環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)“雙高”產(chǎn)品退出市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)
——以貴州省為例

秦羅金，石 虹

（貴州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

一、引言

在2008 年2 月，我國(guó)環(huán)保部首次發(fā)布《高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品名錄》，名錄列出了141 種產(chǎn)品，其中有62 種產(chǎn)品兼具“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”兩種特性，亦稱為“雙高”產(chǎn)品。近年來(lái)，貴州以火電、煤炭、冶金、化工為代表的資源型產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，成為拉動(dòng)貴州工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，而這些產(chǎn)業(yè)部分產(chǎn)出“雙高”產(chǎn)品。本研究通過(guò)梳理貴州省已有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容，分析環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于促進(jìn)“雙高”產(chǎn)品退出市場(chǎng)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題，最后提出建議。

二、貴州省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的主要內(nèi)容

貴州省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要分為五大類，分別是公共財(cái)政政策、綠色金融政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、排污權(quán)交易政策及其他配套與監(jiān)督措施。

（一）公共財(cái)政政策

1.環(huán)境保護(hù)公共投資。根據(jù)《貴州省環(huán)境保護(hù)廳部門決算》，貴州省的環(huán)境保護(hù)公共投資主要為政府節(jié)能環(huán)保支出，分為四個(gè)項(xiàng)目：一是環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出，主要用于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)、環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急處置、環(huán)保專項(xiàng)執(zhí)法檢查、環(huán)境規(guī)劃法規(guī)編制與修訂等開支；二是污染防治支出，主要用于支持集中式飲用水源地環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、重點(diǎn)行業(yè)污染防治及監(jiān)控設(shè)施建設(shè)、污染防治新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的推廣應(yīng)用和示范等環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)支出；三是自然生態(tài)保護(hù)支出，主要用于生物多樣性保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、水污染防治監(jiān)管和赤水河上游生態(tài)保護(hù)支出；四是污染減排支出，主要用于環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、總量減排等能力建設(shè)支出。

2.排污費(fèi)征收。1990 年5 月16 日，貴州省人民政府頒布《貴州省征收排污費(fèi)實(shí)施辦法》；2003年7 月3 日，貴州省環(huán)境保護(hù)局和物價(jià)局、財(cái)政局以及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《貴州省〈排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例〉實(shí)施意見》的通知，明確直接向環(huán)境排放污染物的貴州的企業(yè)單位和個(gè)體工商戶征收排污費(fèi)。2015 年，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（黔發(fā)改收費(fèi)[2015]1019 號(hào)）文件，貴州省的工業(yè)二氧化硫和氮氧化物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1.2 元/每污染當(dāng)量（公斤），與全國(guó)其他省份相比標(biāo)準(zhǔn)較低。

3.環(huán)境保護(hù)稅征收。2018 年1 月1 日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》在全國(guó)施行，應(yīng)稅大氣污染物稅額幅度為1.2 元～12 元/每污染當(dāng)量。每污染當(dāng)量2.4 元為貴州省大氣污染物適用稅額，每污染當(dāng)量2.8 元為水污染物稅額標(biāo)準(zhǔn)，新稅額的制定結(jié)合了貴州省的污染物排放現(xiàn)狀，考慮到貴州省排污企業(yè)納稅成本與治理成本的關(guān)系，適當(dāng)提高環(huán)境保護(hù)稅稅額，有利于促使貴州的排污企業(yè)通過(guò)增加環(huán)保設(shè)施投入，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

4.生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。2016 年，貴州省委辦公廳、省人民政府辦公廳發(fā)布《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（黔委廳字[2016]72 號(hào)），建立生態(tài)環(huán)境損害的賠償磋商機(jī)制，通過(guò)試點(diǎn)得到全國(guó)首部省級(jí)政府制定的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的規(guī)范性文件。制度規(guī)定：一是將生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、專家論證、磋商組成員工作報(bào)酬等合理費(fèi)用納入賠償范圍；二是賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評(píng)估，及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境；三是結(jié)合貴州省實(shí)際，大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)；四是探索生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制。

5.出口退稅。在2004 年，資源型與高能耗產(chǎn)品的退稅率被國(guó)家大幅降低或取消，致使貴州的黃磷、棕剛玉等“雙高”產(chǎn)品出口成本大幅上升，進(jìn)而壓縮其利潤(rùn)空間，最后使得其企業(yè)轉(zhuǎn)型或退出市場(chǎng)。

（二）綠色金融政策

1.綠色金融債券、貸款。第一，貴州鼓勵(lì)地方銀行發(fā)行綠色金融債券。貴陽(yáng)市公共交通集團(tuán)發(fā)行26.5 億元全國(guó)首單公共交通綠色資產(chǎn)證券化債券；在2017 年，關(guān)于貴州城市環(huán)境治理、垃圾治理、節(jié)水節(jié)能等方面的綠色項(xiàng)目，貴州銀行、貴陽(yáng)銀行分別申請(qǐng)發(fā)行了80 億元、50 億元的綠色金融債。第二，貴州積極發(fā)展綠色信貸。2017 年6 月末，貴州省節(jié)能環(huán)保及服務(wù)項(xiàng)目貸款余額1 689億元，貴州企業(yè)的節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的資金需求得到緩和。

2.綠色金融扶持。第一，貴州大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)基金。貴州省圍繞大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)三大戰(zhàn)略，推進(jìn)貴安智慧制造醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金、云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基金等多只綠色基金的設(shè)立。第二，貴州大力推動(dòng)綠色企業(yè)上市。截至2017 年6 月末，貴州省新三板掛牌及境內(nèi)外上市企業(yè)88 家，綠色經(jīng)濟(jì)“四型”產(chǎn)業(yè)占近一半。

3.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。在2015 年，貴州省環(huán)境保護(hù)廳、中國(guó)保監(jiān)會(huì)貴州監(jiān)管局正式印發(fā)《貴州省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)指南（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)貴州環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作，切實(shí)維護(hù)貴州投保企業(yè)、保險(xiǎn)公司和污染受害者的合法權(quán)益，規(guī)范貴州環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作，充分發(fā)揮貴州省保險(xiǎn)機(jī)制輔助社會(huì)管理功能，建立完善貴州省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

1.產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策。貴州省各部門聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格“雙高”產(chǎn)品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，一是貴州省經(jīng)濟(jì)和信息化委加強(qiáng)焦化、水泥、黃磷、電石等“雙高”產(chǎn)品的行業(yè)準(zhǔn)入公告管理；二是貴州省國(guó)土廳嚴(yán)格規(guī)劃計(jì)劃管控、土地預(yù)審和供應(yīng)，不為產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目安排新增建設(shè)用地；三是貴州省生態(tài)環(huán)境廳嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境評(píng)價(jià)和環(huán)保“三同時(shí)”制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批總體把關(guān)更嚴(yán)，一律不批與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策不符、屬于淘汰產(chǎn)能、技術(shù)及產(chǎn)品的項(xiàng)目。

2.產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。2014 年，貴州省人民政府發(fā)布《貴州省招商引資稅收優(yōu)惠政策》，文件規(guī)定：其一，對(duì)于從事符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中項(xiàng)目的貴州企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)所得，自項(xiàng)目得到首筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度算起，前三年免征其企業(yè)所得稅，后面第四年至第六年其企業(yè)所得稅減半收取；其二，對(duì)于貴州的購(gòu)置并實(shí)際使用《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》等環(huán)保規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備的貴州企業(yè)，可從其當(dāng)年應(yīng)納稅額中抵免該專用設(shè)備投資額的10%。

3.產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策。第一，根據(jù)貴州省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的意見》（黔府發(fā)[2010]3 號(hào)）和工信部《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄（2010 年本）》（工產(chǎn)業(yè)[2010]第122 號(hào)）等要求，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策，依照環(huán)保法規(guī)關(guān)停貴州的不達(dá)標(biāo)產(chǎn)能。第二，推進(jìn)貴州的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)聯(lián)合重組。鼓勵(lì)貴州的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)組建產(chǎn)能整合平臺(tái)，利用市場(chǎng)化手段聯(lián)合重組，整合產(chǎn)權(quán)及其經(jīng)營(yíng)權(quán)，合理規(guī)劃貴州的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)產(chǎn)能布局，支持貴州的高生產(chǎn)綜合成本、低生產(chǎn)效率的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求而自主減少其失去競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)能，并結(jié)合聯(lián)合重組、改造貴州的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的技術(shù)并對(duì)其生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置。

（四）排污權(quán)交易政策

2013 年，貴陽(yáng)市生態(tài)委公布《貴陽(yáng)市排污權(quán)使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》以及《貴陽(yáng)市排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》，使得貴州省排污權(quán)交易市場(chǎng)框架逐漸清晰。貴州的排污權(quán)交易是以控制排放總量和擁有排污許可證管理為前提條件，支持貴州的工業(yè)企業(yè)利用先進(jìn)的技術(shù)且注重減少污染物排放量，將所節(jié)約的排污指標(biāo)依其環(huán)境資源特性而作為“有價(jià)資源”儲(chǔ)存，為貴州的企業(yè)自身的發(fā)展需求作準(zhǔn)備。

（五）其他配套與監(jiān)督措施

1.企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)及環(huán)境信用信息系統(tǒng)。為推進(jìn)貴州工業(yè)企業(yè)使用環(huán)境信用信息系統(tǒng)，建立完善貴州的環(huán)境信用激勵(lì)約束機(jī)制，督促貴州工業(yè)企業(yè)改進(jìn)環(huán)境行為，自覺履行貴州省環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)和社會(huì)責(zé)任，2018 年，貴州省生態(tài)環(huán)境廳正式印發(fā)《貴州省企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法（試行）》。該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法有四個(gè)特點(diǎn)：一是明確貴州省企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)內(nèi)容，將貴州省企業(yè)全部環(huán)境信用信息分為污染防治、環(huán)境管理、社會(huì)影響三大類23 項(xiàng)指標(biāo)，并細(xì)化每一項(xiàng)指標(biāo)的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分辦法；二是建立評(píng)價(jià)貴州企業(yè)的環(huán)境信用狀況的雙重信用約束機(jī)制；三是統(tǒng)一規(guī)范貴州企業(yè)的信用評(píng)價(jià)結(jié)果和信用等級(jí)描述；四是明確貴州企業(yè)的環(huán)境信用評(píng)級(jí)升降級(jí)情形、環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等問(wèn)題。

2.環(huán)境保護(hù)信用信息“紅黑名單”管理。貴州省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)環(huán)境保護(hù)信用信息實(shí)施“紅黑名單”管理，并負(fù)責(zé)“環(huán)保守信紅榜”“環(huán)保失信黑名單”的組織與發(fā)布。“環(huán)保守信紅榜”指存在良好類信用記錄的企業(yè)，系統(tǒng)記錄紅榜企業(yè)的環(huán)境信用評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)或被授予的榮譽(yù)等，記錄期限均為3年；“環(huán)保失信黑名單”指存在嚴(yán)重不良信用記錄的企業(yè)，系統(tǒng)記錄黑榜企業(yè)的失信時(shí)間、失信事由、主要法律文書名稱及文號(hào)、處罰內(nèi)容等，記錄期限均為2 年。

三、貴州省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)“雙高”產(chǎn)品的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題

（一）實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

1.初步形成價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，規(guī)范“雙高”產(chǎn)品企業(yè)排污行為。貴州率先推行水泥窯協(xié)同處置固體廢物試點(diǎn)方案并建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)符合條件的項(xiàng)目在所得稅、電價(jià)等方面給予優(yōu)惠，為全國(guó)水泥業(yè)推廣處置污染排放提供示范。

2.以排污費(fèi)手段增加“雙高”產(chǎn)品企業(yè)排污成本。對(duì)使用《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）（修正）》中“雙高”產(chǎn)品裝備或產(chǎn)品的貴州企業(yè)，貴州省環(huán)境執(zhí)法部門按照原標(biāo)準(zhǔn)向其加倍征收排污費(fèi)。

3.以綠色金融政策鼓勵(lì)“雙高”產(chǎn)品企業(yè)綠色改造。一是貴州省的銀行對(duì)不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定等要求的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)和項(xiàng)目，加以限制其各種新增授信支持；二是貴州省第三方金融機(jī)構(gòu)可查詢?nèi)嗣胥y行的企業(yè)征信系統(tǒng)，降低貴州的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的信用等級(jí)；三是以綠色貸款提高貴州省的水泥、火電、平板玻璃等“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的綠色環(huán)保水平，貸款用途限定為企業(yè)脫硫技術(shù)和節(jié)能技術(shù)改造。

4.以環(huán)境信用信息系統(tǒng)約束“雙高”產(chǎn)品企業(yè)環(huán)境行為。貴州省已建立、使用統(tǒng)一的環(huán)境信用信息管理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)貴州企業(yè)、環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)與各部門之間環(huán)境信用信息的“互聯(lián)互通”為目標(biāo)，并且向社會(huì)公開該系統(tǒng)，以形成貴州企業(yè)“一處失信、處處受限”的守法氛圍，督促貴州相關(guān)單位、人員自覺履行環(huán)保法定義務(wù)和責(zé)任。截至2018 年底，貴州省已發(fā)布第五批環(huán)境保護(hù)失信黑名單，部分“雙高”產(chǎn)品企業(yè)榜上有名，有效督促貴州“雙高”產(chǎn)品企業(yè)持續(xù)改進(jìn)環(huán)境行為。

（二）存在的問(wèn)題

1.環(huán)保財(cái)政投入方面存在渠道過(guò)窄、引導(dǎo)性不夠的問(wèn)題。貴州省政府和相關(guān)部門的環(huán)保財(cái)政預(yù)算支出模式有待優(yōu)化，專項(xiàng)資金的使用方式有待創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資本的積極性不足。此外，貴州省的環(huán)境稅費(fèi)方面仍然缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

2.聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合懲戒約束機(jī)制不完善，未使貴州的“雙高”產(chǎn)品真正退出市場(chǎng)。貴州的部分“雙高”產(chǎn)品企業(yè)雖已停產(chǎn)，但尚未拆除其動(dòng)力設(shè)施、尚未封存其主體設(shè)備，貴州已關(guān)停的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的后續(xù)處理措施也未完全到位。

3.貴州綠色信貸政策的實(shí)施仍受信息溝通機(jī)制不暢制約。貴州部分企業(yè)的環(huán)境信用信息供給能力不足，導(dǎo)致貴州省的銀行對(duì)“雙高”產(chǎn)品企業(yè)認(rèn)識(shí)不夠，地方保護(hù)主義依然限制綠色信貸政策在貴州有效發(fā)揮作用。

四、研究建議

一是確保貴州環(huán)境信用信息暢通互聯(lián)，確?！半p高”產(chǎn)品真正退出市場(chǎng)。讓“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的環(huán)境信用信息在各部門及時(shí)互通共享，對(duì)貴州省能耗、電耗達(dá)不到強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)執(zhí)行差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)等差別化價(jià)格。

二是實(shí)施差別化信貸政策，糾正貴州信貸資源錯(cuò)配。對(duì)“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的籌融資活動(dòng)，一方面，貴州省的銀行應(yīng)對(duì)有效益、有前景且化解低端產(chǎn)能甚至主動(dòng)退出的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)，基于其商業(yè)可持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)可控性，以差別化信貸給予其幫助；另一方面，對(duì)未按期退出市場(chǎng)的“雙高”產(chǎn)品企業(yè)，嚴(yán)控新增授信壓縮退出存量貸款。

三是加快社會(huì)保障制度建設(shè)，消除貴州“雙高”產(chǎn)品企業(yè)退出的后顧之憂。貴州省政府應(yīng)積極拓展社?；鸬钠渌I資渠道，保障“雙高”產(chǎn)品企業(yè)退出后的職工安置等問(wèn)題，社會(huì)保障基金可以結(jié)合資本市場(chǎng)，委派信譽(yù)良好的專業(yè)基金經(jīng)理人操作資本，適當(dāng)擴(kuò)大社保基金債券發(fā)行規(guī)模。