經濟利益，將財產流轉和權能分離，因而勢必會導致財產長期閑置，甚至明顯的浪費、毀損，使資源的優(yōu)化配置和在流轉中實現增值的可能性，受到所有人占有欲和事實支配的制約。他物權人所擁有的財產價值就不能充分體現出來，勿論最大限度地發(fā)揮其社會效益。

3、他物權在物權體系中需要重新定位

物權法的發(fā)展會日益趨向客體的價值化和權利的多重化，所有權的相對化和他物權的發(fā)展證實了這一點，在這種趨勢下，要做的就是重新對所有權與他物權進行定位。從而實現他物權與所有權對物權客體不同價值分割支配的功能定位。

隨著社會的發(fā)展，新理念、新觀點、新方法不斷呈現，物權法已經從所有權為中心，向用益物權為中心轉化。今后要進一步細化和具體化物權權能，構建新的物權體系。

二、建構新的物權體系

鄉(xiāng)村振興客觀要求對物權體系進行重構，構建新的物權體系，為鄉(xiāng)村振興提供真正的市場環(huán)境、法治保障、確保鄉(xiāng)村資源和財產的應有價值，發(fā)動全社會力量聚焦鄉(xiāng)村振興，共同攫取鄉(xiāng)村振興之權益。美國鄉(xiāng)村發(fā)展，即美國西部大開發(fā)，就是西進掘金的過程。

1.所有權分類

所有權是所有人依法對自己財產所享有的占有，使用，收益和處分的權利。市場經濟要求產權清晰，首先要物權清晰。物權是對生產勞動的目的、對象、手段、方法和結果的支配力量，是參與市場競爭的物質條件，物權保護是法治經濟的應用之意。

現有法律框架下，物權法定，所有權已明確為個人所有、共有、組織所有、集體所有、國家所有等類型。然而鄉(xiāng)村物權體系不完善，個人所有的物權很少，以家庭共有為主，國有和集體所有既不是共有，也不是組織所有，而是公有。

所有權的核心是處分權，個人所有的財產是完全的處分權，家庭共有的財產可以通過共有人同意而獲得完全的處分權。建筑物區(qū)分所有權是個人所有和共有的組合形式。國有土地，接近中央政府具有完全的處分權，市縣政府只具有出讓、劃撥等不完全的處分權，其他各級政府只有行政的審批權，而不能直接處分。集體所有，集體只有使用權分配的處分權。

在現有所有權分類體系中，對集體所有權達到了極度限制，毫無權利可言的地步，相應集體組織松散，組織力、號召力不足，如不加以改革，難以承擔鄉(xiāng)村振興之重任。鄉(xiāng)村振興必然要開展物權體系的改革，這是必由之路，為鄉(xiāng)村松綁，為振興謀出路。

2.處分權分層

處分權并非唯一且不可分割的，我們研究的結果認為，處分可以細化為不同的處分權能，處分權要區(qū)分層次。如國有土地的處分權，市縣政府只有出讓、劃撥、改變用途等低層次處分權，只有中央政府可以對國有土地進行劃界，決定歸屬，屬于完全的處分權。

個人所有的財產，一般可視為完全處分權，其結果容易造成無因管理，所有人完全可以把買賣類之外的處分權，轉讓給其他人，如租賃的處分權，而不走委托代理的程序。

鄉(xiāng)村振興，亟需對處分權做分層次處理，構建處分權體系。比如鄉(xiāng)村中大量存在的傳統(tǒng)建筑，需要保護，家庭共有制約了傳統(tǒng)村落的保護和開發(fā)。當前所有權屬于農戶，開發(fā)權屬于政府，如何投資保護和開發(fā)存在一定困境。在此條件下，農戶絕對不應具有拆除的處分權。

處分權分層后，處分權也可以產生收益，也應加入擔保的行列。處分權體系的構建、完善和市場化，必然能激活鄉(xiāng)村資源，為鄉(xiāng)村振興提供強大動力，保障民生，大有可為。

3.占有權分情形

隨著不動產價值的攀升，占有也面臨新的挑戰(zhàn)，占有不再是一種持續(xù)和靜態(tài)的，而是動態(tài)的。比如鄉(xiāng)村房地產，是否可以白天辦公，晚上住宿，按點實現占有的改變，解決兩個主體的占有收益問題。

關于不動產的委托管理，完全可以通過占有形式，實現對物的利用。對于有價值、有觀賞性的物，占有就是最大價值，占有者可以不收益、不使用和不抵押，其權利由其他主體行使，而只保留占有者的占有權利。鄉(xiāng)村資源完全可以讓農民占有，去除農民對外來投資的擔心，其他鄉(xiāng)村振興參與主體擁有用益物權和擔保物權等。

構建占有權體系，應納入民法典物權編修訂的范疇，給予足夠重視，甚至占有本身就可以收益化，也可以起到擔保的效果。進一步擴展用益物權體系，加大擔保物的范圍，是時代發(fā)展的客觀需求，是保護鄉(xiāng)村資源和財富價值的途徑。占有某物是最優(yōu)的擔保，即便沒有其他處分權，但所有人改變占有必須經占有人來實現。

4.用益物權分段

用益物權要分階段，對同一物，不同階段擁有不同的用益物權，構成用益物權體系。在鄉(xiāng)村土地集體所有的框架下，首先分離出土地使用權，如宅基地的使用權，農用地的承包經營權，而后在土地使用權的基礎上，分離出土地經營權、地役權等用益物權，實現土地用益物權的交易功能。鄉(xiāng)村土地物權體系需要進行“三段論”的劃分，即農用地“所有權、承包權和經營權的三權分置”，宅基地的“所有權、資格權和使用權三權分置”。

5.擔保物權分責

擔保物權需要進一步完善，構建擔保物權體系?，F有法律框架下，擔保物權是分類型、分先后的，但沒有起到分責任的作用。擔保要分為為人擔保、為事擔保或為人的某種行為擔保，實現分責的目的。

比如，為人擔保，對其全部事務擔保，承擔連帶責任或無限責任。對事擔保，只對具體的事務擔保，不針對人，不管主體如何變化，擔保人要為該項事務負責。對人的事務擔保，就是對具體人的某項具體行為擔保，即當前法律框架下的擔保內涵。

三、《物權法》的立法建議

1.關于物權體系的立法建議

《物權法》第40條：所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益。

建議修改為：所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立他項物權，包括處分權、占有權、用益物權和擔保物權。他物權人行使權利，不得損害所有權人的權益。

為設立他物權放開限制，不局限于用益物權和擔保物權，開啟新物權體系構建的新紀元。堅持物權法定，更要堅持物權自設，推動鄉(xiāng)村資源和財產價值的實現，推動經濟社會快速發(fā)展，保障減少風險與物盡其用相一致、相協調。

2.關于用益物權的立法建議

遵循“三段論”，在鄉(xiāng)村原有物權體系基礎上，增設新的用益物權，實現“三權分置”，解決鄉(xiāng)村土地不可交易的問題，激活鄉(xiāng)村資源，助力鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

建議在用益物權一章，新設處分權、農用地經營權，宅基地用益權等，保護經營權的交易、收益權，且只需備案，減少成本，起到公布于眾的效果即可。物的處分權，可以收益化，保護其交易權能。

3.擔保物權的立法建議

確立一切可交易物權皆可擔保，可以設置它項物權的法治制度，保留農村土地所有權、農用地承包經營權不可抵押的規(guī)定，確保所有不變，土地承包經營權穩(wěn)定的基礎上，確立經營權可以抵押的法治制度框架。進一步設定物權處分權、占有權可以抵押。

第180條：債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：

(一)建筑物和其他土地附著物；

(二)建設用地使用權；

(三)以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權；

(四)生產設備、原材料、半成品、產品；

(五)正在建造的建筑物、船舶、航空器；

(六)交通運輸工具；

(七)法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產。

抵押人可以將前款所列財產一并抵押。

《物權法》第184條：下列財產不得抵押：

(一)土地所有權；

(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外；

(三)學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施：

(四)所有權、使用權不明或者有爭議的財產；

(五)依法被查封、扣押、監(jiān)管的財產；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的其他財產。

基于新一輪的經濟體制改革實踐，保持土地承包經營權和宅基地使用權不能抵押的原有法律規(guī)定，保持法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保障新設置的經營權實現抵押、收益和處分功能。

四、研究結論

新物權體系的構建，趨勢不可抵擋，立法為鄉(xiāng)村振興保駕護航，提供動力、保障和成果確認。通過物權體系的完善，為鄉(xiāng)村振興提供產權清晰、信用保障和公平的市場環(huán)境，提供法律保護和動力注入，實現鄉(xiāng)村振興大計。

具體立法過程，可以通過民法典物權編立法、可以通過制定鄉(xiāng)村振興法，以特殊法的形式出現，可以通過司法解釋和執(zhí)法默認等方式探索、實踐和應用。